产业政策研讨会专题 | 圆桌观点撷英之一
导语：为期两天的“产业政策：总结、反思与展望”研讨会上，五场圆桌会议汇集30余位专家，其时间上的密集程度和观点上的争鸣程度，不啻于一场激荡的头脑风暴和激烈的思想争鸣。北京大学新结构经济学研究中心公众号将连续两期推出两辑圆桌会议精彩发言，将现场声音呈现给您。下文为第一辑，根据会议速记整理而成，不免疏误；篇幅所限，对发言内容有所删节。本文内容未经发言人审阅，仅供参考。
圆桌会议一：对现行产业政策的总结与反思
参与嘉宾：（按姓氏首字母排序）
黄益平 北京大学国家发展研究院教授
蒋传海 上海财经大学教授
林毅夫 北京大学新结构经济学研究中心教授
芮明杰 复旦大学管理学院教授
史晋川 浙江大学经济学院教授
赵昌文 国务院发展研究中心产业经济研究部研究员
黄益平：产业政策这样做才能变得有效？我想到五个方面的要素：第一，顺应市场。产业政策应该顺势而为，而不应逆水行舟。我国在改革开放之前建立的重工业，就不符合当时的比较优势。但这可能是很多发展中国家产业政策的一个通病，既然是发展新兴产业，都想一步迈到世界前列去。林毅夫、鞠建东和王勇在最近的研究中提出发展新兴产业也必须顺应比较优势，是一个非常重要的政策思想。支持劳动密集型制造业的政策为什么成功？归根到底还是因为它符合当时的比较优势。第二，不限制竞争。国家扶持的是特定的产业，而不应是特定的企业，政府补贴某一个创新环节，应该让任何做得好的企业都有机会获得。更重要的是，这些企业仍然应该在同一个市场上公平竞争，优胜劣汰。第三，谨慎干预。干预的目的只有一个，就是消解产业形成和发展的瓶颈。政府干预一个产业的手段有很多，可以选择补贴，也可以选择管理准入门槛，补贴也可以选择不同的环节。第四，要有退出机制。我国支持劳动密集型制造业的政策能够获得成功，除了符合比较优势和不限制竞争之外，就是及时退出。产业政策是临时帮助新兴产业形成的，不是长期支持它们发展的。保护政策一直不退出，这些所谓的“创新企业”也就变成了一个特殊的利益群体，可以躺在国家政策的身上讨生活，哪里还会有创新的动力和能力？所以，在制定任何一个产业政策的时候，都必须同时设计一个退出机制。最后，做事后评估。地方执行产业政策，要么大家都跟着中央跑。中央倡导发展新技术产业，各地不顾当地的实际情况，全国都下同一盘棋。要么换一茬官员就改一套思路，没有一套方案能够坚持到底。说到底，还是干部评价体系除了问题，虽然政绩至上，做的都是表面化的文章，决策者并不承担政策后果。所以，要执行产业政策，首先应该设立评估制度，特别是请第三方机构对每一项产业政策的效果做独立评估。决策官员必须承担相应的责任。
蒋传海：我主要讲以下几个方面的内容--我国关于RPM立法和执法实践，RPM促进竞争和限制竞争。目前我们国家关于RPM执法已经有很多起了，在国际上反响比较大，主要有两种情形，第一种就是司法情形,第二种就是形成执法的情形。我们从立法和执法实践来看，感觉国家发改委关于RPM的实践确实引起反响，我们国家给予RPM的行政立法比较多。RPM既有促进竞争的，也有限制竞争的，采用的原则应该是合理推进原则，而不是本身违法的原则。
林毅夫：我们在79年之前不是没有产业政策，计划经济明显就是产业政策，但当时的产业政策最大的问题就是违反比较优势。我们优先发展资本密集型的重工业，但是在一穷二白的基础上，由于开放竞争的市场中这个产业没有比较优势，企业就没有自生能力，如果靠市场这种产业肯定不赚钱，导致民营经济不会往里面投资，不赚钱的没有人做，所以不会去投资。这就必须由国家自己去动员资本，动员资源，来配置资源把那种产业建立起来。建立起来还是违反比较优势，在开放竞争的市场中还是不赚钱，所以就必须不断给它保护补贴，那这种方式就对这种企业要素价格造成扭曲，对产品垄断，这样的话产业建立起来让它能够继续地经营下去，这种产业政策有没有起一定的作用呢？我想当然有一定的作用，我们在一穷二白的基础上，可以很快建立起重工业体系，所以60年代时候原子弹可以上天，70年代的时候卫星可以上天，从技术角度来讲它是成功的。但是从经济效率来讲，由于它导致资源重复配置和激励机制的扭曲，所以效率很低。那么就出现了刚才讲的到1979年的时候，如果按照当时现价美元计算的话，1978年我们人均GDP只有155美元，连撒哈拉沙漠以南非洲国家平均数的1/3都达不到，这就是产业政策违反了比较优势的结果。
芮明杰：学术界对于该不该有产业政策，其实意见分歧非常大。很多人认为产业政策没有效果，所以不需要搞产业政策，但是也有很多人认为产业政策有效果，我们应该采取产业政策。用毅夫教授的说法，我们可从他的要素禀赋比较优势的角度重新思考产业政策的出发点。产业政策评价主要有三个地方，第一个看设计政策的理论依据和出发点是什么？第二个产业政策实施的作用点到底在哪儿？它的对象是谁？作用机制是什么？第三就是看它的效果，促进产业的发展，结构的调整，以及我们在比较优势上面能不能迅速改变我们的比较优势，从而能够从中等收入国家进入高收入国家。我们产业政策的作用点在什么地方？究竟作用在企业还是在消费者？我们现在的政策主要是偏向于企业方面，而对消费者的补贴政策不太多。所以我觉得是不是未来可以做一个改善。最后一个方面，产业政策的效果，我们很多的政策之间是不配套不协调的，导致我们很多的产业政策的效果互相抵消，最后发现产业政策没有什么效果。我个人觉得产业政策的设计和它的实施点必须有一个综合性统一思考，否则的话效果不佳。
史晋川：我听了林毅夫教授好几次的演讲，在他的药方里面大家可以看到，涉及到制度和禀赋的关系，软硬基础设施，制度是内生于要素禀赋的，我在这里做一些评论和补充。因为林毅夫教授前期的研究很注重制度的，既然禀赋是内生出制度的，要素禀赋内生出来的制度不一定是好的制度；内生出来的制度反过来作用于产业政策、产业结构等等，不一定是好的影响。比如我们原来是城乡工农分离的二元结构，现在是国有经济和民营经济分离的二元结构。我们今天很清楚的看到国有经济部门在现在的制度和产业政策下，包括政府的产业管制下，有严格的市场准入限制，有的产业壁垒很高；而民营经济部门，相对来说是一个比较开放的，竞争比较充分的这么一个部门，这样的两个部门导致要素流动的不对称，制度阻碍了按照要素禀赋发挥比较优势，形成比较优化的产业结构或者合理的产业结构。
赵昌文：我冒昧地讲讲该总结和反思的地方，不讲理论，就讲我的一些观察。中国的产业政策有四个特点，反思也就反思这么几条：第一是中国产业政策的特点是政策的范围广，产业数量多，上下重复，左右重复。第二是介入程度深，行政色彩浓，项目本位。第三十部门权力清晰，责任模糊，力量分散。第四个特点就是重投入，政府套利，企业套利，好政策实施方式有问题。以上是四点总结，说几点反思：第一就是产业政策目标短期化、功利化、多元化。第二是产业政策的工具在僵化、固化。第三是产业政策盲目化、趋同化、异化，特别是地方政府之间的攀比，东施效颦的情况还是很普遍的，特别是拿公共资源大规模的招商引资，要有战略定律，关键公共资源市场化配置的改革，不能随便拿财税补贴，廉价的土地来作为招商引资。
圆桌会议二：产业政策与长三角区域的协调发展
参与嘉宾：（按姓氏首字母排序）
刘守英 中国人民大学经济学院教授
孙明春 博海资本首席经济学家兼投资总监
肖 林 上海市政府发展研究中心研究员
熊世伟 上海市经济和信息化委员会综合规划处研究员
张 春 上海交通大学高级金融学院教授
左学金 上海社科院研究员
刘守英：产业升级并不是自然而然的发展。产业升级的时候起步非常困难的，只有累积到一定程度才有所突破，一旦突破瓶颈以后才会进入快车道。中国出口产品的复杂度已经接近高收入国家，经济复杂度也排名较高。下一个阶段总体是要攀登质量的阶梯，第一个就是逐步减少复杂度比较低的产品。现在重点产业升级好不好的问题，并不是一种产业转型到另外一种，而是把已经有的做好，把没有优势的产业做出优势来，不断攀登产品质量阶梯。中国未来的制造业的竞争在某些城市更加具有竞争优势，可能未来下一个阶段，应该是从全球的制造工厂向产品复杂度更高的中心区域（发展），成为先进制造基地，提升整个中国在制造业的地位，这也是整个国家竞争力的基础。
孙明春：我只是提出一个抛砖引玉的观点，长三角自身产业的发展告诉我们一点，就是让市场发挥主要的作用，我觉得起到非常好的榜样作用。很多行业产能过剩已经很多年了，但是不知道为什么就是减不掉，比如说钢铁和煤炭，一些政策强制地减产能，反而使得价格暴涨。也许我们学术部门可以讨论的问题是产业政策怎么样退出？最极端的一个例子就是产能过剩的行业，明明知道是产能过剩，这么多年下来没有办法让它下去？是完全没有让市场发挥作用，还是产业政策有哪些东西做得不够？上海的产业转型比较成功，好像更多的还是让市场发挥作用，也许这是需要一个研究的问题。
肖林：上海和长三角城市群的定位很清楚，上海就是定位为卓越的全球城市，长三角周围建设以上海为核心的第六大城市群。所以上海作为全球城市，我们需要思考的可能不是简单的哪些产业发展，而是上海作为未来全球城市的核心功能、非核心功能是什么。核心功能要加强，非核心功能要疏解。核心功能，（包括）全球资源的配置能力，（成为）金融中心、科创中心，还有国际的联通度都要加强。非核心功能，要减少对房地产、投资、劳动密集型产业、重化工的依赖，把制造的部分疏解。
熊世伟：我们现在的经济在互联网革命下，原来资源要素的禀赋、配置结构内涵、包括它的商业模式都发生很大的变化。（这一背景下）政府的产业政策怎么把握？特别是原来产业政策的设计思路，能不能解读分享经济下新的内涵？这是值得学界思考的问题，这是第一点。 第二，关于长三角的发展，从国际经验来看，日本的太平洋沿岸通过市场的机制，在产业的分工上形成非常好的协作关系。而上海和长三角在规划上产业大类的相似度大概有60%左右；从整个的产业格局来看，上海今后的发展方向应当是高端化、集群化、绿色化、服务化、智能化；我们也提出来，为了和长三角（其他地区）的错位，上海的方向是附加值比较高，技术含量比较高，全要素生产力比较高。现在长三角发展的一个问题可能是，由于行政区的概念，缺少一个国家层面的跨省市的大的协调机制；从长三角这个层面上也缺少产业整体的规划，从省的层面可能缺少产业政策的协调性，特别是一些新的领域，上海有优势的领域，我们可以在更大的范围内配置相关的技术、劳动力、资金资源，按照供给侧改革的要求，把这个事情做好。
张春：国家批了四个城市群，为什么这样做？我觉得最主要的问题牵涉到中国这几年的行政架构和激励模式越来越不适合经济发展的需求，所以我觉得这个方面是需要大的改革。过去这三十多年改革开放，政府把一部分权利下放给省、市、区直辖市，按照GDP来论功行赏，大家朝着这个目标去做，也没有分工，重复建设，但是最近十几年这个问题越来越大。怎么样来解决呢？有两个解决办法，一是做大区，一省三市，就变成一个大省，把原来小的三十多个省市变成七个、十个大区，这在一定程度上能够解决一些问题。但是变大了以后，同样还是要授权、要审核的。这不完全是解决问题的办法。美国有五十个州，中国现在就是三十几个省、直辖市和自治区，已经比美国少了，美国为什么在一定程度上这个问题解决的比较好，其实每个洲有自己的权利，除了有一些最大的美国的基本宪法的东西不能够违背以外，其他的都可以自己决定。所以我觉得第二种办法，或者说根本解决的办法，其实就是放权，当然有些权国家还是要掌控，先后也要考量。放权还不够，还要各个省市自己交易，最终或者接近到比较完全的市场的机制。更大的问题是这个权放下来以后干部怎么来评价、绩效怎么来考核，我觉得这是下一步一定要解决的。
左学金：我总的感觉我们国家经济在转型，从工业化向后工业化转，从原来的传统要素驱动向技术进步和创新驱动转，有一个重要的问题，国家的产业政策要不要转？我个人感觉，过去的产业政策已经不适应现在创新的要求。过去产业政策，实际上是招商引资，把要素集中在一起，利用廉价的劳动力和土地，增长很快。但是到创新这个阶段，政府最重要的是要把创新机制的基础打好。历史上有两种类型的产业政策，一种是日本早期的产业政策，政府选择优先发展的产业，金融和财政给予大量的支持。（另一种是）美国式的，也可以叫它竞争政策，重点是鼓励研发和创新。政府对基础研究投了很多钱，还有很重要的就是鼓励公平竞争，这种环境是非常鼓励创新的。这两种产业政策的高下过去有争论，现在比较明确了，为什么呢？因为经济越来越复杂，复杂的程度是政府根本没有信心说未来哪个产业要抓的，搞不好就抓错了。政府要抓创新，缺少信息，信息在企业家那儿。真正的创新我们都不知道的，如果大家都知道了已经不是创新了。亚洲的创新有一个缺点：很少有突破范式的创新，都是跟着人家走，但是真正引领世界的是突破范式的创新，这些创新不是我们目前的产业政策能够做的。我们重点要抓的是基础性的东西。长三角区域发展最大的问题，是每个地方政府都要抓自己的产业，结果就是整个长三角不能协调合作。真正的产业政策要淡化行政边界，要鼓励在长三角范围内保证市场准入，要素流动等，这些市场制度的一体化是最关键的。如果要素能够比较自由的流动，自然会形成要素在某些空间内的集聚。我们现在应该反思我们的产业政策，推动产业政策转型到适应创新需要的方向上去。