新书首发|高小平:应急管理的整体性治理与专业化管理

应急管理是国家治理体系的重要组成部分，充分发挥中国应急管理制度的优势，是推进应急管理体系和能力现代化的关键所在。高小平教授领衔撰著的《中国应急管理制度创新：国家治理现代化视角》一书立足政府应急管理，力求突破当前该领域主要从应急管理的主体、对象、流程和技术等方面开展研究的状况，站在“制度”的高度，对政府应急管理制度进行系统性的专门研究。

本文选摘自《中国应急管理制度创新：国家治理现代化视角》（高小平 刘一弘 著），中国人民大学出版社，2020年12月，有删改。

文末有赠书福利。

高小平 刘一弘  著

中国人民大学出版社

2020年12月

高小平教授领衔撰著的《中国应急管理制度创新：国家治理现代化视角》一书对新中国成立以来，特别是2003年以来政府应急管理领域的制度演化进行了系统梳理，对2018年应急管理部成立后的制度创新及其发展趋势进行了深入探讨，并强调中国应急管理体制应处理好整体性治理与专业化管理之间的关系；在此基础上，从公众参与、应急协同、应急产业、大数据技术与应急管理等角度，对中国应急管理制度创新的特点、机理和走向进行系统而深入的分析和研究，旨在为全面加强政府应急管理、构建适应新时代要求的中国特色应急管理制度体系提供参考。

高小平，中国行政管理学会原执行副会长兼秘书长，《中国应急管理》原主编，温州大学法学院教授。2008年为中共中央政治局集体学习做了关于“国外政府服务体系建设与我国建设服务型政府”的专题讲解。主要研究方向为公共应急管理、政府绩效管理、行政体制改革等。

刘一弘，荷兰乌特勒之大学博士，中国人民大学公共管理学院助理教授。

应急管理的整体性治理与专业化管理

文|高小平

2018年以来，中国政府应急管理制度体系发生了重大变革，国家成立应急管理部，各级政府建立相应的应急管理体系，综合化应急管理体制得到重大推进。对此，我们需要做一些冷静的、深层次的思考，从国家治理和政府治理现代化的视角，直面整体性公共治理与专业化应急管理这两者之间的协同和冲突，以及如何确定各自的边界、处理好这两者关系等问题。

应急管理整体性治理的必要性与边界

党的十八届三中全会特别是党的十九大之后，国家各方面、各领域都在推进治理体系和治理能力现代化，按照党和国家机构改革的要求，推进整体化治理的改革。应急管理也随之适应这种现代政府治理的需要，在经历了枢纽型的“政府应急管理办公室”之后，开始进入综合型的“政府组成部门”的新时代。在中国应急管理体制迈向整体性治理目标的当口，面临着实现高综合化应急管理与更专业化应急管理的双重压力，需要“两面作战”，但是重点要放在推进整体性治理上，做到战略上讲共性，战术上讲个性，宏观上讲综合，微观上讲边界，避免“眉毛胡子一把抓”，或者“过犹不及”。

1.全面加强党对应急管理的统一领导

加强党对包括政府在内的各方治理主体的全面领导，是中国特色社会主义的题中应有之义，是完全正确的、必要的、有益的。党的各种规范性文件特别是党章对党的领导方式并没有十分具体明确地规定个人负责与集体负责之间的关系，在实践中很难界定是党委集体的权责还是个人的权责，因此，在应急管理领域贯彻党的领导需要明确在党的领导机构和领导干部中，由谁行使应急管理的领导权，如何行使应急管理的领导权，如何实施应急决策，党的机构和政府机构如何运作应急协同。

可供选择的方案，一是对适用《突发事件应对法》的事件，党委执掌领导权力，履行政治义务，政府执掌法定权力，履行行政义务；二是对超出《突发事件应对法》调适范围的非传统危机和复合叠加程度极高的突发事件，党委书记在得到党委会授权的前提下与行政首长共同担任指挥长，共同承担政治、法律、管理、道义义务。

2.提升专门应急机构的综合化水平

整合若干部门的管理职能，建立行政资源相对集中的应急管理部，是实现应急管理体制综合化的关键举措。据统计，我国目前的应急管理部已将同级党和国家机构中约30%的应急资源归于其中，尽管相比美国的国土安全部整合了联邦政府各部门55%以上的应急资源有一定差距，但是毕竟实现了重大跨越，理论上可以实现总揽全局、牵动上下、辐射左右的功能了，预测其在应急状态下调动各方面资源的能力和实施救援的效率将比原先分散在各个部门有成倍的提高。一个集中程度比较高的部门需要防止的问题主要是工作重心安排与注意力分布的不当。1979年，卡特政府组建美国联邦应急管理局，主要任务是应对自然灾害。2001年美国遭遇“9·11”恐怖袭击之后，成立了国土安全部，联邦应急管理局成为国土安全部下属的一个工作机构，主要职责是反恐，保护美国本土安全。仅仅4年后，卡特里娜飓风袭击了美国密西西比州，新奥尔良全城被淹，而国土安全部应急救援效率很低，联邦应急管理局负责人在飓风登陆后5小时才指示派遣1000名救援人员“在两天内”赶赴灾区，灾难发生后10多天还有大量浮尸漂在水中无人清理，最终官方统计的死亡人数是至少有1836人。

可见，一个部门工作重心的变化会直接影响到工作效率。处理好应急管理的集中与分散、重点与一般的关系，成为整合职能后新部门的新困惑，需要在理论与实践中破解。

3.共同责任主体的建构

党的十八大以来，应急管理被纳入常态管理的大体制框架，实行“党政同责、一岗双责”。在我国，党的领导和依法行政是高度统一的，党作为执政主体，在政治上领导政府，必然要承担相应的政治责任、领导责任、服务责任和管理责任。党政同责不仅意味着党对应急工作责任的增强，而且是整体性治理在责任层面的一种表达方式——强调共同责任主体的建构。完善责任体系，需要建立党政合作机制，重点是在突发事件中党委书记与行政首长对危机共识的形成、分工配合的灵活性与指挥协调的一致性，都需要有具体的问责制度加以确定，需要有合适的管理工具予以应用，需要有新型科技手段特别是大数据技术给予支撑。

4.多元化救援体系的形成

社会力量参与应急救援，是实现整体性治理的必不可少的环节。从2008年汶川地震之后，各地政府、民政部门、地震管理部门、共青团系统、社会团体、企事业单位、民间组织等对社会力量参与救灾的体制、机制建设和宣传、培训、科普做了大量工作，大幅度提高了群防群治、自救互救水平，参与人数和参与深度以及多元化救援体系都有了一定的发展，为新成立的政府应急管理部门在今后的应急救援中能做到一呼百应、八方驰援打下了良好的基础。同时，这种多元化救援体系正在从事中救援向事前预防、事后恢复延伸，呈现出立体式风险应急管理格局。进一步发展多元参与的应急管理制度体系，重点要从社会治理结构上突破，将应急管理领域的社会参与拓展到现代性社会建设的层面来思考。

一个与社会主义市场经济相适应的社会，不能仅靠政府实施公共服务来解决所有市场失灵的问题，还要运用社会救助来弥补市场失灵和政府公共服务的不足。一个与社会主义民主政治相适应的社会，不能仅靠政府建立民主制度来解决政治民主的所有问题，还要学会动员和引导民众自觉有序地参与到创造民主机会中来。而多元化应急管理正是适应了这样的需要，也只有建构了这样的社会参与制度，应急管理领域的社会参与才能够持久健康发展。

5.坚持属地管理为主原则

如果说整体性治理是一种耗散系统，那么属地管理原则就像是在容器底部加热的水，决定着整个容器中水的温度。属地管理为主原则是借鉴国际法上司法管辖权概念的转化应用。司法管辖权是指确定自然人、法人或其他组织等的司法问题由谁行使管辖权的意思，一般分为四种：所在地管辖，即属地管辖；所属国家管辖；属人管辖；属地为主兼属人的混合管辖。应急管理工作具有复杂性、广泛性、繁重性、具体性等特点，光靠各级领导的亲自管理是不够的，必须把任务层层细分，划分出各自独立又相互联系统一的细小属地，落实属地责任，形成“事事有人管、人人有专责”的局面，才能确保工作有序、有效开展。属地管理为主原则较好地满足了这一要求，有助于体现不同层级的职责，有助于强化整体性治理的意识，提高应急管理的绩效。深化改革属地管理体制，落实属地管理为主原则，重点要处理好属地管理与行业统筹的关系，既要吸取以往“条条专政”的教训，提出任何地区、任何单位都必须坚持落实属地管理的措施，没有例外，又要对铁路、电力、石油化工、远洋运输等跨地区、流动性大的行业明确应急管理的责任。

第一，要在“条”与“块”之间划分明确的责任，当地政府对应急管理承担监督责任，上级主管部门、行业管理部门承担日常管理责任。第二，要对不同的企业进行分级分类，即什么样的企业、什么样的工程、什么样的设施“属地”到哪一级，不要除总部机关（总公司）以外的所有分公司、子公司及其所属单位统统往下“属地”，结果哪一级都是“二传手”，反而造成责任不明。第三，要把相应的监管手段适当下放。比如安全设施“三同时”的审查监督、承包承租单位的资质审查、安全生产制度落实等情况督查考核诸如此类的权限和手段可以下放给当地有关部门和安全生产监督管理部门，使责任和手段基本配套。只有这样，才能上下一致、左右协调地开展应急管理工作，真正发挥属地管理为主应有的功效。

应急管理专业化管理的逻辑与行动

普遍性是指事物发展的常见性和必然性，贯穿于事物发展过程的每个方面、每个阶段。特殊性是指事物发展的异常性和偶然性，在事物发展过程的每个方面、每个阶段都有不同的特点。普遍性是相对的，特殊性是绝对的，普遍性寓于特殊性之中，是对特殊性的抽象。

美国学者皮特斯指出：“采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适应的背景。”“任何改革的尝试都意味着人们对政府部门存在问题的根源有一个清晰的认识。因此，这些新的模式都试图将公民对其政府感到焦虑和不满的模糊感觉，转化成一组具体的因果关系。而任何将复杂的社会和政治制度结构化的尝试都不免过于简单。”

当前，我们在思考政府部门应急管理工作的复杂性时，往往趋向于采取情景治疗法，这自然需要对非常态管理的特殊性、专业性进行抽象，剥离其整体性的普遍状态，但是这不能因此就得出结论说应急管理不需要系统化的治疗法。反过来说也是如此，在强调综合化应急管理所具有的整体性治理特征的时候，同样不能忘记其内在的自身特殊要求——应急管理作为不确定性最集中、决策风险最高、管理难度最大的非同寻常的管理，是一门专业性很强的管理科学——否则就容易出现一种倾向掩盖另一种倾向的情况。

在依据整体性治理与应急管理的逻辑、原则和规律，设计、构建和实践应急管理体制时，需注意以下几个问题：

一是应急管理的“两个积极性”。应急管理行政部门成立之后，对危机的专业性管理显然增强了，而它的非专业性优势会不会损失？如果不损失，那么应该怎么发挥原有的优势？在政府枢纽机构中建立的“应急管理办公室”，具有直接在行政首长身边协助指挥和管理的优势。这就需要在应急管理体制上进行重新设计。比如，是不是可以于现在的应急管理部增加一项国务院应急办的职能（一套机构两块牌子）？这样，中枢机构的管理资源得以继续保留。应急管理涉及很多部门，原来是各部门为主，现在是应急管理部为主，那么应急管理部要以专门机构的身份积极协调各部门的应急工作，那些剥离了应急职能的部门（如公安、林业、水利、地质行政部门）要防止产生消极依赖性，所有的其他部门（特别是卫生行政部门等没有整合到应急管理部的部门）与应急管理部的关系要界定（包括各自的定位都需要重新考量）。在法定部门职责之外，还要考虑法律和应急预案修订，比如突发事件在哪一个级别上各部门应进行哪些法定的启动、响应、协同、联动。这样才有利于调动政府和部门、政府危机应急管理部门和其他部门的积极性。

二是专业应急力量的技术性。专业性技术是应急救援的核心能力。原先应急力量是分属在各个部门，这些部门的应急力量在原来加强日常科技发展、技能培训中都会得到一揽子安排，而脱离了这些部门后，应急队伍便容易产生“隔膜”。应该迅速在部门之间建立技术传递的“通道”，使得这种交流成为常态。没有被整合到应急管理部的机构，要让应急管理部的专业技术在那里得到覆盖，这也是成立应急管理部的应然性制度初衷。社会参与的志愿者应由应急管理部统一进行专业技术培训和管理，或由该部牵头，引入其他主管部门的培训机构和专业人才，实施归口管理。

三是应急管理中信息共享。应急管理制度体系是一个开放的复杂系统，它包括风险评估、监测监控、预测预警、决策指挥、救援处理和恢复重建等相互关联的关键环节，这些环节的有效运行涉及多地区、部门等多个主体间的信息互通和资源共享。在政府各部门信息共享尚未实现的情况下，应急管理实践呼唤在突发事件应对中建立临时性信息共享机制，这或许也可以为常态下部门信息共享、案例共享、经验分享提供新的思路、新的范本和手段，形成应急管理对常态管理的“倒逼”。在这方面，应急管理部要在内部各司局、各处室率先建立扁平化体制和信息共享机制，并在常态中规范运行，在非常态中检验其成效。

四是应急管理的责任界定。毫无疑问，作为政府部门的应急管理行政部门，是首要的应急管理责任者，在一级政府体系中，在属于行政部门管辖的灾种范围内，应对的成败、工作的绩效，主要在应急管理行政部门，而不是同级党委政府。要创新建立应急管理问责制度体系，订立应急管理工作人员免责条款，明晰相关条件，结合专业性评估，考量工作压力与责任追问之间的平衡，确定一个责任阈值，对应急状态下的压力适当进行减责或免责。

五是应急管理的方法创新。人类历史在国家管理形态和方法上可以划分为三大阶段：农业社会实行“统治”，工业社会实行“管制”，后工业社会实行“治理”。应急管理在工业社会迈向后工业社会的进程中，总体而言是逐步实行“治理”，但是其“治理”的方式也有特殊之处——往往在特定的时候要将统治、管制、治理三种方式合而用之。在危机状态下，政府要用强制手段进行管理，就是要临时剥夺一部分原来常态下个人和组织的权利，用强力来推进工作。但是这种“三合一”的管理是在强调专业性的基础上应用的，如果不强调专业性强制就会变成专制，那就不符合现代体制要求，是与国家治理现代化背道而驰的。

（本文选摘自《中国应急管理制度创新：国家治理现代化视角》（高小平 刘一弘 著），中国人民大学出版社，2020年12月，有删改。）

该书目录

第一章 应急管理制度基本框架 

第一节 应急管理制度分析框架 

第二节 中国应急管理制度实践和理论 

第三节 中国应急管理制度绩效 

第四节 中国应急管理制度的“立”与“破” 

第二章 中国应急管理制度演化 

第一节 新中国应急管理制度体系发展阶段 

第二节 中国应急管理制度体系现状（上） 

第三节 中国应急管理制度体系现状（下） 

第四节 应急管理部成立引发的政治和治理创新 

第五节 应急管理部成立后的制度发展趋势 

第六节 面向国家治理现代化的整体性治理与专业化管理 

第三章 应急管理制度创新机理 

第一节 应急管理制度创新机理分析框架 

第二节 历时性的应急管理制度创新机理 

第三节 现实性的应急管理制度创新机理 

第四节 逻辑性的应急管理制度创新机理 

第四章 公众参与和应急管理制度创新 

第一节 共识转化为制度的条件 

第二节 公众参与的应急管理制度创新过程 

第三节 公众参与强化制度变迁的路径 

第五章 应急协同治理制度 

第一节 多主体社会责任制度理论 

第二节 多主体社会责任制度建构 

第三节 伦理领导力与应急协调制度 

第六章 应急产业制度创新 

第一节 作为新型产业的应急产业 

第二节 应急交通工程装备产业 

第七章 大数据技术创新应急管理制度 

第一节 大数据技术创新应急管理的重点 

第二节 大数据技术提高应急管理能力的机理 

第三节 大数据技术应用于国家反恐决策 

第四节 大数据技术在消防应急中的应用 

附录 2003—2008年中国应急管理体系建立始末 

后记

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