新刊 | 阎光才：美国学术界的猪肉桶政治
编者按
“猪肉桶”（pork barrel）是一个美国社会中较为流行的俚语，用于嘲弄美国国会中的代表制与两党政治传统。而这一譬喻，也被美国学界用于对学术体制和生态的评价中。阎光才此文，就是对美国学术界现状的描绘，从中可让我们重新理解学术自由、学术政治等系列问题。
美国学术界的猪肉桶政治
文 | 阎光才
（《读书》2018年5期新刊）
“猪肉桶”（pork barrel）是一个美国社会中较为流行的俚语，用于嘲弄美国国会中的代表制与两党政治传统。据说，它最早出自殖民地时期的农庄，农庄主们通常把猪肉放在废弃的桶里腌制并储存起来，以供劳作的奴隶们取用。进入二十世纪六十年代，随着联邦政府公共财政预算的持续膨胀，每年提供特定用途（或专项）的经费项目（earmarks）数量也快速增长。于是，围绕不同主体特别是议员所在州利益的项目竞争与博弈也愈演愈烈，因为议员的资格是由各州选出来的，代表各州利益的议员能否在联邦公共资源分配中让本州受益，往往成为他能否获得连选连任的重要指针。由是，一旦牵涉某些特定项目预算案，议会中的各方常常开足马力、挖空心思，甚至不惜损害自己的声名来拼力一搏，或抗衡或支持，因而构成美国议会政治的一道独特景观。
（猪身上文字：联邦政府开支）“嘶、嘶……别担心，刀就是个摆设。”（Illustration ©️ Brett Noel / North Star National）
在学术界，至少在二十世纪八十年代以前，主导学术资源分配的黄金准则是同行评议。联邦政府对大学基础研究的资助主要通过国家科学基金会（NSF）和国立卫生研究院（NIH）两大机构来实施，二者通常资助的主体为大学的个别研究者及其团队，由业界同行基于申请人能力与业绩进行遴选。这种竞争性机制，尽管因为它存在熟人关系以及赢者通吃等问题也颇受质疑，但总体上为主流学术界所认可，精英大学对此尤为推崇。然而，八十年代后，出于各种原因，由国会审议并以专项拨款名义将资源分派给特定机构的方式开始渐成惯例，这种有违学术界同行评议准则的新生蛋糕分配制度，在美国学术界与政界引起了诸多争议。弗吉尼亚大学公共政策学者萨维奇（James D. Savage），在其一九九九年出版的《美国科学资助：国会、大学与学术界的猪肉桶政治》一书中，便对该争议中各方博弈过程做了生动的描述与分析。
萨维奇（James D. Savage，来源：virginia.edu）
《美国科学资助：国会、大学与学术界的猪肉桶政治》（Cambridge University Press, 1999）
最主要反对者，首先是北美精英大学联盟——美国大学协会（AAU，如今的AAU有六十二所大学，其中两所属于加拿大，六十所为美国高校，有严格的入选指标要求）。萨维奇认为，AAU强烈反对的原因有三：首先，它认为同行评议不仅是一种制度，而且代表一种科学共同体的内部伦理与文化，也是科学免受外部力量介入的防火墙，专项拨款难免会引入外部政治势力的不当介入；其次，AAU作为举足轻重的专业组织，有责任以集体力量抵制这种可能不利于整个学术文化塑造的举动，如此会让整个学术共同体受益；第三，作为精英集团，AAU各成员其实一直以来就是同行评议制度的最大受益者，他们担心专项拨款会瓦解其既有的优势。为此，在时任主席罗森茨威格（Robert Rosenzweig）力主下，AAU联合多家组织，以发布报告、劝说成员与游说议员等多种方式，试图遏制专项拨款制度的全面实施。
就客观效果而言，AAU的抵制的确在一定程度上发挥了作用，如通过争取部分议员支持，以补充修正案压缩了部分项目，同时也的确赢得了部分AAU成员的认同。但是，就最终结果而言，它却是惨败。失败的主因首先便是来自AAU内部成员的自利行为，例如继最早的哥大、美国基督教大学之后，布朗、北卡等多个AAU成员也主动申请并获得了专项拨款。最致命的是到八十年代后期，一些原本持有明确反对立场的大学如霍普金斯、威斯康星、华盛顿等也开始违背其承诺，早先反对力量的中坚——宾夕法尼亚大学，甚至雇用游说公司来为其赢得专项经费。而对此，AAU又根本无法控制，更遑论惩罚，所以背叛者反而越来越多。一九八九年加州大学校长办公室的一份分析报告显示，在过去九年中，AAU成员获得了这种专项经费总额的30%。即使有些对AAU保持高度忠诚的校长，也架不住校内机构的苦口婆心。如对专项拨款极为反感的加州大学戴维斯分校校长就被农学院系主任如此劝说：“其他大学都在张罗，我们虽然保持了高贵的姿态，但失去了争取设备设施去做更好的研究以贡献于加州乃至国家的根基。”一份一九九六年的统计结果显示：在AAU的六十多位成员中，多年来最终真正做到洁身自好的“不粘锅”者仅有加州理工学院、普林斯顿和耶鲁等七所高校，一场学术界的集体性抵抗的结果是几乎全军覆没。
AAU官方网站首页
如此尴尬的结局，显然不能简单地归咎于学术与政治力量之间的失衡，根本还在于由政治所带来的现实利益考量，即美元之于机构的价值。萨维奇指出，早在八十年代以前，大学一般通过在华盛顿的高等教育协会作为共同代表与政府部门沟通，很少直接单独与华盛顿官员打交道。然而，专项拨款出笼后，一些大学开始在华盛顿设置办事处，该类机构从一九八一年的二十七家，发展到一九九三年的一百二十多家。大学办事处不仅安排专门人员与联邦政府相关部门对接，而且还以高薪雇用有身份的游说者作为顾问，甚至直接委托游说公司来办理，以争取更多的联邦资金。例如，曾经在参议院任职的斯克斯伯格（Kenneth Schlossberg）与卡西迪（Gerald Cassidy），离任后即合伙创办了一家公司。如今依旧号称华盛顿特区最好最专业、与两党保持最密切关系的卡西迪联合公司（Cassidy and Associates）即源于此。两人所经手的第一笔生意就为塔夫茨大学争取到三项分别为三千二百万、一千万和七百五十万美元的专项拨款。利用在议会中熟络的人脉、对官僚化程序的熟稔以及长袖善舞的精巧谋略，公司先后作为哥伦比亚、波士顿和夏威夷等众多大学的受托人，不断游说国会为受托机构巧立名目并提供专项经费，公司则从中收取价值不菲的佣金。据统计，仅在九十年代早期，卡西迪联合公司就为四十多所大学提供业务服务，每所大学每月支付的佣金为一万美元。游说者的强势，难免引起公众以及某些政客的反感，为此参议院拨款委员会还专门通过补充修正案尝试对说客加以约束，但效果并不理想。
1983年的斯克斯伯格（坐者）和卡西迪 （Colin Norman, Science，来源：washingtonpost.com）
不惜屈尊甚至背负同行骂名求助于游说者及商业公司，表明大学在应对政治时的无能与无奈，尤其是在里根、布什和克林顿任期内，联邦财政开始收紧的环境中。专项拨款虽然微薄，但对有些机构却可能是百灵丹甚至救命稻草。不止于此，如萨维奇所言，大学这种机构是个无底洞，它从没有类似于企业所具有的明确目标，人们对大学校长的评价就是他给大学带来了什么。如获得多少捐赠，建设了多少设施，各种排名等。如果没有什么起色，野心勃勃的教授会抱怨，刁钻苛刻的校友们会不满。用圣母大学前校长赫斯伯格（Theodore M. Hesburgh）的说法：“你可以有最宏远的世界眼光，但是，没有钱你什么都不是。”因此，能否拿到钱，成为校长最大的压力来源，令其如坐针毡。在九十年代，很多公私立大学校长因顶不住筹款压力而提前离职，平均任期由以前的七八年缩短为三四年。就是人们认为富可敌国的哈佛，当时的校长陆登庭也为筹资而精疲力尽，仅上任四年就要求休假。
陆登庭（Neil L. Rudenstine）（来源：JIM HARRISON / harvardmagazine.com）
大学及校长们对资金的渴求，显然源自机构的自利性，而这种自利性一旦诉诸公共财政则不仅要表现得光明磊落，而且更重要的是，它又要与政治人物的自利性形成一致性。萨维奇指出：毋庸置疑，国会的有些专项拨款分配虽然不乏公共之善，但往往带有更多特殊的取向。如联邦对参与加州硅谷、麻省128公路、北卡三角、得州硅谷园区大学的拨款，的确以先进科技产业的兴起让整个美国受益，但首先它迎合了科技园所在地区的经济利益。而能否为地区带来可见的现实利益，通常又是国会议员们为所在地区选民支持和拥戴的依据。由此，大学校长们与所在地的议员以及校友议员找到了共同的政治利益契合点。类似的情况不胜枚举。而那些身居国会要职如专门拨款委员会的主席，在为本州大学以及母校赢得专项拨款上更是成就卓著。
联邦政府在研究与发展（R&D）上的财政负担，蓝色部分为基础研究（1956—2014，来源：ssti.org）
相对于通过同行评议立项的竞争性经费，主要用于研究设施设备建设的专项在美国R&D总经费中所占的份额并不高，且无论在民间还是在官方，都存在太多的非议，时任总统们也都对专项拨款持反对立场。故而，学术专项拨款制度在推进过程中也是跌宕起伏、一波三折。萨维奇将该制度的引入称为一场“小的革命”，所谓“小”，是指它没有真正触及美国学术界整体资源分配以同行评议为主导的大局，因此，它不是颠覆性的。学术专项尽管为受益的州立大学提升了竞争性经费的获得能力，但并没有动摇美国传统名校稳居金字塔顶端的格局。所谓“革命”则意味着：虽然专项份额不大，但是该制度的出台却如同不小心走火，击中了崇尚独立与自主的大学及其学术在当今社会的致命软肋，即学术对政治的依赖性。尤其带有反讽意味的是：人们理想意义带有均质性的学术共同体及其所推崇的共同价值与信念乃至尊严，一旦遭遇政治法则所形成的现实利益诱惑，竟然是如此不堪一击，学术界也容易沦为政治的“纸牌屋”。
猪肉桶政治又称政治分肥，人们之所以赋予其贬义，通俗而言就是反正蛋糕是大家的（公共财政），但是蛋糕分切给谁就看你采取什么标准或规则。如果标准与规则是明晰的、为大家所公认且严格遵守，也就无所谓分肥。问题就出在规则往往是模糊的，并且有相对灵活的运作空间，每个人都希望把咸肉带回自己家，但能否带回去则要取决于政治谋略与权力。因此，美国学术界由专项拨款引发的猪肉桶政治，其附带的真实“政治”意味并非是由于蛋糕来自联邦政府。须知，如今无论是在美国还是在中国，离开了政府的资源支持，基础研究不过就是自娱自乐、自养自赏的庭院微型盆景。即使在具有民间赞助传统的美国，九十年代初的国家科学委员会一份报告表明：离开了联邦政府资金，全美研究型大学中56%的研究项目都要停摆。因此，学术政治的真正含义还在规则本身，即究竟按照什么规则分配以及谁对规则具有解释权与决定权，简言之就是资源的配置方式，以及谁是配置的权力主体。
同行评议（Peer Review）
同行评议尽管也会存在老友关系甚至学术界内部寻租问题而为人们所苛责，但是，它总体倾向于绩效与实力至上的原则，强调学术共同体内部自我管理，因而为AAU等精英大学群体所支持与呵护。但学术界固有的马太效应势必会导致机构乃至区域间的不平衡加剧甚至地位固化，学术精英阵营内部崇尚智力价值和对外部势力介入的反感，又会让政府以及其他社会领域总感到自己的应急性需求被弃之不顾。故而，专项拨款就成为政府兼顾需求与公平的不二选择。于是，在绩效、需求、公平三者间，具有不同区域与背景的议员们难免会各执一端，基于自身利益与立场，论证不同规则与取向的合法性。一九八六年七月十一日《科学》杂志曾描述了众议院围绕专项拨款的一次辩论场景：一方面，一些议员强调，不以学术卓越为资源分配的标准，会引发科学家们的情绪化，因而有损美国基础研究的前景；另一方面，亚利桑那州的议员则基于本州的利益呼吁要体现公平性，“除非你的大学是在东西海岸，否则你得到的联邦拨款就是一点面包屑”。来自东海岸康涅狄格州的专门委员会主席则争辩道，他很清楚同行评议的优势，接着又打圆场：不过如果一位参议员不能“为本州的情况辩护，那么设立一个授权委员会或者作为美国参议员就确实没有多大意义”。各方围绕自身利益和立场明争暗斗表明：如何确立一个能够为众人所接受的刚性规则永远都是一个问题，因为同行评议的绩效至上原则也同样有公平性付之阙如的弊病。故而，在国会最终的投票中，东西海岸的高等教育发达地区还是败给了其他大多数地区，以五十六票对四十二票支持专项分配依赖于政治智慧（political wisdom）而不是同行评议。对于这种政治智慧，《科学》杂志直接称之为“猪肉桶”。没有明晰的刚性规则，谁能拿到就看各自的智慧、招数与能耐了。对投票结果，AAU时任主席罗森茨威格极为不满，他不无戏谑地说道：“当心哦，准备好应对麻烦，一切都有可能发生。”不过反观我们当下的现实，有了刚性的规则乃至具体的量化指标，就没有麻烦了吗？！这还真是一个问题。
（James D. Savage: Funding Science in America: Congress, Universities, and the Politics of the Academic Pork Barrel. Cambridge University Press, New York, 1999）
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