竺乾威：公共管理的四大特征和五大原则

竺乾威教授认为，公共管理是一种以政府为主要主体，依法管理社会公共事务并以有效手段取得管理结果和达到管理目的的活动。在本文中，竺乾威教授阐释了公共管理的四大特征和五大原则。选摘自《公共管理导论》（竺乾威  朱春奎  李瑞昌  著），中国人民大学出版社2019年1月版。

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公共管理的四大特征

公共管理是一种管理社会公共事务的活动，简单来说，就是一种为公众谋福利的活动。这一性质决定了公共管理应当具有以下四个重要特征：

第一，公共性。公共性是公共管理的最重要的特征。首先，公共性指的是一种公共精神，它具体表现为：（1）民主精神。这里涉及作为管理主体的政府的合法性来源问题。现代政府的权力来自人民的授予，这就决定了政府的公共管理活动的宗旨是为人民服务，人民需要在最大程度上参与公共管理，并且是这一公共管理活动的最终评价者。（2）法的精神。公共管理活动必须依法进行。宪法、法律和规章制度是公共管理活动的依据，任何不符合法律和规章制度的管理活动在程序上都是不能被接受的。（3）公平和公正的精神。公共管理要维持社会的公平和公正，因为公平和公正是社会得以稳定运转的一个基本条件。公平地处理社会公共事务必须在制定公共政策时考虑：“这是个人的公平、分部化的公平还是集团的公平？它是直接的公平，还是手段的或预期的机会公平？”就公正而言，必须承认社会公民具有平等的权利，并对这一权利加以保护，这一权利不能受到公权力的侵害。事实上，这也是宪法的精髓所在。（4）服务精神。公共管理的本质是服务，服务于社会公众。服务不仅仅体现在公共服务和公共产品的提供上，它体现在政府的所有活动中。这要求政府部门的公务人员具有天下为公的情怀、敬业的精神以及优秀的办事能力。

其次，它表现为一种公共理性。公共管理的一项功能是培育品德高尚的公民。在公众日益参与公共管理的今天，公民品德高尚具有重要的意义。有什么样的公民就有什么样的政府，一个好政府必须有一群它所代表的好公民。哈特曾指出品德高尚的公民的四个特征：（1）有好的判断力，能够根据法律和原则对公共政策做出判断；（2）对政体及其价值的信念，能够承担个人的道德责任，当政体的价值受到损害时应当起来加以捍卫；（3）具有容忍的操守，对制度不抱有过高的期望，因为有过高要求的制度要求会损害人民的自由；（4）具有宽容的操守，不期望通过道德对话来压抑观念的表达，但努力制止有害政体价值的行为。公共性有助于公民公共理性的培养，提升公民的理性能力。这一理性能力的主要表现是，在处理纷繁复杂的公共事务中，在解决矛盾冲突的公共事务中，通过协商对话使多元的利益达成共识，并建立彼此间的信任和理解。

最后，公共性指的是一种价值追求和管理原则。公共管理活动追求的最高价值是实现公共利益，政府本身就是为此而存在的。它既是一种价值，也是一种管理原则。从管理角度来说，政府要做的无非是有效地配置社会资源、公正地解决社会矛盾和冲突以及公平地分配公共产品和有效地提供公共服务。在这一过程中，公共利益构成了政府活动的起点和归宿，对政府所做的任何事情的评价也是以是否符合公共利益作为标准的。

第二，从属性。公共管理活动的最重要的主体是政府。现代国家的管理组织形式通常由立法、行政和司法三大部分构成。立法是民意代表机构，而行政则是立法的执行机构，这表明了政府的从属地位，政府的权力来自立法机构的授予，政府所做的事从本质上讲是在执行立法机构的意志。这样一种关系的确立表明了历史的伟大进步，它是人民主权思想的一种实现形式。从历史上看，它是对封建专制时期国家的管理从属于一个人的意志的彻底否定，是对皇权和君权的一种彻底否定，它把人民及其权力提到了一种前所未有的高度，尽管在后来的行政实践中，如何真正实现人民的意志一直是管理需要解决的问题。这一从属性同时也决定了政府官员的地位，即他们是人民的公仆，公务员的称谓本身就表明了他们是公众的服务员。政府的从属性有时会因政府所握有的权力而造成一种官高民低的错觉，仆人变成了主人，变成了救世主和施恩者。从根本上讲，这是政府权力合法性来源不清、官员产生与民众无关、民众的宪法权利得不到有效保护所致。因此，强调公共管理活动的从属性，强调政府只是执行者而不能肆意妄为是十分重要的。

第三，非营利性。政府与其他组织的一个区别在于它的非营利性，这一非营利性在相当程度上是由政府的公共服务性特征以及它的财政来源所决定的。政府同企业不一样，企业是经营性的，营利是企业的主要目标，否则企业就无法生存，企业的财富来自自己的创造。对政府来说，政府自身并不直接创造财富，政府的财政收入源自纳税人。政府的财政收入主要用于公共福利，财政收入的增加意味着公众福利的提高。因此，政府如此看重GDP就可以得到理解，因为GDP的增加意味着社会财富的增加，也意味着政府财政收入的增加。在这里，经济的发展是首位的，而政府在这里是可以发挥它的作用的，比如为企业的经营活动提供良好的环境条件，制定相关的规章制度来规范市场的运行和规范企业的活动，制定财政金融政策来调节经济的发展，等等。在今天的公共管理活动中，还有一些政府以外的公共组织（如我们所说的事业单位，主要指公益类的事业单位）也参与到公共服务和公共产品的提供中来，尽管有的实行“使用者收费”的做法，比如公立大学的收费，但这些收费不以营利为目的。

第四，服务性。公共管理的另一特征是它的服务性。正如前面所指出的，政府所做的事从本质上讲是服务，服务于公共利益。因此，如何向公众提供优质的公共产品和公共服务是政府在进行公共管理活动时必须解决的问题。今天的公共管理与以往的一个不同在于，作为降低成本的一种方法，市场化的服务提供方式开始兴起，越来越多的政府以外的组织投入公共服务中来。这里政府面临了两个方面的问题。一是一些政府组织为了减轻自身的负担，以市场化为借口，将本来应该由政府提供的服务推向市场，从而导致资源的紧张和费用的提高。二是对其他组织提供的服务和产品缺乏监管，以致服务质量不高。由于这些组织提供公共服务和产品是与政府相关的（比如养老服务的购买），在这样的公共服务的购买中，政府与相关的组织形成了一种类似委托人和代理人之间的契约关系，政府作为委托人事实上要承担最终的责任，政府的声誉也会因代理人的表现而受到影响。在这两种状况下，政府的公共管理活动都失去了它的服务性特征。

公共管理的五大原则

第一，公共利益至上原则。为公共利益服务是政府存在的理由，它也构成了政府活动的起点和终点。首先，公共利益至上原则要处理好公共利益与政府本身利益的关系问题。政府作为社会的一部分，正如社会的其他部分一样，也会形成自己的利益，也有自己的利益追求。这些利益有的与公共利益并不矛盾，在达成公共利益的同时也达成政府自身的利益，这是一种最好的状况。但是，政府有的利益与社会的公共利益有时是有矛盾的，比如追求自身政绩而不顾公众的利益甚至损害公众的利益。公共利益至上要求公利与政府的私利发生冲突时，将公利置于私利之上。其次，要处理好公众之间的利益关系。今天，公众在一些利益上也是分化的，社会中形成了各种利益集团，这些集团在一些利益问题上会产生冲突。公共利益至上原则要求在处理这些关系或冲突时，以符合社会大多数人的利益为准则，以国家和民族的进步为准则，因为国家和民族的进步从根本上符合全体人民的利益。

第二，依法行政原则。依法行政提供了政府行为的合法性基础。中国的法治政府建设随着改革的进程在进步，但行政过程中的人治现象依然存在。这主要表现在：第一，人格化的行为表现。法治化的政府行为要求具备非人格化的特征，也就是要求政府官员照章办事，就事论事，排斥人情因素。但在中国这个人情化的社会里坚守这一点很难，因此我们常常可以看到在处理问题时“关系”的作用，它导致政府做事因人而异，破坏了政府运作的无偏私原则和公平原则。第二，潜规则盛行。规则是对人们行为的约束，有正式和非正式之分。在通过正式规则无法达到目的的情况下，人们往往会通过一种非正式的渠道来做，西方把这种做法叫作政治行为，在中国叫作潜规则。潜规则会产生道德风险，它会藐视正式规则的权威，甚至会取代正式规则而使规章制度变成一种装饰。第三，以权代法。领导人的重要性超越了制度规则的重要性，对领导人的遵从超越了对法律的遵从。中国社会正在从一个传统社会向现代社会转型，转型时期事实上是一个正式制度、潜规则和人治此消彼长的过程，三者的共存构成了这一时期的特点。但此消彼长的最后结果应该是不断地向制度化和法治方向前进，以最终达到法治。政府在这个转型过程中有着双重使命。一是政府必须依宪治国，依法行政。二是依法管理自己，把自身的权力关进制度的笼子里，以法治政府的形象来推进社会的法治进步。

第三，责任原则。权责一致是公共管理必须遵循的一个原则。政府行使权力，就要承担相应的责任。政府要有责任意识，不能乱作为，也不能无所作为，因为这是政府的责任所不允许的。这里的责任有两个方面的意义：首先是政府对民众承担的责任，其次是政府公务员对上级承担的责任。在强调对民众的回应性的今天，责任原则碰到的一个伦理问题是对上级的责任与对民众要求的回应性之间的矛盾和冲突，这一问题在中国社会的转型期也有所表现，比如一些政府对政绩的追求伤害了公众的利益。这就将公务员置于一种两难的境地，因为等级组织的原则要求下级服从上级，对上级负责，而公共管理的运作也要求公务员对民众负责和对民众回应。一旦冲突，怎么取舍？因此，责任原则不仅要处理政府与民众的关系问题，也要处理政府内部上下级之间的关系问题，而处理第一个问题（也就是如何使政府真正地对人民负责、真正地为公共利益服务）的准则在于政府的公共政策必须代表最广大人民的利益，这是政府责任制的核心。

第四，效率原则。效率是政府运行追求的目标，是判断政府行为的一个重要指标。这里的效率通常是与效益联系在一起的，即以尽可能少的投入取得尽可能大的预想的结果。效率往往被认作一种工具理性，而与价值理性无关。但事实上，效率不仅是一种重要的行政价值，还是一种重要的政治价值，因为不管怎样，一个办事有效率的政府总是受到公众欢迎的。效率通常被认为是与民主相悖的，民主意味着效率降低。但是，如果把这里的民主看作一种制度性民主，那么两者的关系或许可以得到一种新的理解。制度性民主指的是一种体制性安排，它是保证效率的一个必要条件，因为效率不仅要做事迅速，还要做对的事情，如果做的事情是错的，那么这一效率也就失去了意义。为了迅速地做对的事，现代政府在组织结构的横向和纵向两个方面的权力配置设计上做了努力。横向的权力配置是权力之间的制约，尤其是立法对行政的制约，这一制约旨在使政府做对的事，纵向的权力配置是行政系统采用一人决定的首长制结构，以便做事迅速。因此，从这一意义上讲，制度性民主在保证政府迅速地做对的事情上具有无可比拟的作用。强调效率原则，更重要的是强调公务员的一种责任感和工作热情，一种对公共利益有所作为的精神。

第五，公开原则。公开原则是与透明政府联系在一起的。公开原则要求政府行为公开，让权力在阳光下运行。由于政府是人民建立的，政府有责任告诉人民它做了什么、正在做什么和将要做什么，人民对政府的活动有知情权和参与权。透明政府首先要求政府信息公开，凡是应该让社会知道的，都应该公开。此外，这一民主特征还体现在人们对公共事务管理的参与上。随着社会的进步和民主的发展,民众日益参与到公共管理中来，参与到政府的决策过程中来。这方面存在的一个问题是政府决策的“暗箱操作”现象，一些政府在事关公众重大利益的决策上往往排斥公众的参与，最终导致利益的冲突，带来社会的不稳定。

（本文选摘自《公共管理导论》（竺乾威  朱春奎  李瑞昌  著），中国人民大学出版社2019年1月版。）

公共管理导论

竺乾威  朱春奎  李瑞昌  著

中国人民大学出版社

2019年1月

45.00元

由复旦大学竺乾威、朱春奎、李瑞昌三位教授精心打造的MPA核心课教材《公共管理导论》一书，是全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会组织编写的《“公共管理”教学指导纲要》的配套教材。本书按照“谁来管、管什么以及如何管”的逻辑线索来设计全书内容，系统阐述了公共管理的基本概念、基本理论和基本方法。全书首先简要论述了公共管理的概念、特征和原则，梳理了公共管理理论和实践的发展，分析了公共管理的研究对象和研究方法。在此基础上，从政府与治理、组织和领导的角度论述了“谁来管”的问题；从公共政策制定与执行、公共预算与财政管理、公共部门人力资源管理、公共部门信息管理、公共部门绩效管理、公共危机管理的角度论述了“管什么”的问题；从法治与监督、公共责任与伦理的角度论述了“如何管”的问题。最后，从理论和实践的角度对公共管理改革进行了分析和探讨。

与同类教材相比，本书的本土化导向鲜明，作者尽可能地用公共管理的基本概念、原理和方法去分析中国的公共管理现象和问题，包括政府职能转变、政府治理创新、中央政府与地方政府间关系的演变、法治政府建设、党和国家机构改革等。本书既注重概念、原理和方法的国际化，又注重将相关理论运用于解决中国问题，因而可以说是一部融国际化与本土化于一体的公共管理教材。此外，本书特别强调公共管理的公共性，认为它是公共管理最重要的特征，并强调，为公共利益服务是政府存在的理由，公共管理者在处理公共事务的过程中应秉承公共利益至上原则。

本书作者

竺乾威  我国知名公共管理学者，国务院政府特殊津贴获得者，复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系主任，教授、博士生导师；兼任中国行政管理学会学术委员会委员、上海行政管理学会副会长、国家社会科学基金评审专家等；曾任第一届至第三届全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会委员。主要研究领域为公共管理理论、比较公共行政、当代中国公共行政等。著（编、译）有《公共行政的改革、创新与现代化》《公共行政学》《公共行政理论》《公共行政学：概念与案例》《古典自由主义与自由至上主义》等学术专著和教材多部。

朱春奎  复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，第四届全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会委员。主要研究领域为公共管理理论与实践、科技管理与公共政策、城市与区域治理。

李瑞昌  复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。主要研究领域为公共管理理论、中国公共治理与政府、公共政策分析、政府间关系、风险危机与安全管理等。

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