陈振明：政策制定的理论进展与中国特色
在本文中，我国知名公共政策研究者陈振明教授介绍了三种力图超越理性主义与渐进主义之争的修正或替代的政策制定模式，并从六个方面概括了政策制定的中国特色：实事求是、从人民的利益出发、民主集中制、调查研究、群众路线与协商对话、循序渐进与重点突破相结合。本文选摘自《公共政策分析导论》，陈振明编著，中国人民大学出版社，2015年5月。
政策制定模式：超越理性模式与渐进模式之争
理性主义（模式）与渐进主义（模式）的争论是贯穿于政策科学形成和发展过程的一条主线。20世纪七八十年代，许多研究者发现，关于理性模式与渐进模式各自优劣的持续争论更多的是概念性的，与公共政策和管理实证研究的关联不大，甚至是相冲突的。正如史密斯和梅所指出的，问题不在于调和理性模式与渐进主义模式之间的分歧，也不是去寻找能涵盖这两种模式的最突出特征的第三种途径，而是要通过研究社会与现实之间的联系来确定两种模式的关系。人们反思理性模式与渐进模式之争，通过寻求政策分析与社会实践之间的联系而提出了力图超越理性主义与渐进主义的修正或替代模式。下面介绍几种有代表性的“新”模式。
1.垃圾桶模式及多源流框架
超越理性模式与渐进模式的最初尝试是所谓的垃圾桶模式（garbage can model），它是科恩、马奇和奥尔森在《组织选择的垃圾桶模型》一文中提出的。在他们看来，组织决策是一个很不明确、难以预测的过程，它仅与寻求目标的方法有些关联；对决策者而言，决策结果往往是未知的、随机性的，因而决策过程内在地缺乏理性，甚至不存在渐进模式所依赖的有限理性。他们借用“垃圾桶”的隐喻来刻画组织决策的特征。“垃圾桶模式”的决策过程可以描述为：当选择机会出现时，问题、解决方案和参与者这三股溪流汇合。这个汇合点好比垃圾桶，各种垃圾被扔进来，混合在一起，从垃圾桶里出来的东西就是政策。垃圾桶里有些什么垃圾，取决于可得垃圾桶的混合程度，取决于贴在备选垃圾桶上的标签，取决于目前正在生产的是什么垃圾，以及取决于垃圾从所在地收集和搬出的速度。在这样的垃圾桶中，问题和方案刚好配套，问题得到解决；若不配套，问题和方案可能会到达另一个垃圾桶中，等待另外的决策机会。
“垃圾桶模式”的取向是非理性主义的，它强调决策具有问题偏好模糊、技术手段不明确、人员流动组织化的无序状态的特点。它的生命力在于打破了围绕理性主义与渐进主义无休止争论的僵局，在制度框架下引入不同的决策思路。“垃圾桶模式”能够处理模糊状态下复杂问题的决策现象，这与真实世界的决策现象更为相似。但“垃圾桶模式”缺乏因果解释，它宣称四大源流和四大结构对决策结果会产生影响，至于如何产生及产生什么样的影响结果并没有说清楚；而且在现实中，问题、解决方案和参与者三大源流并不是相互独立的，而是相互联系的。
金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中，批评并改进“垃圾桶模式”，提出了“多源流框架”。金登认为，当问题源流、政策源流和政治源流汇合时，“政策之窗”就打开了。政策之窗的开启在很大程度上是因为问题源流和政治源流的重大事件，而这些政治事件有些是可以预测的（如政府的更替、国会的选举），有些则是不可预测的。若要这三股独立的源流冲开政策之窗就需要政策企业家的努力，他们能将这些源流汇合起来。扎哈里尔迪斯对金登的多源流框架加以扩展，将它应用到整个政策形成的过程（议程确定和决策）和比较政策研究之中，并修正金登的框架，将政治源流中的三个维度整合为一个概念变量，即执政党的意识形态。
约翰·W.金登 著
丁煌 方兴 译
中国人民大学出版社
多源流框架重视偶发因素在政策过程中的作用，强调问题源流以及政策之窗的开启都具有偶然性，细化了政策过程中的政策活动者或政策主体的范围。该框架对政策过程有一定的解释力，但该框架片面强调问题源流、政策源流和政治源流的各自独立性，忽视了这三者之间的相互联系以及整个社会发展对政策制定的影响；政策制定过程被看做变化莫测和没有规律的，因而缺乏预测力。
2.有限理性模式的拓展
约翰·福里斯特在《有限理性和渐进调适》一文中并没有盲目地寻求理性模型的替代模型，而是力图弥补有限理性和渐进主义的不足，更深入地探讨决策模式的类型以及在什么情况下采取某种决策模式。在他看来，由于决策状况非常复杂，很难找到适应于一切决策环境的一般模式，必须探讨适应于具体状况的决策模式。他认为，至少有五种不同的决策类型与六种重要的情况相联系，而对管理者来说，怎样做才算是理性的，这取决于他们的工作环境，即决策类型和决策者所做决策的种类因议题与制度背景的差异而不同。
他所提出的五种不同的决策类型分别是：最佳决策、满意决策、搜寻决策、谈判（协商）决策和组织性决策。（1）最佳决策适用于决策者人数少、组织环境简单、问题清楚、信息完全、时间不限的情况；（2）如果在认知方面存在限制，则只能进行满意决策；（3）搜寻决策是在所面对的问题不清楚时使用；（4）谈判决策是当多个行为者在缺少信息和时间条件下，处理同一个问题时的策略；（5）组织性决策则包括多个环境和行为者，并具有多重问题。
他提出选择决策类型的五个参数：行为者（决策者）、环境、问题、信息和时间。理性决策需要这五个条件完全具备，但在实际决策中，这些条件却不能同时具备。他说：“我们会遇到其他决策类型。行为者可以由单个变为多个，环境可以由原本单个、复杂的情况演变为多个且开放的，问题可以是不明确或相互竞争的，信息可以是不完全甚至被操纵的，时间也可以是有限的或是控制的。”
福里斯特拓展了有限理性模式，探讨了五种不同的决策类型及选择决策类型的参数及条件，但他并未提出比上述五种类型更多的变量组合与转换类型，这种分类在实践中也往往难以区分。迈克尔·豪利特和M.拉米什在《公共政策研究：政策循环与政策子系统》一书中，试图对福里斯特的理论及模式加以改进。他们将“行为者”和“环境”的研究通过聚焦政策子系统来完成，而“问题”、“信息”、“时间”资源概念被视为与做决策者受限制的种类有关。他们提炼出两个重要变量——处理问题的政策子系统的复杂程度与它所面临限制的严格程度。
3.循证决策模式
顾名思义，循证决策（evidencebased policy making）是基于证据的决策。近一二十年来，它被广泛运用于医学、教育、社会福利等领域，是西方公共政策理论与实践的一个热门话题。
循证决策的兴起及其应用的大本营在英国。1999年布莱尔政府发布的《政府现代化》白皮书中提出“改进证据的使用”；政府内阁办公室同年9月发布的《21世纪的专业政策制定》（Professional Policy Makingfor the Twenty first Century）白皮书，则明确使用了“循证决策”的概念，指出政府现代化的一个主要驱动力是公共服务供给和以证据为基础的政策制定，并将“使用证据”看做提高政府有效性的一个重要途径。按照该文件，循证决策意味着政策制定者的决策（倡议）是建立在最佳的可利用的证据基础上，这些证据来自一系列广泛的资源；所有关键利益相关者都能够在政策发展的初始阶段就参与进来并且经历整个政策过程；所有相关的证据，包括那些来自专家的证据，都会以一种重要的和通俗的格式提交给政策制定者。2000年，英国绩效创新中心在其报告《合力制胜》中分析了数据分析与模型建构在决策者获取证据中的重要性。2001年，英国政府绩效与政策研究中心发表了一份名为《更好的政策制定》的研究报告，通过案例研究考察了政策决策者利用证据的方式，分析了部门所利用的证据的关键来源，包括国内和国际的研究数据、政策评估、经济模型和专家知识。至此，“循证决策”不仅成为一个学术主题，更成为一种政策主张。
循证决策的基本原则有两条。第一，决策要以证据为基础，任何一项政策都要有“强证据”来支持。必须对“政策产出”与“政策效果”进行明确区分。强调政策制定的“效果导向”。第二，公共政策与社会科学知识结盟。强调运用社会科学知识，以把握复杂的社会现象。要求决策者知识化，政府应成为研究型的政府。同时，英国政府内阁办公室发布的《21世纪的专业政策制定》白皮书指出，循证决策要求有完善的“知识管理”的战略步骤做支撑。这包括四个方面的内容：（1）信息平台——广泛发展信息技术，推动透明政治，打破部门界限，实行电子政务，为决策者和公众获得与使用各类信息提供最大便利；（2）政策网络——广泛推动社会民主、公众咨询、多元协商，以更具涵盖性的“利权人”导向取代“股权人”导向，广泛地整合各种利益；（3）专家参与——拥有专业知识的专家应当参与政策制定，大量信息如何分类、分析与解释，要依靠专家；（4）政策学习——从过去的政策失败中吸取经验教训，从横向的部门比较、地区比较和国别比较中，广泛吸取别人的经验。
循证决策的核心是使政府的政策行动更具理性，它强调“证据选择”，即决策者必须从真实的政策效果中仔细挑选能够支持政策的证据。它对人的理性能力重新给予信任，被认为是对反理性主义的有力反击，它丰富了理性决策的内容。“循证决策承袭了理性主义传统：理性主义是其理论渊源，理性决策模型指导下的相关努力则是其实践基础。”循证决策的特征或对传统理性模型的超越在于，“一是信息和证据的区分以及信息向数据转换的重要性，二是实现这一转换的制度、能力和基础设施建设”。循证决策模型将知识的运用看做在复杂组织背景下的系统工程，要求一个完整的政府再造的战略，要求决策体制的创新，对行为者和制度加以分析。它所要求的决策信息化、民主化和知识化，带动了一系列决策技术与决策方法的改进，因此，它并不是理性模型的简单回归，而是一种超越。然而，由于它更多的是一个实际的“政策主张”，必须由实践提供更多的“证据”以判断其成功与否。换言之，循证决策模型的适用性还要等待实践的检验。
中国特色政策制定过程：六个方面的经验
1.实事求是的思想路线
中国共产党和人民政府在政策制定中的一个基本经验，就是坚持实事求是的思想路线。在政策制定过程中，坚持一切从实际出发，理论联系实际，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正确政策。正如习近平同志在《坚持实事求是的思想路线》一文中所指出的：“我们党是靠实事求是起家和兴旺发展起来的。正如邓小平同志指出的：‘过去我们搞革命所取得的一切胜利，是靠实事求是；现在我们要实现四个现代化，同样要靠实事求是。’实事求是作为党的思想路线，它始终是马克思主义中国化理论成果的精髓和灵魂，即是毛泽东思想的精髓和灵魂，是包括邓小平理论、‘三个代表’重要思想以及科学发展观在内的中国特色社会主义理论体系的精髓和灵魂；它始终是中国共产党人认识世界和改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法和领导方法，是党带领人民推动中国革命、建设、改革事业不断取得胜利的重要法宝。”
2.从人民的利益出发的根本宗旨
坚持从人民的利益出发，是我们制定任何一个政策的根本宗旨，也是我国政策制定过程中的一个基本特点。党在各个历史时期的总政策，都是根据人民的利益来确定的，各级党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定，也必须坚持从人民的利益出发这一根本原则。是否符合广大人民群众的利益，是我们判断政策正确与否的一个根本标准。党的十八大以来，总书记围绕我们党更好地践行为人民服务这一根本宗旨发表了系列重要论述，再三强调要始终把人民放在心中最高的位置，保持党同人民群众的血肉联系；反复要求着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，不断提高全体人民生活水平。“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”
3.民主集中制的组织原则
中国共产党人从一开始就把民主集中制作为自己的组织原则，新中国成立后，又进一步把它运用到社会主义国家政治生活中，成为党和国家最根本的组织制度和领导制度。邓小平指出：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”习近平同志指出，民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，是科学的合理的有效率的制度，是我们党最大的制度优势。作为中国共产党和我国各级政府的基本的组织原则，民主集中制是民主制和集中制的高度统一，是高度民主的基础上的高度集中。中国共产党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚持民主集中制的组织原则，是制定出正确政策的组织保证。民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。
4.调查研究的优良作风
在政策制定的过程中，坚持调查研究的优良作风，是具有中国特色的政策制定的又一基本经验。在确定政策之前，进行广泛深入的调查研究，全面地了解客观情况，如实地把握客观规律，在调查研究的基础上制定出正确的政策，这是我们党和政府的各级领导机关的普遍做法。坚持调查研究的优良作风是制定正确政策的重要保证。近年来，习近平同志反复强调要加强调查研究工作，指出调研是谋事之基、成事之道。他要求各级领导干部勤于调研、乐于调研、善于调研，以大调研来促使工作能力和水平的大提升，推动各项工作跨上新台阶。他指出，要坚持和完善领导干部的联系点制度，不仅要“身入”基层，更要“心到”基层，注意选择问题多、困难大、矛盾集中，与本职工作密切相关的农村、社区、企业等基层单位，开展蹲点调研，倾听群众心声，找准问题的症结所在。领导干部深入基层调研，有利于摸清情况，掌握实情，实施科学决策，克服工作的盲目性和随意性。
5.群众路线与协商对话的基本方法
群众路线与协商对话是具有中国特色的政策制定的另一个基本经验。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，这是中国共产党在90多年的斗争中形成的群众路线。“从群众中来”，就是在工作中深入群众，集中群众的智慧和要求，反映群众的愿望和要求，形成正确的决定；“到群众中去”，就是将集中起来的正确决定变为群众自觉的实际行动。与群众路线密切相关的是，强调政策制定过程中通过协商对话来达成共识，“找到全社会意愿和要求的最大公约数”。1987年，党的十三大报告提出“建立社会协商对话制度”的构想，着眼于“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾”，发扬从群众中来，到群众中去的优良传统，提高领导机关活动的开放度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”习近平同志强调说：“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。……在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。……我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”
6.循序渐进与重点突破相结合的决策模式
对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为“摸着石头过河”，这是一种在改革开放顶层战略设计基础上的循序渐进决策模式，适合我国改革开放的实际情况。我国新时期的政策制定也是遵循着循序渐进与重点突破的原则，形成了“摸着石头过河”的政策制定模式。这是改革开放时期，我国政策制定中的一条重要经验。
在新的历史时期，在关于政策制定的指导思想、原则和方法方面，习近平同志强调实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境；强调全面深化改革要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题；指出要善于从纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏，把握全面深化改革的内在规律；要把握全面深化改革的重大关系，处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和“摸着石头过河”的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展稳定的关系。
（本文选摘自《公共政策分析导论》，陈振明编著，中国人民大学出版社，2015年5月。）
陈振明（厦门大学） 编著
中国人民大学出版社
我国知名公共政策研究者陈振明教授撰著的《公共政策分析导论》一书，是MPA教指委官方版《“公共政策分析”教学指导纲要》配套教材，同时也是一部内容丰富但又表述精当的公共政策入门教材。一方面，本书注重把握国内外政策科学教学和研究发展的新趋势，吸收政策科学领域的最新理论与方法研究成果；另一方面，本书立足于中国国情，以中国现实的政策实践、政策系统和政策过程作为考察对象，对中国特色的政策实践经验进行了较为系统的梳理和总结。
本书内容由总论、政策过程和政策方法与技术三个部分构成：总论部分论述了公共政策分析的基本概念和理论，包括政策分析的学科范式、政策系统及其运行、政策活动者等内容；政策过程部分详细论述了政策制定、政策执行、政策评估与监测、政策终结与政策周期、政策变迁等公共政策分析的全过程；政策分析方法与技术部分则主要论述政策分析的概念框架及政策分析的系统分析法、经济学分析法、伦理学分析法、创造性思维方法，以及政策分析过程中常用的技术等内容。
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