中国系统重要性银行名单：30家参评、15家左右入选

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2019年11月26日晚，央行与银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》（征求时间截至2019年12月11日、仅半个月），意味着自2018年11月27日发布301号文以来，整整一年的时间，相关评估细则便已明确。由于银行一旦被纳入系统重要性名单，则意味着将面临更为严格的资本监管以及其它政策约束，因此对政策文件的讨论显得很有必要。

一、基本背景：2007-2008年金融危机让金融机构“大而不倒”的问题更为突出

（一）虽然中国央行早在2018年的中国金融稳定报告中便已对“建立系统重要性金融机构监管体制”进行了专题阐述。但要论对系统重要性金融机构的关注，则要追溯至2008年的金融危机。

（二）2007-2008年金融危机期间，雷曼、贝尔斯登、AIG以及花旗集团等大型金融机构纷纷陷入困境甚至破产，使局部危机最演变成大萧条以来最严重的全球经济金融危机，直到目前多数经济体仍深陷其中而无法自拔。

（三）危机后，国际社会开始真正、全面关注金融机构“大而不倒”的问题，当时市场对系统重要性金融机构的关注以及相应的道德风险使市场预期不断出现反复、纠结，最终造成金融市场出现一轮又一轮的震荡，严重冲击了当时的经济金融体系。

二、政策文件：国际定框架、国内紧跟随

（一）国际维度：2011年后，开始出台针对性的监管指引

整体来看，系统重要性金融机构对经济金融体系的冲击主要体现在对破坏性强、处置难度较大、救助成本较高、易形成政策负反馈、道德风险容易恶化、市场预期较易出现反复等方面。鉴于此，国际监管机构开始深思相应的监管举措，可见下表：

（二）国内维度：2018年以来政策发布频率显著加快

在一行两会监管体系重构后，关于系列重要性金融机构的监管步伐明显加快。

1、2017年的银监会便把制定系统重要性银行的政策文件作为重要工作任务

事实上早在2017年中国银监会发布的补短板政策框架中，《全球系统重要性银行监管指引》、《商业银行系统重要性评估和资本要求指引》和《商业银行破产风险处置条例》等3类文件便赫然在列，此外《全球系统重要性银行总损失吸收能力监管办法》作为研究类补短板政策文件也在其中。从这个角度看，301号文最初本应由银监会层面发布，在一行两会的监管体制架构变革后，政策文件的起草与发布才移交至金融委和央行。

2、国内最初的系统重要性金融机构可能仅限于商业银行，并不包括其他非银机构

由于中国的金融体系主要以商业银行为主，因此最初的国内系统重要性金融机构可能并未将其他非银机构考虑在内。例如，目前我国金融业总资产300万亿元，其中银行业总资产268万亿元，在我国金融业总资产中占比达到89%，居于绝对优势地位。

但是由于需要参照国际标准，同样需要将部分券商、基金、保险公司等非银金融机构纳入系统重要性金融机构名单中。但从顺序上看，应依次为银行、证券、保险等。此外，央行在货币政策执行报告中还多次使用 “系统重要性基金”这一表述，因此国内对整个金融行业系统重要性的关注可能不仅仅局限于上述领域。

三、如何评估系统重要性金融机构？

（一）国外做法

1、定量与定性相结合，主要从全球活跃度、规模、关联性、可替代性和复杂性五个维度对总资产位居全球前75位的银行或规模、海外市场份额达到一定标准的保险进行认定。

2、每年评估认定一次，每年的G-SIBs数量不一定相同。

3、对于没有通过定量认定的金融机构，也可根据定性因素进行认定。

（二）中国实践

301号文给我们明确了如何评估系统重要性金融机构并实施额外监管的基本原则。

1、同样既有定量标准，亦有定性标准，即对于一些最初没有纳入系统重要性金融机构的部分，也可根据将其纳入。

3、金融委主要负责最终名单的确定和对评估流程、方法进行审议。

4、目前我国已经有4家银行被认定为G-SIBs，分别为工商银行、农业银行、中国银行和建设银行。同时我国也有1家保险公司纳入全球9大G-SIIs，即平安保险集团。

四、如何对系统重要性金融机构实施额外监管？

（一）国外做法

1、根据系统重要性程度进行分组，每组执行特定的附加资本要求和附加杠杆率要求。

2、TLAC应达到风险加权资产和杠杆率的一定比例。

3、一些经济体还在其它方面实施额外约束，如流动性等等。

（二）中国实践

1、除国际上通行的附加资本、附加杠杆率以及TLAC达到一定要求外，一行两会还可通过流动性、大额风险暴露、业务资质、牌照申请等施行额外监管。其中，央行有绝对主导权，可直接对金融机构进行风险揭示并建议监管部门采取相应监管措施。

2、目前尚未明确提出关于杠杆率等指标的额外监管标准，但考虑到目前我国商业银行的资本指标尚未达到监管下限（即基本上每家银行的资本充足率均会高出监管临界点约1个百分点），因此在这种情况下后续附加资本很可能会弥补这一缺口。

3、目前我国共有6家银行已经参照国际标准在年报中披露系统重要性银行的定量数据，这6家银行分别为工行、农行、建行、中行、招商银行以及上海银行。

五、如何评估系统重要性银行？

（一）全球、中国、欧盟、日本与中国香港等四大经济体的评估指标体系对比

中国的实践主要于国外的经验，全球系统重要性银行拟定了基本国家，主要经济体在实践中亦有所取舍，且根据实际情况在权重设置方面给予一定差异化。

1、中国、欧盟与日本均把跨境债权债务两个指标纳入复杂性维度中，所以看起来似乎少一个维度，但实际上框架是一致的。

2、均比较关注同业资产、同业负债以及其它主动负债规模情况，即金融体系内部的负债情况。

3、均对支付结算情况、场外衍生产品的名义本金比较关注。

4、我国增加了代理代销业务、持牌营业机构的数量、非银行附属机构资产总额、非保本理财余额等4个二级指标。

5、香港则更为简单，其对系统重要性银行的设定只有3个维度5个指标。

（二）中国的具体情况

1、参评对象：表内外资产余额排名行业前30

参评对象选取表内外资产余额排名行业前30的银行以及上一年度曾被评为系统重要性银行的名单。虽然这没有按照301号文的规定（即选取表内外资产余额占行业总资产累计比例达到75%的银行名单），但由于我国银行业集中度比较高，预计前30大银行的表内外资产余额占行业总资产的比例达到75%不是问题，且由于没办法估算行业表内外总资产余额（表外资产有一部分可以抵消），因此才选择更为简单的直接排序法（即按表内外资产余额排名前30即可纳入参评对象）。

2、评估指标及权重设计：规模、关联度、可替代性与复杂性四个维度各25%的权重

（1）《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》基本遵循了301号文的原则，但在定量指标体系中，仅包括规模、关联度、可替代性和复杂性四个一级指标（含13个二级指标），没有将资产变现维度纳入。请注意四个维度13个二级指标的口径均为集团并表。

（2）中国的可替代性维度中去了证券承销额指标，增加了代理代销和境内持牌营业机构数量两个二级指标。

（3）复杂性维度中，中国新增了非保本理财、境外非银行附属金融机构的资产总额两个二级指标，同时将境外债权和境外债务置于复杂性维度中（国际上将其归于全球活跃度一级指标中）。

（4）13个二级指标均为绝对规模，则银行m（等于1……30）在指标n（等于1……13）上的规模和得分可分别表示为

（三）从权重设计上看，系统重要性银行主要关注哪些业务？

从权重设计来看，规模、关联度、可替代性以及复杂性的重要性依次下降，同时系统重要性金融机构比较关注规模、同业业务、融资业务、结算业务、托管业务、代理业务、衍生品业务、投资类业务（公允价值计量类）、理财业务以及挂牌的营业机构、境外非银金融机构、境外债权债务情况等领域。

六、中国哪些银行会被纳入参评名单？

（一）表内外资产余额最具参考价值：前8大城商行和第1大农商行概率最高

1、由于表内外资产余额的权重较大（占比达25%），因此虽然规模不是唯一的指标，但却是权重最大的一个指标，也即表内外总资产余额达到国内前30的银行大都会被纳入参评对象。

2、通过排序可以发现，国有6大行、国开行、两大政策性银行、全部12家股份行以及前8大城商行、第1大农商行均大概率会被纳入参评对象，前8大城商行分别为北京银行、上海银行、江苏银行、南京银行、宁波银行、徽商银行、盛京银行、杭州银行，第1大农商行重庆农商行。

（二）总资产规模在8000亿元以上的5家其它地方性银行也存在可能性

北京农商行、上海农商行、锦州银行、厦门国际银行、广州农商行等5家银行是否会被纳入参评名单尚存在不确定性。但是如果考虑到定量与定性因素，那么总资产规模在8000亿以上（2018年底）的地方性银行均有被纳入的可能性。

特别是今年央行对银行业的流动性压力测试对象扩展至30家，即选取了全部6家国有大行和12家股份行，同时还选取了9家城商行和3家农商行（去年为7家城商行和5家农商行）。新增的城商行主要为北京银行、上海银行、锦州银行（剔除了天津银行），去掉成都农商行和广州农商行2家农商行。这意味着锦州银行、北京农商行、上海农商行纳入参评名单的可能性较大。

（三）系统重要性银行后续需要再计提1%的附加资本

对于可能纳入系统重要性金融机构的商业银行，可能需要在现行监管要求的基础上，再计提1%的附加资本，考虑到附加资本的计提和杠杆率的增加主要基于一级资本，意味着商业银行的资本补充压力进一步加大，特别是对于中小银行而言。

目前商业银行的资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率的最低要求分别为8%、6%和5%，在此基础上还需要计提2.5%的储备资本。考虑到目前关于储备资本的计提尚处于研究中，这意味着我国系统重要性商业银行资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率的监管最低标准实际上为11.5%、9.5%和8.50%。

除以上资本的约束增强以外，系统重要性银行还可能面临杠杆率、流动性、大额风险暴露等方面更为严格的监管。

七、最终可能只有15家左右的参评银行会被纳入系统重要性银行名单

当然这里我们需要分清参评名单和初始名单，即参评名单30家，但最终能够入选成为重要性银行初始名单的银行可能不到一半。目前规模指标（前30强差不多220万亿元）、非保本理财（全行业22.04万亿元）、托管（全行业145.76万亿元）可以算出2018年的得分情况（具体如下表），可以发现在参评的30家银行中，得分能够达到300分并不是一件很容易的事情，如果将规模指标剔除，则需要其它12项指标的平均得分至少达到18分以上。因此从这个角度来看，参评的30家银行中，最终可能仅有15家左右会被纳入系统重要性初始名单，而其余15家银行则会被纳入动态观察对象名单中，每年均需要参评。

我们预计工行、农行、建行、中行、国开行、交行、邮储银行、招商银行、兴业银行、民生银行、浦发银行、中信银行、光大银行、平安银行等14家银行被纳入的概率较高，进出口银行、农发行、华夏银行、广发银行、浙商银行、北京银行、上海银行、江苏银行等被纳入的概率存在不确定性。