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新一轮隐性债务置换潮即将开启
特别声明如涉及到侵权、诽谤、信息采编错误等事宜,请于后台留言,经核实后,我们将立即给予更正、删除,并进行公开道歉。【正文】一、“一揽子化债方案”已有初步部署(一)据悉将考虑利用现有债务限额空间来帮助地方化债2023年8月16日,21世纪经济报道称其从地方财政人士获悉,下半年化解地方债风险的举措已经有了初步部署,可能是利用现有债务限额空间来帮助地方化债,不过额度和细则均尚未明确。这意味着,7月24日政治局会议提出的“要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案”正逐步落地推进,很快将会有答案。关于这个问题,笔者了解到的信息是,目前决策层认为2018年10月隐债摸底的不够彻底,各地区理解差异较大,导致有些地区的隐债体量没有被完全揭露出来。为此,本次决策层要求,重新对各地区隐性债务进行摸底,按照“应报尽报”的原则进行筛查(覆盖平台融资、隐债以及地方法人金融机构出险情况等,并派专人小组进行督察指导,以为后续出台针对性方案提供支撑。据悉,8月15日化债方案已经上报中央,目前正在走流程。(二)相关细节:向高风险地区倾斜+向省级政府转移+规模达万亿元左右实际上在此之前市场已经传出风声。例如,2023年8月11日,彭博报道称中国将允许省级政府发行1390亿美元债券,以缓解地方政府债务压力。其中,这里的1390亿美元实际上是按7.2的汇率进行换算,即1万亿人民币(1390*7.2)。报道中,彭博还披露如下要点:1、财政部已向相关部门通报了“再融资”计划,每个地区的配额已经确定;2、除北京、上海、广东和西藏外,其余省级地区均可以用再融资债券来偿还隐性债务。这可能是因为,北上广三个地区均已实现隐性债务清零。3、对12个“高风险”省市地区(包括贵州、湖南、吉林、安徽及天津),在配额上将给予更多支持。很显然,本轮债务置换对高风险地区更为关注。显然,从具体细节来看,本次债务置换的目的是缓解高风险地区的债务压力,且路径上是将偿债压力转移至省级政府身上。这也在另一层面说明,高风险地区的债务压力由省级政府兜底,那么其它地区的债务一旦出险,省级政府自然也不会不管,否则会有道德风险。(三)地方政府债务限额空间合计超2万亿(2022年底)根据企业预警通披露的数据,2022年底31个省级行政区的地方政府债务限额合计为37.25万亿,余额为34.95万亿,也即限额空间合计为2.31万亿左右(剔除北上广江浙闽藏等地后的余额合计为1.40万亿),超过彭博披露的1万亿。1、从限额空间来看,8个省级行政区超过1000亿元,合计达到1.23万亿,占全部体量的55%左右。这8个地区按债务限额空间从高到低依次为上海(2765亿元)、江苏(1900亿元)、北京(1637亿元)、河北(1410亿元)、河南(1304亿元)、广东(1176亿元)、安徽(1069亿元)以及云南(1067亿元)。2、债务限额空间位于500-1000亿元之间的省级行政区共计10个(合计7460亿元),从高到低依次为福建、江西、山东、陕西、四川、辽宁、内蒙古、湖北、新疆和浙江。3、如果从宽口径的债务率来看的话,天津、黑龙江、湖北、新疆、河南、江西、陕西、甘肃、内蒙古、贵州、云南等地区可能是决策部门比较关注的高风险区域。二、制定“一揽子化债方案”的背景:今年二季度以来城投债务风险有所加剧虽然“一揽子化债方案”的提法源于7月24日的政治局会议,但该提法的背景则是今年二季度以来不断加剧的城投债务风险。特别是,随着云南、广西、贵州、甘肃兰州、内蒙古以及山东潍坊和青岛李沧区等地城投债务负面舆情不断,城投债务本身以及市场对城投债务的悲观情绪均达到一个临界点,倒逼决策层把隐性债务化解放在更为重要的位置上。(一)今年以来的城投债务负面舆情始于4月(前期经济基本面表现不错、地产行业销售数据亦有一定程度好转),也即中国经济由“强预期”向“弱现实”过渡之际,经济基本面趋弱以及地产行业困局加剧始终市场对城投债务的担忧有所加重。(二)特别是,今年4-5月期间,贵州、内蒙古、云南等地纷纷爆发舆情(如昆明城投专家会议纪要以及贵阳市财政局、呼和浩特市财政局哭穷等),引发市场广泛关注,导致城投债务问题不断发酵。今年6月26日,国务院的两份报告(即《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》和《关于2022年中央决算的报告》)亦体现出对城投债务的高度重视,透露出省级政府可能要承担主体和兜底责任。整个6月,城投债务风险事件不断被揭露,如山东潍坊定融等非标违约以及青岛李沧区城投非标违约、银行贷款全面逾期等等。(三)今年7月以来,市场对城投债务的担忧以及向政策层面施加压力的倾向进一步抬头,关注度亦有所提高。例如,7月4日彭博披露的国有大行向城投平台提供长达25年期的贷款以及临时利息减免措施引发市场对国有大行股票的抛售,7月12日全国社保基金要求管理人卖出包括天津地区在内的一些弱资质城投债以及民营房企债券。受此及前期一系列事件影响,政策部门及专业人士纷纷发声献策。例如,7月6日召开的经济形势专家座谈中有3位专家与财政、债务有关,7月12日中国金融四十人论坛发布《地方城投债的风险形势与化解思路》。三、目前地方政府性债务已历经三轮置换过程自2014年8月新预算法通过以及同年10月发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发(2014)43号)以来,地方政府债务共经历三轮置换浪潮。具体看,(一)2015-2018年:通过地方政府债券置换2014年底以前的超12万亿存量债务1、2013年新一届政府上台后,对地方政府债务风险的重视程度明显加深,于2014年启动对地方政府的债务甄别工作,明确将政企债务进行分离分割,并开始在全国范围内整治地方政府债务问题。其中,比较重要的思路便是地方政府债务置换工作,即以显性债务置换隐性债务,大力提倡地方政府及融资平台以发行债券的方式进行融资。2、针对第一轮债务置换的许多细节,2015年8月,时任财政部部长楼继伟在全人常作报告时曾披露过诸多值得关注的相关信息:(1)截至2014年底,地方政府债务余额是15.4万亿元,不过确实存在一些地区债务规模较大,偿还能力下降,个别地区存在发生局部风险的可能性,融资平台的市场化转型和或有债务的处置难度比较大。(2)通过四种方式防范地方政府直接债务和或有债务风险。第一,规模控制,即落实限额管理,地方政府的债务余额不得突破已经批准的限额。第二,落实偿贷责任,督促地方政府统筹预算资金,偿还政府存量债务,必要时可处置政府资产。同时,明确地方政府债务责任在省级政府。第三,发行地方政府债券,置换到期债务,降低利息负担,缓解当期的偿债风险。第四,鼓励地方将有收入来源的项目通过政府和社会资本合作的模式进行改造。(3)其中针对上述第二种方式(即置换),楼继伟表示,2014年底全国15.4万亿元的存量债务,仅1.06万亿元是过去批准发行债券的,剩余的都是通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务。针对14.34万亿存量债务,国务院当时准备用3年左右的时间进行置换(实际上用时达4年之久),而地方可以自主确定置换债券和新增债券的额度和进展。考虑到地方政府债券成本总体在趋于下行,本轮置换实际上为地方节省了大量利息支出。(4)2016年及以后年度,省级政府在余额限额内发债借新还旧,中央不再硬性下达置换债务额度(当然为财政部会对发债的进度做必要的组织协调以避免冲击市场)。(5)对于高风险地区的债务风险,楼继伟给出的思路是,除置换外,还督促高风险地区制定中长期债务风险化解规划,逐步通过控制项目的规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式,多渠道筹集资金,消化存量债务。3、2015-2018年期间,置换债券分别发行2.44万亿、5.19万亿、3.23万亿和1.84万亿,累计发行12.70万亿,低于原计划的14.34万亿存量债务。经过此次置换,地方政府累计节约的利息支出超过1.50万亿。总的来说,第一轮债务置换的推动主体是中央,实施主体则是地方,其路径是通过将隐性债务显性化的方式给予解决,并按债务截止时间进行划定。(二)2018-2019年:置换第五次金融工作会议之前的隐性债务,金融机构参与主导第一轮债务置换之后,隐性债务增长势头与风险并未明显下降,导致第二轮债务置换浪潮开启,置换方式主要是通过贷款与信用债置换掉高成本的贷款与非标,置换特点主要包括金融机构与平台自行协商、融资资金只能用于还本、隐性债务余额保持不变且需要在隐性债务系统中全过程登记反映以及借新还旧期限有限制等。1、2017年7月14日第五次金融工作会议是第二轮债务置换的一个触发点,政策文件亦比较多,实操中亦基本明确第二轮债务置换的隐债要求对应具体项目且原有存量债务发生时间需在2017年7月14日第五次金融工作会议召开之前,且要求原项目财务可持续。2、2017年7月底的年中政治局会议亦提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”。随后监管部门开始对隐性债务进行全面摸底,并于2018年10月完成了摸底统计,为隐性债务化解提供了数据上的支撑。3、2018年3月中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》明确提出“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,坚决遏制隐性债务增量,决不允许新增各类隐性债务”。4、2018年8月,国务院发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号),要求地方政府通过“统筹资金、偿还一批;债务置换、展期一批;项目运营、消化一批;引入资本、转换一批”等方式在5-10年内化解地方政府隐性债务。2018年10月,国务院发布的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发(2018)101号)