产业政策研讨会专题 | 圆桌观点撷英之二
导语：为期两天的“产业政策：总结、反思与展望”研讨会上，五场圆桌会议汇集30余位专家，其时间上的密集程度和观点上的争鸣程度，不啻于一场激荡的头脑风暴和激烈的思想争鸣。北京大学新结构经济学研究中心公众号将连续两期推出两辑圆桌会议精彩发言，将现场声音呈现给您。下文为第二辑，根据会议速记整理而成，不免疏误；篇幅所限，对发言内容有所删节。本文内容未经发言人审阅，仅供参考。
圆桌会议三：产业政策与技术创新
主持人：寇宗来复旦大学经济学院教授
参与嘉宾（按姓氏拼音排序）
陈斌开 中央财经大学经济学院教授
贾 康 华夏新供给经济学研究院研究员
鞠建东 上海财经大学国际工商管理学院教授
潘士远 浙江大学经济学院教授
权 衡 上海社科院研究员
邵 宇 东方证券首席经济学家
赵 刚 科技部中国科学技术发展战略研究院研究员
陈斌开：产业政策也好，产业升级也好，这两个问题非常重要，但是从学术研究的角度来说是非常欠缺的；文献上面很难找到一个大家认可的产业升级度量的指标，产业政策也是这样，研究非常欠缺的，文献上面很难对接，很难推进。今天跟大家分享一下我做的房地产市场一个相关研究。第一房地产市场跟宏观经济是什么关系？房地产市场在官方讨论里面是一个支柱产业，它对经济增长的带动性比较强，这种观点对吗？个人的研究发现，房地产市场能够带动经济增长好像不对，因为经济增长必然有创新，跟房地产相关的行业技术进步很慢，房地产市场相关行业是生产力进步比较低的行业。当住房价格过快上涨的时候，资源会从一个相对而言高生产率的行业向低生产率行业流动，这种情况下资源是一个错配的过程。当房地产市场上升的很快的时候，创新会受损，这个时候我们看到房地产市场对宏观经济的影响：阻碍了生产力的提高，阻碍了创新。第二个研究，关于中国的园区和开发区的影响。我们的研究最关心有了园区以后能不能促进创新，我们主要看有没有提高生产率，发现整个开发园区在东部地区对生产率有提高，但是在西部地区没有提高，会产生一系列的扭曲市场的作用，这种作用在中西部负向作用远远超过正向作用。第三，产业结构变迁的过程当中，到底应该采取怎么样的产业政策？中国的制造业里面，第一波是轻工业，第二波是钢铁煤炭相关的重工业，第三波是高新技术产业，中国属于第二波的下降阶段，这个阶段里面产能怎么退出？这也是很重要的问题。
贾康：供给侧（制约因素）不仅仅是制造能力和技术水平的因素，还受到制度环境的约束。比如家电，缺的不是本土的制造能力，而是本土家电市场怎么达到优胜劣汰，使老百姓在这方面有了基本认同以后改变自己的消费行为。中国的产业政策还有技术创新，伴随着特别复杂的制度环境。比如前些年鼓励光伏电池是新能源的一个重点，结果后来出现严重的挫折。中国那个时候生产光伏电池产品，98%只有出口一条路，国内市场实现不了销售。是这方面的产业政策错了吗？发展光伏产业不能说错了，但中国要自己用起来，一定要电力部门通盘的改革；这个事情本身的障碍就是制度问题，有效制度供给不过关。国外金融危机突然造成整个行业几乎全军覆没，在媒体上几乎压倒性的评价就是地方政府和企业头脑过热，好像就是一个一般的判断性问题，一哄而上的问题，掩盖了中国在供给侧改革里面（需要）攻坚克难的问题。能不能适应市场经济，在管理创新的基础上进行攻坚，这是关键。
鞠建东：产业政策没有得到有效的发展，是和整个经济学，尤其现代经济学发展的趋势有关系的，被限制在货币政策和财政政策上，政府基本上不去干预微观经济的行为。第一，这个产业政策是特别有意思的学科，如此重要，由于意识形态的限制在主流经济学里面基本上不讨论。第二，讨论产业政策到底好还是不好，总得有一些依据，产业政策顾名思义是政府以某种方式来配置资源，什么样的产业政策是好的产业政策呢？首先，至少是边际产出大于等于市场的配置。但是什么情况下这个是成立的呢？前提一定是市场失灵的时候，产业政策一定跟市场失灵有关，没有市场失灵不能讨论产业政策，产业政策本身是纠正市场失灵所带来的资源配置的扭曲。其次，产业政策通常的概念一定是中央政府的产业政策，那是因为其他国家小，一个国家才几百万人，但是中国这么大，产业政策为什么一定是中央政策呢？尤其是涉及到某一个产业具体扶植的问题，基本上是一个地方的政策，涉及到地方政府产业政策应不应该用，（要看）怎么能够让产业政策的收益大于成本，这要有范式的突破，需要有竞争、有评价。
潘士远：谈到技术创新，可能目前要做一个判断，中国的创新到底是处在什么样的状况？一句话可以总结，中国是一个创新的大国，但不是一个创新的强国。中国的专利中，发明专利比例是偏少的，即使在发明专利里面，核心技术不多。能不能改变中国的创新结构？我想把创新展开：一个是结构，一个是速度。知识产权保护跟创新的结构应该是倒U型的关系，知识产权保护刚开始做的时候有助于改善创新的结构，但是过了临界值以后，再加强知识产权保护就未必好，但是总的来说我们的专利保护，尤其是实施程度，还是比较弱的，从这个角度出发的话，（加强知识产权保护）对改善中国的创新结构是有好处的。我们再看创新的结构和速度之间是否一致？从我个人来看应该不是完全一致的，为了追求一个创新结构最好的专利制度和为了追求技术进步最快的专利制度，这两者不是完全重合的。需要把产业政策进一步打开，分两个层面。第一个层面，专利保护的制度的工具是可以挑选的，比如长度（保护年限）、宽度（比如说侵权问题，模仿问题）、高度（需要有多少新颖性才能取得专利），可能我们需要通过专利政策组合，来取得结构跟速度两方面最好的发展；第二个层面，专利制度可能还跟其他一些制度要做配套。比如保护专利可能需要跟所有制的改革结合，跟反垄断结合，跟金融制度结合。总的说来可能需要从两个层面来消除创业结构跟创新速度间的外部性，从而使得产业政策能够发挥更好的作用。
权衡：反思我们国家几十年的产业政策，有几样还是不错的，反垄断方面的产业政策这几年一直做，产业的发展政策也还可以，产业的结构政策这几年强调也很多。（但）产业技术政策的导向和地位始终不清晰，我们考虑宏观经济政策比较多，产业技术政策有所忽略。我们讲新常态，核心是动力的转换，怎样顺利地转向创新驱动。上海科创中心的建设不仅是为上海经济增长注入新的动力，更重要的是要为国家经济转型提供新的增长动力。我们今天比较担心的，是制造业转向服务业这一结构性转型过程中的经济减速，当然这是一个规律性的东西，制造业比例发展到一定阶段，服务业（的比例）上升，经济速度下降，（因为）服务业劳动生产率比制造业低。但在美国服务业里面知识密集型、技术密集型的服务业，劳动生产率非常高，技术对GDP贡献很大。在服务业占主导的经济体系下，怎么样找到劳动生产率高的服务业，支持经济的中高速增长。还有一个问题，我们有没有在产业技术政策当中出现科技资源的错配？比如说大家都讲到国有企业掌握了很多的创新资源，但是我们调研下来，发现国有企业自主创新的动力不足的，自主创新能力也不强，制度创新滞后于技术创新，影响了技术进步的效果。当然我们也希望民间的企业做更多的创新，这依赖于能否提供更好地创新氛围和环境。
邵宇：（一国）产出大的创新企业的概率，如果是由制度长期决定的，那么短期内的结构调整不足以改变这个概率。一般行业还是通过股权市场来做投资，靠PE、VC。还有一点，中国作为超大型经济体，它的成功在于前一段的创新迎合了要求，中国是大国里难得的成功转向出口导向的经济体，因为我们有足够大的市场、积累下来的基金，再通过强的创新能力，使得我们有更低的成本，这是我们成功的要素；如果通过资本市场金融不计成本的投入、产业政策去投入、倾向创新的政策，使得我们获得再度成功，有没有可能？这个概率很小，要花出非常大的努力。金融跟产业创新，跟产业政策之间是什么关系？过去30年只有两种投资有持续的收益，一种是加大杠杆的房地产；另一种是极少数的股权PE/VC的投资。产业政策能不能倾向于更多地通过资本市场发生化学反应。
赵刚：刚才贾老师讲的，在我们国家的发展过程当中，产业政策、经济政策和技术政策确实一直没有很好的协调，我们技术上的差距比经济上的差距大很多。可以看出来我们的政策方面出了大问题，我们200多类产品，规模号称世界第一，但是真正能够影响世界的技术数不出几个，一半以上的技术还是落后于世界主流的水平。能力现在逐步的具备，但是激励机制还是跟不上。我觉得有三点跟不上：第一，政府对企业技术创新的激励政策上没有配套；第二，人才到了企业，很多方面不如在高校；第三是知识产权的保护（不足），这些方面都是我们产业政策不配套的结果。我觉得产业政策将来一定要围绕着全产业链来支持技术创新；并且，制度上、文化上、体制上，人才上，都应该配套协调；第三，立项时应该先很好地了解世界前沿技术，避免“立项之日就是落后之时”。
圆桌会议四：产业政策与过剩产能
参与嘉宾：（按姓氏首字母排序）
傅蔚冈 上海金融与法律研究院研究员
胡伟俊 麦格理证券集团大中华区首席经济学家
黄益平 北京大学国家发展研究院教授
刘学军 中国经济体制改革杂志社主编
马晓野 通标标准技术服务有限公司副总裁
潘英丽 上海交通大学教授
赵昌文 国务院发展研究中心产业经济研究部研究员
傅蔚冈：我是学法律的，我当年做博士论文的时候选择做产业政策，因为在中国非常有意思，产业政策名义上不是行政许可，但是它比行政许可更厉害，通过准入性的行业，达到了做行政许可的目的。既然变成行政许可，按照我们中国行政许可法的第13条，公民或者其他组织能够决定的，市场机制可以调节的，法律可以不设定。换句话说这些法律没有必要设出来一个指导性的产业目录。准入介入还会带来一个过剩产能，为什么会带来这个过剩产能呢？既然一个政府，一个当地政府辛辛苦苦拿下来一个企业，必然不甘心这个企业哪一天会关闭掉，因为这个税收、就业，或者是各方面GDP的考虑，会有激励去维持。这一切的根源，我们表面上看到的是产业政策带来的影响，最终还是回到行政许可法，尤其是政府的上面，如果这两个问题能够解决，产业政策也不是多大的问题。
胡伟俊：产业政策与过剩产能，在我看来这两个事情有同一个根源，就是市场失灵。市场失灵其实分两种，一种市场失灵导致过剩产能，一种是市场失灵导致需要产业政策。中国的产业政策第一个问题是地方政府想做大自己的盘子，包括新能源，包括光伏，政府有一个补贴政策在那儿的时候，中国的企业就有很大的动力，地方政府有很大动力去做，就慢慢地导致了重复建设。第二个问题是平时我们政府做这些事情的时候，技术选择得正确与否是至关重要的。
黄益平：我在2013年上半年的时候，对过剩产能的问题比较担忧。我当时对两个产业预期会出现非常严重的产能过剩的问题，第一个是钢铁产业，第二个是餐饮行业。3年来回过头看，钢铁产业产能过剩非常明显的，餐饮业产能过剩不明显。那么什么样的情况会出现产能过剩？什么样的情况不会出现产能过剩？简单归纳就是两个因素，第一个因素就是体制的因素。为什么很多餐馆没有出现产能过剩的问题，餐馆老板赔一个礼拜的钱就急死了，必须要调整。第二个问题，光说体制问题也不是很客观，我觉得跟产业特征也是有关系的。钢铁这个行业你说是国有的关不掉，如果这是一个民营的钢铁公司会很容易关吗？也不是那么容易的。要执行市场纪律，执行不下去，银行都不愿意，因为你一执行全部变成坏账了。从市场的角度，产业特征就是这样子，很难去产能，怎么去？其实在美国有一个非常有意思的例子，通过引进高等教育，引进医疗来达到去产能等目的，实际上去产能，最后能够做成的原因，不是说你去产能了，而是说在老的地方把新的经济引起来，我们在东北能不能做这样的事情决定我们的去产能能不能成功的关键。
刘学军：对产业政策一词，官方文件应该是86年的时候，正式提出来产业政策一词，今年是产业政策这个词提出来30周年。产业政策和产能过剩简单梳理一下，一个是企业生产超过需求，另外一个是企业的规模效应，追求利润最大化，最后产生产能过剩。我讲一下产业政策怎么样转型。我的想法是思想解放，从计划经济的套路走出去。按照原有的路径做事情比较方便的。中国是一个大国，中央政策一竿子到底肯定不现实的。行政体制改革，我们现在谈产业政策的时候过多的是政府应该干什么，我们应该谈一下政府不干什么。优化政策流程，决策过程中个人的随即性比较大。促进市场导向的科研研发、产权，推动创新发展，我觉得还是要政府组织，借助公关，因为我们还是赶超性的国家。加强基础研究，包括社科院，很多基础的研究，我们这一块一定要加强。
马晓野：我们的产业政策，很有意思，它到底是目标还是手段？其实在很大程度上，我们的产业政策是目标。产业政策量化成了产品指标，产品指标本身成为了政策，在产品指标推进的时候，这样的产业政策好了，在推进的时候利用了当时的市场环境还是政府环境呢？为了达到这个目标，搞了一系列的扭曲，包括市场条件扭曲，还包括行政条件扭曲。
潘英丽：我讲产能政策和过剩产能背后的决定因素，那就是金融，金融资源的错配。金融在我们国家之所以造成产能过剩，很大程度是因为我们的金融以银行主导的，现在你看一下社会融资总额里头，把影子银行都算里头，大概还是85%左右，还是跟银行有关的信贷活动。中国的信贷周期我看成是一个半周期，到现在是第二个周期的上半期。第一个周期从1985年的拨改贷开始，99年开始处理不良资产，99年到07年这段时间，我们可以看到信贷占GDP的比例是下降的。第二个周期从08年开始的，到现在是大幅度上升，假如说把2016年作为一个转折点，我们第二个信贷周期从2016年开始往下走，去产能去杠杆。后面能不能通过经济增长使我们的杠杆降下来，取决于现阶段改革有没有力度。
赵昌文：我想到几件事，因为产业政策与产能过剩之间的关系，我的理解是：“成也萧何败也萧何”，产业政策对产业发展功不可没，对产能过剩也同样功不可没。中国的产能过剩，既有中国特色的原因，也有一般性的原因。我觉得一般性的原因更多的是基于市场的原因，如不同经济周期，还有企业对未来过于乐观的预期所产生的“潮汐现象”，等等，这应该不是我们今天讨论的重点。我觉得更加需要关注的是导致产能过剩的特殊原因，特别是体制机制问题。产能过剩对于今天的中国来说，为什么这么强调它呢？实际上它确实影响到我们正常的经济活动，影响到经济的循环流转，整个经济活动中正常的要素流动受到阻滞，没有办法很好的往前走，所以，化解产能过剩，首先是着眼于短期的结构调整，通过“退“”的办法实现再平衡。这是我想说的一点。第二点化解产能过剩，或者说现在叫去产能，我认为政府市场都要发力，当然要基于市场机制的作用，但不能简单地讲行政手段就不好。如果行政手段是指层层分指标，我并不赞成，即使有指标，也应该是指导性而非指令性的。如果行政手机是加强技术、环境、质量和安全监管，不仅要用，而且要加强。笫三点，去产能有利于中长期经济增长，但短期来看只有输家没有赢家。大家想想谁是赢家？中央政府涉及到花钱解决就业的问题，地方政府涉及到减少财政收入的问题，企业是涉及到关闭破产的问题，员工涉及到失业下岗的问题，银行涉及到不良贷款的问题，没有谁短期内可以得到好处。所以，去产能的关键是合理设置成本分担的机制，否则的话是没有办法往前走的，大家都想着自己得利别人受损，这个肯定是不行的。曹雪芹的红楼梦里有一句话，“白茫茫一片大地真干净”，似乎是一个形象的比喻。几年前我讲过一句话，产能过剩就是实体经济的泡沫，泡沫破灭以后谁能够得到好处呢？最后，回到这一节的主题产业政策与产能过剩，一切都还是要回到问题的本身，“解铃还需系铃人”。
圆桌会议五：面向未来的产业政策研究
参与嘉宾：（按姓氏首字母排序）
华 民 复旦大学经济学院教授
鞠建东 上海财经大学国际工商管理学院教授
石 磊 复旦大学经济学院教授
王 勇 北京大学新结构经济学研究中心教授
张 杰 中国人民大学经济学院教授
朱 天 中欧国际工商学院教授
华民：不管什么样的政策，要实现经济增长，不能推动经济增长的政策一定是不好的政策。这10来年经济政策基本上就是结构政策、产业升级，为什么产业升级做不了呢？约束是知识存量不够，做不了高端。禀赋与制度约束导致劳动力市场和产品市场不匹配。金融市场没有VC，没有人承担创新的风险，这是一个体系，不是调一个系统产业结构就可以做得到。从微观角度来讲，企业家的创新投入受政府审批制度约束。从产出角度来讲，企业家创新的产出是什么？就是产品被保护，企业家的回报太低，宏观到微观，存量到有量，中国要调的不是产业结构，不是产业升级，中国要改变的是禀赋，是产权保护。面向未来的产业政策，要把握好资源配置的方法与方向，到底是政府还是市场？制订规划还是改变禀赋？政府投资还是改革体制？
鞠建东：如果是从理论上讲，我觉得来讨论这个面向未来的产业政策，非常有意义，我们把对产业政策的研究，从一个意识形态的讨论变成一个理论的讨论。我觉得产业政策有两大问题，第一个是信息问题，第二是激励问题。政府获取信息的能力比较低，产业政策由中央政府来配置，光是信息就解决不了，最主要的是地方政府的政策，省一级的政策，乡镇一级的政策。第二个是解决激励问题，地方政府要有竞争，要有人负责。地方政府需要对地方的人负责，地方政府需要有制度的改革，需要有政策的改革，需要有选拔制。从中央政府来讲，产业政策的变化也确实有机构调整的需要。全球经济的变化确实出现了一种结构性的变化，原来以美国为主导的全球的产业布局，出现区域性的变化，整个经济增长原来有高速的贸易增长变成中低数，甚至是减缓的变化，中国原来是世界全球价值链的一个部分，变成了区域经济里的中心，它所隐含的一个意义，中国经济里面原来高速增长的那部分主要是为世界经济生产的，今后主要是用于中国市场竞争的。为世界进行生产和为中国进行生产，本身要对产业结构进行深刻的变化。中国市场已经变成全球最大的市场。所以怎么样去使得全球的资源、全球的市场来为中国市场服务，这是一个大命题，这个命题需要中央政府进行结构性调整。
王勇：我认为值得进一步思考的产业政策的研究方向有三点：一、从动态一般均衡视角，结合经济增长和结构转型的宏观背景来研究产业政策问题；二、从政治经济学的视角，思考中国诸如“产能过剩”等一系列问题的特殊点什么地方。赵昌文部长所指出的政府各部门之间“权利明确，责任模糊”的特点，怎样在研究中间体现出来，怎样将其纳入到正规的模型当中，并且跨国比较；三、一个国家在从中等收入阶段步入到高收入阶段的过程中，技术越接近前沿，市场结构的竞争性就越弱，应当越来越注重产业升级过程中“创新”与“人力资本”的重要性。
张杰：我对产业政策有几点反思。第一点，各级政府所搞的产业政策，第一个问题是什么呢？我归纳成市场和政府，政府怎么干预。刚才很多专家讲的政府和市场完全是混乱的，很多效果评审，很多政府没有本质性的改变，依然是简单的计划经济思维方式。第二点，现有的产业政策为整个经济发展的目标，北京市京津冀的改革，从整个政府扶持的项目去细数，跟北京的定位很多都是有壁垒的，整个项目的评审过程当中，一个重要的原因是什么？政府自己的能力跟产业政策这个目标的变化是否匹配呢？而且这个匹配在短时间内很难改变的。我们国家各级政府的产业扶持政策，无论是文化创业的还是制造业的，这种路径模式，动力很小。政府要做两点创新，一个事前事中事后的预算和绩效考评体系，还有就是政府产业引导基金的推进。固有的产业政策，政府在利益固化的情况下，须改革和突破预算法，把政府搞的这个项目的绩效，通过第三方的评审机构，会计事务所，专家组来评审。关于政府引导基金，要推广这个模式，但是引进过程当中，从产业上游中游下游，最后大概审的基本上都是国有企业，产业引导基金，到最后又是一次扶持，变异很大，怎么来展望？怎么运用这个产业政策？需要我们这些学者具体的研究。
石磊：可以把产业政策分成三大类，一个就是产业组织政策，第二大类是产业结构政策，第三类是产业空间政策。在中国这样一个发展阶段，这样一个很特别的市场经济运行状态下面，这三类政策都有它的特殊意义。如果要优化第一类产业政策的工具，我想这么几个方面，我提出来，尝试着来供大家进一步的思考，一个就是放松和改善准入条件，盘活资本存量。政策工具需要改善的是政府管制更多集中于信用和品质监管，防止过于频繁的使用管制措施。完善和严格执行反不公平竞争法和反垄断法。降低和改善大宗产品种植业的价格补贴，矫正价格扭曲。加快普及先进农业技术，把价格补贴给资金转变为基层新农村建设专项教育资金，让农民有更多的专业化的农业知识，让他们有很好的能源物流的知识，让他们有很好的市场销售知识，比你简单的农产品价格补贴效率好的多。设立国家扶贫开发银行，可不可以把扶贫基金信用化？义无反顾地减税，为什么用这么一个坚定的态度？因为47.4%的企业税负太高，挤走国内很多投资。最后一条就是缩短专利保护的长度，专利保护的长度过长，这是大问题，初步了解下来，不少于60%的专利是死专利，沉睡的专利，这就很可惜了。
朱天：我提几个问题。第一，研究产业政策，如何定义产业？因为产业可以分的很细，可以更广，可以更窄。是产业还是产品？第二，如何定义产业政策？我们讲到的功能性的、全覆盖性的、选择性的，所谓选择性的产业政策是补贴还是什么？比如说我们国家的贸易政策，要求把合资，要技术换市场，有关税和配额制度，这些贸易政策起到保护或者某些功效。那什么叫产业政策，这个不是一目了然的。第三，目标是什么？很多国家的产业政策其实更多是在考虑分配，欧洲农业对农业的包括，保护某些群体的既得利益问题，再分配的问题。地方政府做一些产业政策的时候，包括落后的产能，怎么做呢？更多的是从分配的角度，产业政策的目标是什么？可能也是一个问题。第四，大家没有特别去区分国家与地方层面的产业政策。中国这么大一个国家，讨论产业政策的时候，研究中国的产业政策，一定要区分国家层面，审核层面，包括县市的产业政策。第五，经济学家争论产业政策好还是坏，什么叫产业，什么叫产业政策？没有完全的分清楚。不管我们怎么争论，事实上大多数的地方政府事实上都在自觉或不自觉地实施这样和那样的产业政策，其实已经是一个事实，不是说要不要的产业政策，实证研究需要的。究竟产业政策在经济发展中的作用有多大？经济学家，总体上来讲，多数经济学家似乎不是特别看好这个事情，前面也有学者提到东亚经济发展，关键是强势政府的产业政策干预市场，更多的利用市场力量，坚持我们禀赋相符的一些产业发展政策。在这个意义上，国有发展对产业政策的影响，我觉得还是有必要做一个全球性的比较，我们很容易跟发达国家相比，更多是研究其他各个发展中国家的情况，要严谨的做全球比较，包括去看以前各个国家发展的产业政策等。