魏加宁 王莹莹：杜绝行政干涉的“逆改革” | 社会科学报
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原题：全面深化改革应理顺五大基本关系
作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部 魏加宁 王莹莹
◤如何杜绝那些以市场化改革为初衷却最终以行政干涉越来越多而收场的“逆改革”、“假改革”现象呢？
魏加宁、王莹莹认为其最为关键的一点是构建一系列机制体制，彻底改变过去完全由政府主导下的以单一的行政手段推动的传统改革推进模式，动员和吸收最广泛的社会力量参与到改革中来，探索建立起合理利益表达、良性社会博弈的机制。下面的文章干货满满，适合细细品读，快来一起涨姿势！
当前，推进改革面临的一大难点在于如何正确处理“加强党对改革工作的领导与实现党政分开的改革目标”之间的关系。
一方面，在今天的中国，要想推进改革，就必须加强和改善党对全面深化改革工作的领导，只有加强党的领导，改革工作才有可能顺利推向前进。
但另一方面，全面深化改革的总目标是要推进国家治理体系现代化，将中国建设成为一个真正意义上的现代国家，而现代国家的一个基本要求就是要实行党政分开，实现党政分工，党要管党，政要管政，党要抓大事、抓战略、抓长远、抓决策，政要管实事、管战术、管近期、管落实。
如何在加强党对改革工作的领导与实现党政分开的改革目标之间寻找到最佳平衡点，关乎新一轮全面深化改革的方向及成败。如要理顺二者关系，应在改革之初即着手讨论修改党章及相关法律。
十八届四中全会公报提出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。
简而言之，在新一轮全面改革的推进过程中，立法与改革的先后次序应当是先立法或先依法授权，再推行改革。以法治手段推进改革，一方面，改变过去单纯依靠政府权威推动改革的局面，也进一步减少“违法式改革”带来的种种弊端，符合国家治理现代化的基本要求，但另一方面，也对改革推进与法治建设的协调配合提出了更高要求。
今天的中国与1978年启动改革开放时所处的法治环境迥然不同，当时“文革”刚刚结束，中国尚未建立起基本的法律框架和法律秩序，社会运行主要依靠政策驱动和行政动员，改革的推进也主要采取“先破后立”的方式，往往是先有了突破性改革之后，再通过立法手段来认可新的秩序。经过30多年的改革与发展，中国的法律法规体系已经日臻完善，目前已建立起由400多部法律、近800部行政法规、约8000部地方法规所组成的一个系统的、涵盖广泛的法律体系。这也意味着现在推行的任何一项改革都有可能面临与具有刚性强制力的法律法规相冲突的可能。
现存的一些法律法规中，有些针对特定发展环境下的法条或规定已不能适应新时期发展的需要，成为进一步推进改革的束缚；还有一些刚刚修订的法律法规，在一些领域的突破性也与经济社会发展变化相距甚远，可能在不远的将来就将成为深化改革的新的障碍。
然而，由于各种法律法规的制定主体、制定程序不同，启动修法过程牵扯多方利益协调，将耗费大量的立法成本和时间成本，而按照惯例，清法、废法、排法、修法、立法所需要的时间往往很长，3年、5年甚至10年都有可能，更为重要的是，若无《宪法》先行修改成功，一些修法过程便无法启动，而《宪法》修改是一件极为严肃、慎重的事情，修宪程序不会轻易开启。
十八届三中全会通过的《全面深化改革决定》中涉及15个领域330项改革任务，如果是等立法或修法完成后再开启改革，或者新出台的法律仅仅是小修小补而没有利于改革推进的实质内容上的突破，或者因立法不当导致某些法律制定后不能用、不管用、难执行、难遵守，都会在客观上使改革的推进变得遥遥无期，也很难在2020年前圆满完成各项改革任务。
为了在法律框架下更顺利、有效地推进改革，应从体制机制上进一步理顺法治建设与改革推进的关系。
如果法治建设不能及时、有效地发挥效力，反而成为改革向前推进的阻碍。那么就应首先推进法治领域的深化改革，包括转变立法观念和立法模式，加强立法的顶层设计和科学规划，强化人大及其常委会的立法职能，积极推进民主立法，使社会公众能够充分表达自己的立法意志和利益诉求，通过立法博弈实现公正立法。防止在新一轮改革过程中既得利益集团将利益格局和权力关系合法化等等。
这样为全面深化改革的顺利推进扫清障碍，既杜绝“违法式改革”的出现，也避免因等待立法或修法而延误改革时机，力使改革推进与法制建设形成良性互动、并行不悖。
从陆续启动的改革来看，社会上存在以下一些争议。
一是正因为在过去的经济社会发展过程中，政府的干预过大、过多，才设定了“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一改革方向，但是在改革启动的进程中，政府完全主导了这一过程，改革对象摇身一变成为改革的实施者，则难以形成对改革的紧迫感和使命感，改革的公信力和实际效果恐怕都因此要大打折扣，还会引发社会公众对此次改革是否会成为各部门重新划分利益范围，进一步将“公共利益部门化”的质疑。
二是在改革初期，由于配套的立法、机构调整、奖惩机制、人事制度改革等都没有相应的全面启动，改革方案的落地依然需要依靠原有的各级行政单位来配合实施，各类“红头文件”继续发挥着不可替代的作用，那么这种以行政化的手段去推行“去行政化”的“旧瓶装新酒”式的改革政策能得到多大程度的落实，会不会出现“以会议来落实会议，以文件来落实文件”的旧现象，行政命令是否会像最初设想的那样被限制在必要的范围之内，最终能否实现“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的目标，都是值得考量的。
如何杜绝那些以市场化改革为初衷却最终以行政干涉越来越多而收场的“逆改革”“假改革”现象，最为关键的一点是构建一系列机制体制，彻底改变过去完全由政府主导的以单一的行政手段推动的传统改革推进模式，动员和吸收最广泛的社会力量参与到改革中来，探索建立起合理利益表达、良性社会博弈的机制。
在今后的改革中，如果能促使社会公众从改革被动接受者转变为参与者、监督者、评估者、利益协调者等角色，使社会公众的利益与改革的进程建立起深层次的内在关联，这不但有利于转变政府在改革过程中全权责任者的身份、改变政府独自面对巨大改革压力和阻力的状态，更为重要的是社会公众的广泛参与，为持续改革提供了不竭的推动力，并促使改革逐步向预期方向推进。
纵观中国30多年来的改革实践，任何一项较为成功的改革往往都是顶层设计与基层探索的有机结合体。例如20世纪80年代初由家庭联产承包责任制撬动的农村改革，正是将基层探索上升到顶层设计再全面推开的改革过程，二者缺一不可。
在实际操作中，承担改革顶层设计任务的部门往往是中央政府层面的改革协调机构，但这些机构通常是远离一线实际工作的，又由于改革方案设计任务十分繁忙，因此很容易形成“闭门造车”的局面，使改革的方案与实际脱节。
因此，为使改革思路、政策取向及利益协调方式更具针对性和可操作性，减少信息不完全、信息传递失真带来的形势误判，应当更加重视吸纳基层探索的信息反馈。
同样，如果没有经由顶层设计的基层探索，如果仅仅有基层的改革创新实践，而缺乏及时的合法性承认，那么这样的改革往往只是权宜之计，难以稳定公众对改革的长远预期，也难以杜绝某些部门或地方政府将改革试点作为“政策洼地”，打着改革、创新的旗号去扩张自己的权力，最终导致改革的碎片化、分散化和无序化。
由于基层政府在设计改革方案时，往往会从自身立场、利益和视野出发分头搞设计，最终很难形成良性互动的体系。同时，一些根深蒂固的问题，也必须通过自上而下的配套措施才能够加以解决，过去那种仅仅依靠局部地区倾斜改革带动的推进方式已显露出种种弊端和矛盾，不可持续。因此，超脱于部门利益之上的改革协调机构，自上而下地对改革进行整体规划和布局，就显得十分重要。
但是另一方面，在加强顶层设计的同时，也应给基层政府预留出合理的空间和弹性，一方面鼓励基层在顶层设计的大框架下积极开展改革试验和探索，为基层的创新、试错和纠偏提供较大的回旋余地，另一方面，鉴于全国各地区发展阶段存在一定差距，发展任务和阶段性目标也有所区别，同样的改革措施因微观主体的差异往往带来迥然不同的政策效果，因而也应为基层的改革探索保有一定的自由度、选择权和裁量权，避免出现改革政策效果的“南橘北枳”。
新一轮改革除了需面对盘根错节的利益格局、复杂多变的社会矛盾外，还与当前宏观经济处于“三期”叠加交织在一起，这无疑更增大了改革的难度与挑战。对改革决策者来说，如何在短期内平衡好促改革和稳增长之间的关系是需要一定的决心和智慧的。
实践表明，“改革红利”显现的滞后期存在着逐步拉长的倾向。在20世纪80年代的第一个改革周期，初步的改革就带来了两次经济过热，而到了90年代末的第三个改革周期，1998~2003年期间改革的成效，直到2003～2013年期间才开始显现出来。因此，一方面，中央决策层应意识到改革的紧迫性，要加快改革的推进，而不能等到经济下行滑出合理区间后才开始着急。另一方面，还要慎重选择改革的突破口，将那些有利于经济增长的改革作为优先选项。此外，也要加强对改革预期的引导，通过宣传教育，使广大公众认识到改革的难度，认识到改革红利显现的滞后性，对改革工作给予更大的理解与支持。
在促改革和稳增长之间寻找平衡点，一方面要高度重视改革过程中的风险和不确定因素，警惕改革停滞甚至旧体制回潮的迹象，适当引导公众建立对改革的客观认识和改革前景的合理预期。
另一方面也应在改革推进初期就启动相应的评估机制，对不推进改革可能导致的严重后果，对改革的成本和收益、改革推进过程中可能面临的风险和困难，以及各项改革措施对宏观经济产生的正面及负面影响等等，作出科学、客观、中立的预评估。
此外，改革推进过程中如遭遇经济增速跌破预期目标时，也要对经济下滑的原因做出合理的分析和清晰的判断，识别出哪些是因为改革滞后造成的，哪些是因为改革措施引发的短期效应，哪些是因为外部环境造成的，并进一步评估这些负面影响的程度、破坏力和持久性，从而提高应对策略的针对性，更避免对改革形势和经济前景的误判。在充分预评估基础上，针对不同经济增长情境制订相应的改革推进方案和危机应对预案。
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