新“大气法”通过了，但“我还是想大哭一场”

社科报 观争论

原题：新“大气法”争论体现立法矛盾

作者：国家司法文明协同创新中心 钱大军

◤历经10年，新修订的《大气污染防治法》近日正式在全国人大常委会上审议通过，并将于2016年1月1日执行。新法的出台更符合人们对于改善空气质量状况的预期，对当前的大气污染防治有重要意义。但另一方面，新法在专业技术方面也引发了一些专业人士的争论。

在历经中国经济快速发展的15年，也是中国生态环境恶化，尤其能够为民众切身感知的重污染天气迅速增多的15年之后，《中华人民共和国大气污染防治法》针对大气污染问题做了一次重要的修改，以期能够还蓝天给民众，让人们可以轻易地享受清洁的空气、普照的阳光和深邃的星空。这部修改中不断受到干扰的法律，终于在决定修改的10年之后，于2015年8月29日由十二届全国人大常委会第十六次会议修订通过。从计划修改到通过，引起了社会各行各业广泛地关注，当然也备受争论。可以说，《中华人民共和国大气污染防治法》的修订与关于修订的争论，将中国立法工作中的基本矛盾都鲜明地展现了出来。

主

管部门与立法机构的矛盾

与其他当代中国立法的过程一样，《中华人民共和国大气污染防治法》仍然被委托给国务院的职能部门——环保部提出修改的草案。在全国人大常委会征求意见与审议的法定程序中，诸多的专家与学者提出了尖锐的意见、建议和批评。但是作为立法机关的全国人大常委会除了在《关于<中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）>的说明》有些许的解释外，没有给予明确地回应。

在批评立法部门利益化成为流行话语的当下，为了解决立法与管理的衔接，借助职能部门的专家优势，一些法律仍然会被委托给作为管理机构的职能部门起草。这可能是明智的选择，当然更可能是无奈之举——缺少执行机构的支持，立法机关没有给予充分协调后的立法，很可能被郑重地束之高阁，而成为水中月、镜中花。在当代中国立法机构组成人员缺少相关信息与知识支持的前提下，“尊重”职能部门的草案与决定似乎已经成了不二选择（只能进行修修补补的工作）。

中

央、地方与环境、经济的矛盾

这次《中华人民共和国大气污染防治法》的修改中，一个突出的亮点是强化了地方政府的责任。新修订的《大气污染防治法》第四条规定，“国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法，对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。考核结果应当向社会公开。”这是既有制度逻辑的延续，由中央以考核的方式促动地方政府承担大气污染治理的责任。可是问题在于，这套过去效果不佳的逻辑，能否在大气污染治理的这块土地上结出丰硕的果实？

当经济竞争成为重要的，甚至是唯一的考核目标后，凡是与经济发展不符的制度与价值就成为“无需考虑”的废弃物。牺牲环境发展经济、违反法律发展经济都成为政府的行为模式。对于这种在运行过程中产生了环境污染的逻辑，能否被用来解决大气质量恶化的问题？似乎我们应该打上一个大大的问号。

科

学、民主与被置换的意图

这次草案征求意见的过程中，最为突出的表现就是环境专家的批评甚至质疑，以致有“真想大哭一场”的说法。具体的批评与意见集中在“修改思路”和“制度设计与技术应用”上。对于修改思路，有专家直言，“现在的大气法文本没有灵魂，没有主线。主要在于大气管理的基本思路、基本关系没有说清楚，首先是总量控制与达标排放、质量管理之间的关系，然后是政府、企业和公众之间的关系”；而对于制度设计和技术应用上，有专家给出分析结论，“大气污染防治要做到防、控、治，遥感检测技术既不能分析出机动车污染量，也无法控制污染量，更不可能是治理技术。”可是问题在于，为什么不符合理性与科学的修改思路与技术应用，能成为具有中国特色的社会主义法律体系中的一员呢？

众所周知，立法的科学性和民主性是《立法法》中明文规定的法律原则。对于立法的科学性，目前学界的解释首先是法律中的条文要与实际情况相适应，其次是立法体制等具有科学性（符合理性，例如投票制度符合逻辑）。但是立法的科学性还应该考虑科学知识、科学家在立法中的位置，虽然立法机构组成与运行和立法活动的首要原则是民主性。在立法的科学性与民主性发生冲突时，立法该何去何从是现代立法无法避免的难题。

（文章不代表本报观点和立场）

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