新书首发|竺乾威：中国机构改革的四个转折和五大特征
自改革开放以来，中国进行了八次机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年的机构改革。在本文中，竺乾威教授分析了中国机构改革的四个重要转折点及五个方面的特征。选摘自《公共管理导论》（竺乾威 朱春奎 李瑞昌 著），中国人民大学出版社2019年1月版。【文末福利：留言发表评论即有机会获得赠书】
中国机构改革逻辑的四个转折
中国机构改革进行了30多年，有四个重要的转折点：一是从党政的改革转向政府的改革。二是由市场经济体制的确立导致的政府改革从单纯的精简机构和缩减人员规模的改革转向以“转变职能”为主旨的改革。三是政府职能的转变从适应市场经济体制的要求进一步转向社会管理和公共服务。四是从注重政府的改革转向党政军群的改革。
第一个转折发生在1987年党的十三大以及随之而来的第二次机构改革。第二次机构改革的旗帜上写的是党的十三大提出的“党政分开”，在党政分开的主旨下进行了三个方面的改革，即建立国家公务员制度、党的属地化管理以及在党的系统撤销与政府部门相重叠的机构和部门。第二次机构改革是在政治体制改革的背景下进行的，事实上，它本身就是政治体制改革的一部分，因为它涉及了中国政治体制的一个核心问题——党政关系，以及与此相关的党与法的关系、党与人大的关系、政府与社会的关系等。指导第二次机构改革的党的十三大报告有三点是引人注目的：一是党政分开；二是党必须在法律的框架内活动；三是建立社会协商对话制度。这三点实际上涉及了中国政治体制的核心问题。
这里主要讲党政分开。按照邓小平的说法：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”邓小平讲的这三个方面的改革事实上涉及了改革的次序，这当中有很强的逻辑性。只有先党政分开，解决权力的不确定和不清晰问题，政府才能去厘清它与社会和企业（当初是国有企业，比如下放企业的人事管理权，在1992年后发展了市场）的边界问题，并将不属于政府的权力回归给企业和社会。然后才是政府自身的改革，解决政府自身的问题。
这一改革的逻辑后来发生了变化。在尝试党政一起改革（也就是以“党政分开”为主旨的第二次机构改革）发生挫折后，中国的机构改革便转向了政府自身的改革，也就是从政治体制的改革转向了行政改革，或者可以说从结构转向了技术和流程方面的改革，比如机构人员精减、绩效评估、机构重组等。1993年以后历次机构改革没有再涉及党的方面。在邓小平看来首先要解决的“党政分开”的提法，在党的十四大以后的报告中再也没有被提及。唯一的例外是在地方层面，即广东顺德2009年的大部制改革，这一改革再一次将党的部门和政府部门的改革联系起来，形成了一种“党政联动”的改革。但这一改革恰恰是反“党政分开”之道而行之，走的是“党政一体”并强化党的行政色彩的路。根据改革者的说法，搞“党政一体”是为了提高效率，但这恰恰说明党政两个组织系统（形式上是两个系统，1993年后实际上又回归了原来的党政一体，但改革者显然认为这种一体还没有真正到位，因而才有此改革之举）的存在对行政效率具有负面影响。改革者甚至想把党政两个组织形式都变成一个形式，这样也就有了把党的统战部改为党的社会工作部，并把共青团、妇联以及残疾人联合会等组织列入其中的改革举措。这一改革举措进一步表明了它还是党和政府权力边界不清的产物，只不过想采取进一步的“党政合一”来解决党政关系而已，正如20世纪80年代想用“党政分开”的方式来解决这一问题一样。
由于核心的党政关系也就是党和政府的权力边界没有理顺，政府权力下放和机构改革在一些方面举步维艰。比如，改革需要解决的政企关系、政事关系、政资关系、政府和中介组织的关系等在20世纪80年代提出后进展不大，以至于差不多30年后的2012年党的十八大报告还在提要加快这方面的改革。
第二个转折是机构改革的基础即经济体制发生的变化，也就是从计划经济向市场经济的转变，它影响了后来尤其是第四次和第五次机构改革的走向和进程。这两次机构改革都以政府适应市场经济体制为主旨，1998年第四次机构改革一举撤销了10个工业经济管理部门，瓦解了计划经济最重要的基础，这是转变政府职能改革中的一个具有里程碑意义的事件。第五次机构改革在原有改革的基础上进一步重组了政府机构，使它更能适应市场经济体制的需要。
第三个转折是政府职能再一次向社会管理和公共服务转变，这表现在2008年进行的大部制改革上。这一改革的背景是2004年开始的服务型政府建设。引发服务型政府建设的一个直接的推动力是发生在2003年的“非典”事件，它反映了中国政府在公共卫生服务领域里的一种非常窘迫的状况，也引发了对前期大搞GDP的一个反思，即搞GDP究竟为了什么。反思的结果就是提出了政府的四项职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，尤其是要注重后两个职能。这是中国政府职能的又一次巨大转向。如果说适应市场经济体制的政府职能转变还是以经济为中心的话，那么这一次转折表明政府的重心转向了社会管理和公共服务。第六次机构改革产生的大部制就是要从组织结构上理顺部门之间的关系，解决政府内部部门林立、职能重叠、运作不畅、效率低下的问题，以提高政府的工作效率和服务质量，更好地履行政府的公共服务和社会管理职能。第七次机构改革是在经济进入新常态阶段开始的。这一阶段的一个重要特征是让市场在资源配置中起决定性作用，这意味着政府职能的又一个重大变化。与这一变化相适应的是机构改革将重点放到了行政审批制度的改革上，以此来厘清政府与市场和社会的关系。
由于20 世纪90年代后的改革没有遵循原有的逻辑，在没有解决党政权力的边界问题（在某种意义上讲，就是政治体制改革问题）和政府权力下放问题的情况下，着重进行了政府自身的改革，这使得政府在下列问题的改革上受到了极大的局限：（1）机构精简、膨胀以及合并分散的循环问题。（2）民选官员的产生问题。（3）对政府及其官员的监督问题，如官员的腐败。（4）部门利益的扩张以及国家利益部门化的问题。（5）由利益引发的央地关系问题（在房地产问题上的央地博弈是一个很好的例子）。
在涉及与政府外部的关系时，改革尽管使社会与市场得以产生并与政府分离，但是，由于政府权力边界的不清楚和不确定，政企不分、政事不分、政资不分、政府与中介组织不分的现象一直得不到有效的解决。在经济领域，行政权力随意干预市场机制，国企垄断并缺乏现代治理结构，民营企业缺乏平等的市场主体地位。在社会领域，民间组织受到过多制约，成长空间有限，民众意见表达的渠道依然狭窄。
第四个转折是从注重政府的改革转向党政军群的改革，或者说从局部的改革转向全局或系统的改革，这就是2018年以“党和国家机构改革”名义出现的第八次机构改革。这次改革是在新的历史条件下进行的一次改革。这一整体性的改革的思路来自对现有状况的认识，也就是现有的状况（比如在一些领域内，党的机构设置和职能配置还不够健全有力；党政机构重叠、职责交叉、权责脱节；政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高；政府职能转变还不到位；中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善；军民融合发展水平有待提高；群团组织政治性、先进性、群众性需要增强；事业单位定位不准、职能不清、效率不高；权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在；机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后）与统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。事实上，在这些问题中，大部分问题是长期存在的问题，尽管进行了数次改革，但改革的成果不彰。这至少在某种程度上表明，原有的注重政府的改革或局部的改革（主要关注流程）很难解决这些问题，整体性改革的提出恰恰是一种偏向于结构性的改革，因为结构“涉及关系问题，涉及流程或功能之间的排列组合以及由此产生的体制架构问题”。
第八次机构改革是在加强党的全面领导的主旨下进行的，改革的目标是：“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。”与以往几次机构改革相比，2018年机构改革展现了以下几个特点：
（1）加强党的全面领导。具体表现在以下三个方面：1）党政机构部门合一，比如组建国家监察委员会，将原来的监察部等国家机构与中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称，以加强党对反腐败工作的集中统一领导。2）改革领导体制。为加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，将中央全面深化改革领导小组等改成委员会，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。3）党的职能部门进行直接管理。中组部管公务员，中宣部管新闻出版和电影，统战部管宗教和民族事务。
（2）从局部改革走向整体推进。以往的机构改革（除了第二次）涉及的都是政府的改革，改革的内容基本上是围绕提高政府的效率来进行的。2018年机构改革的一个不同点,在于它是一种整体性的、系统性的改革。国家治理体系和治理能力的现代化、“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局需要一种整体性的改革，而不只是仅仅局限于政府的改革。这次机构改革涉及了党政军群四大方面，涉及了机构人员编制问题，也涉及了中央和地方的关系问题,所涉范围之广，是以往的机构改革所不能比的。
（3）从职能组合走向职能和机构的重构。它主要表现在：1）党政职能重构。重构与原来的职能组合的不同点在于跨越了党和政府的边界，在政府管理中加强党的领导。2）机构性质重构。将一些重要的、原来置于一些部门之内的机构进行重新组建，这次引人注目的是退役军人事务部、应急管理部和国家移民管理局的建立。3）机构职能重构。将原来的一些机构撤销,将其职能进行整合，比如撤销中央社会治安综合治理委员会及其办公室等机构，其职能由中央政法委员会、公安部承担。4）党中央决策议事协调机构的重构。这些机构在职能上既与党的职能相关，也与行政职能相关。比如，中央教育工作领导小组的主要职责是研究提出并组织实施在教育领域坚持党的领导，研究部署教育领域思想政治、意识形态工作，审议国家教育发展战略、中长期规划、教育重大政策和体制改革方案，协调解决教育工作重大问题等。
（4）地方机构改革的突破。2018年机构改革将地方的改革专门作为改革的一部分。与以往相比,其特点在于：1）强调统筹。坚持省市县统筹、党群统筹，统筹设置党政群机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县加大党政机关合并或合署办公力度。2）在坚持维护中央权威和集中领导，省市县各级与国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能基本对应的情况下，赋予省级以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。3）构建简约、高效的基层管理体制。
中国机构改革的五大特征
第一，自上而下的改革方式。
自上而下和自下而上涉及的是改革动力来源的问题，一个动力来自上面，一个动力来自下面。中国的机构改革主要是一种自上而下的改革，这表明改革的动力首先来自上层。在新制度经济学理论看来，自上而下的变革是一种强制性变革，这一变革的动力来自国家想降低它管理社会的交易成本。机构改革中不断出现的机构精简和人员精减（比如第一次机构改革将国务院100个部减少到61个，第四次机构改革将国务院的部门和人员减少了一半），以及机构和部门的重组无一不反映了降低交易成本的这一努力。强制性制度变迁的优点在于可以以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，从而降低制度变迁的成本。因此，每一次改革几乎都是手起刀落，速战速决，都以最快的速度进行。但是，强制性变革的问题在于它可能违背一致性同意原则，以至于一些在改革中利益受到伤害的人可能不按照这些制度来规范自己的行为。这就可能使强制性变迁的有效性受到伤害。改革需要考虑对这些人的补偿问题，而补偿不当会影响改革效益的增进问题。
第二，自下而上的改革也有，但不多。
自下而上的改革在制度经济学看来属于一种诱致性制度变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会而引起，换言之，诱致性制度变迁的发生必须要有来自制度不均衡的获利机会。这种变迁是否会发生，主要取决于个别创新者的预期收益和预期成本的比较。因为对改革者来说，不同制度安排的预期收益和预期成本是不同的。简单地说，当在现有的制度下无法再获利，而认为变革现有制度可以做到时，变革就产生了。但是，自下而上的改革（通常是精简机构）的一个问题是打破了原有组织结构与整个行政系统的对应，而中国单一制的行政体系决定了这种政府机构部门的上下对应是非常重要的。由于不对应，且没有或缺乏配套措施，这种改革不成功的居多，最后的结局要么回归原有体制，要么一直停留在“试验”阶段，既没有回归原有体制，也没有上升为国家层面的统一规范。
第三，问题取向，着重解决当时面临的问题，与长远目标的连接比较抽象。
改革无疑要解决问题，问题取向的改革具有针对性，也易于取得阶段性的结果，从而赢得对改革的支持，比如机构和人员的精简会使政府变得精干，政府形象提升。但问题取向的改革还需要考虑问题的解决如何为走向彼岸提供铺垫，在解决问题的同时为达到改革的最终目标做出贡献。这就需要考虑每次改革之间的连贯性，考虑每次改革之间有没有一种一以贯之的内在逻辑。由于中国的市场经济体制和政治体制还处在一个建设和完善的过程中，这就注定了政府机构改革的变动性。但问题是变动的方向，也就是长远目标，或要过的河的对岸在哪里。
第四，“摸着石头过河”式的渐进改革。
从方法上说，“摸着石头过河”符合渐进决策理论的小步前进、及时反馈修正，通过渐变的积累，最终导致大的变化的思路。渐进改革的优点在于，由于小步前进，可以避免因改革引起的震荡，从而使改革可以在一个相对稳定的情况下向前推进。但是，渐进改革的优点以及这一改革方式带来的成功导致了对这一方式的崇拜，以至于在涉及任何改革的问题上排斥激进的方式。这就使得一些改革陷入了举步不前的状况，正如前面讲到的，差不多30年前提出的政企不分、政资不分、政事不分现象至今没有得到有效的解决，成了一种长痛。渐进改革只是减轻了痛的程度而已，但并没有消除痛。如果渐变的积累无法达成最终的变化，或者如果不在恰当的时候以激变的方式给予有力的一击，那么这种痛将一直存在，因为问题没有解决。
第五，改革的不同步和不配套。
由于与机构改革相关的政治体制方面的（也就是结构性的）改革进展相对迟缓，着眼于政府自身的机构改革使得改革在进行的同时又滋生了一些仅凭自身改革无法解决的问题。比如，由于缺乏必要的政治体制的改革，政府官员的腐败迟迟得不到有效的遏制，从而影响政府的声誉和改革的声誉。再比如，由于政府与社会的边界不清，一些本来可以放手让社会去做的事情都由政府包揽，从而又导致加重了政府的负担，降低了政府的效率。此外，由于政府本身具有越来越多的利益，并在某种程度上成了一个既得利益集团，这会使政府缺乏自我改革的决心，导致内部的改革动力减弱。还有，流程的改革基本上也走到了尽头，因为再多的机构精简或重组也无法解决政府与社会和市场的权力配置问题，流程的、技术的改革若不配以结构的改革，那么这种改革到时就会停滞。
（本文选摘自《公共管理导论》（竺乾威 朱春奎 李瑞昌 著），中国人民大学出版社2019年1月版。）
公共管理导论
竺乾威 朱春奎 李瑞昌 著
45.00元
2019年1月
由复旦大学竺乾威、朱春奎、李瑞昌三位教授精心打造的MPA核心课教材《公共管理导论》一书，是全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会组织编写的《“公共管理”教学指导纲要》的配套教材。本书按照“谁来管、管什么以及如何管”的逻辑线索来设计全书内容，系统阐述了公共管理的基本概念、基本理论和基本方法。全书首先简要论述了公共管理的概念、特征和原则，梳理了公共管理理论和实践的发展，分析了公共管理的研究对象和研究方法。在此基础上，从政府与治理、组织和领导的角度论述了“谁来管”的问题；从公共政策制定与执行、公共预算与财政管理、公共部门人力资源管理、公共部门信息管理、公共部门绩效管理、公共危机管理的角度论述了“管什么”的问题；从法治与监督、公共责任与伦理的角度论述了“怎么管”的问题。最后，从理论和实践的角度对公共管理改革进行了分析和探讨。
与同类教材相比，本书的本土化导向鲜明，作者尽可能地用公共管理的基本概念、原理和方法去分析中国的公共管理现象和问题，包括政府职能转变、政府治理创新、中央政府与地方政府间关系的演变、法治政府建设、党和国家机构改革等。本书既注重概念、原理和方法的国际化，又注重将相关理论运用于解决中国问题，因而可以说是一部融国际化与本土化于一体的公共管理教材。此外，本书特别强调公共管理的公共性，认为它是公共管理最重要的特征，并强调，为公共利益服务是政府存在的理由，公共管理者在处理公共事务的过程中应秉承公共利益至上原则。
本书作者
竺乾威 我国知名公共管理学者，国务院政府特殊津贴获得者，复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系主任，教授、博士生导师；兼任中国行政管理学会学术委员会委员、上海行政管理学会副会长、国家社会科学基金评审专家等；曾任第一届至第三届全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会委员。主要研究领域为公共管理理论、比较公共行政、当代中国公共行政等。著（编、译）有《公共行政的改革、创新与现代化》《公共行政学》《公共行政理论》《公共行政学：概念与案例》《古典自由主义与自由至上主义》等学术专著和教材多部。
朱春奎 复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，第四届全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会委员。主要研究领域为公共管理理论与实践、科技管理与公共政策、城市与区域治理。
李瑞昌 复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。主要研究领域为公共管理理论、中国公共治理与政府、公共政策分析、政府间关系、风险危机与安全管理等。
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