武汉财政公开讨债的背后
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【正文】
《雍正王朝》中，四爷追缴国库欠款的一幕重现。
一、武汉市财政局公开向259家单位催讨3.56亿元债权
2023年5月26日，武汉市财政局、武汉长江资产经营管理有限公司在隶属于武汉市委的《长江日报》上刊发“债务催收联合公告”，引起市场广泛关注，并将其与近期的“昆明城投会议纪要”、“南宁停车费质押”以及贵阳、呼和浩特两大省会城市财政局公开求助等事件联系起来。这件事情的关注点在于以下几个方面：
（一）本次债务催收公告由副省级城市财政局公开发出，级别较高，且涉及的259家单位包括下辖各区县财政局等各类政府、企事业单位，背后关系错综复杂，覆盖面较广，显示出武汉市财政局对本次债权催收工作的重视，体现出武汉市财政局“每笔必催”的决心。
（二）本次债务催收公告涉及的259笔债权合计35602.65万元，平均每笔债权金额不到140万元且较为分散。其中，超过1000万元（含）的债权仅4笔（即东风武汉轻型汽车公司的2354万元、武汉红桃开集团的2000万元、武汉工业国有投资的1500万元及统一集团的1000.09万元）；259笔债权中，有168笔债权金额均不足100万元、40笔债权金额不足10万元、18笔债权金额不足5万元，最小的一笔仅1万元。
如此大动干戈，且债权明细如此清晰，金额非常小的债权均被纳入催收范围，显示出武汉市财政当局对财源的高度重视，也显示出当前财政“紧平衡”的压力很大。
（三）本次催收债权均为2018年12月20日以前，至今已有4-5年，表明先前武汉市财政局应已通过其它诸多方式催讨过，但结果并不理想，此次公开催收应属被逼无奈。这在一定程度上反映出，财政借款领域存在诸多乱象。
二、财政借款清理和催收历来有之：武汉市财政局并非第一家公开催讨债权的政府机关
虽然武汉市财政局公开催讨债权一事引起广泛关注，但公开信息显示，武汉市财政局并非第一家公开催讨债权的政府机关。
（一）早在2020年湖北省纪委、监委、财政厅及审计厅便联合发布《关于开展全省财政出借资金专项清查整治工作的通知》，对湖北省各市开展为期半年左右的财政出借资金专项清查整治工作。可以看出，武汉市财政局催收债权的做法在湖北应比较普遍，只是没有公开而已。例如，2020年10月20日，湖北荆门市财政局亦印发了《关于开展全市财政出借资金专项清查整改工作的通知》，在全市开展财政出借资金专项清查整治工作。
（二）实际上，除湖北省以外，其它地区亦有开展过类似工作。例如，2022年6月15日，广州市黄埔区财政局（广州开发区财政局）发布《2022年债权催收公告》，对84家债权人及16家担保人催收的债权金额合计为58422.126317万元。
上述信息表明，财政借款清理和催收工作并非某个省或市的单独行动，而应是全国范围内近年来持续开展的集中性运动，而不同的是有些地区选择公开催收这一路径而已。
三、何为财政借款？
关于财政借款，并没有确切的定义和内涵，其大致和“财政出借资金”“财政周转金”“应收及暂付款项”“借出款项”等相对应。
（一）北京市海淀区审计局的夏晓平在1995年第6期《中国审计》曾发表过《财政借款流失的缘由》一文，对财政借款有过专门分析，其指出财政借款是指财政机关将暂时闲置的资金借给有关单位，用于生产和事业发展的款项，总体应遵循“把握数量、有利运转、不搞长期投资、着重短期应急”的原则。显然，财政借款本身是财政借款出借的一笔应急资金。
（二）财政部分别于2015年10月10日与2022年11月18日发布的《财政总预算会计制度》和《财政总会计制度》曾给过类似于财政借款的定义。具体看，
1、《财政总预算会计制度》（财库（2015）192号）指出，总会计核算的资产具体包括财政存款、有价证券、应收股利、借出款项、暂付及应收款项、预拨经费、应收转贷款和股权投资等。其中，暂付及应收款项是指政府财政业务活动中形成的债权（包括与下级往来和其他应收款等），应当及时清理结算，不得长期挂账。
2、《财政总会计制度》（财库（2022）41号）指出，总会计核算的资产具体包括财政存款、国库现金管理资产、有价证券、应收非税收入、应收股利、应收及暂付款项、借出款项、预拨经费、在途款、应收转贷款、股权投资等。可以看出，41号文在原192号文的基础上，首次提出“借出款项”，并明确“借出款项”是指政府财政按照对外借款管理有关规定借给预算单位临时急需，并按期收回的款项，仅限于政府财政对纳入本级预算管理的一级预算单位（不含企业）安排借款，不得经预算单位再转借给企业。
其中，借款资金仅限于临时性资金周转或应对社会影响较大突发事件的临时急需垫款，借款期限不得超过一年，借款时应明确还款来源。
（三）很显然，政策文件中的“暂付及应收款项”及“借出款项”是最接近“财政借款”内涵的定义，而上述定义来看，财政借款具有短期性（不得长期挂账）、临时急需等特征，和财政存款等一样属于需要精打细算的流动性财政资金。
四、财政借款领域有何乱象？
（一）从公开信息来看，财政借款在地方财政领域中普遍存在，且呈现出规模大且不断累积、长期挂账不还（如武汉市财政局这次催收的债权便已至少挂账5年以上）、用途复杂多样（不仅仅是临时性周转急需用途）以及多由历史原因形成等特征，有些地区的财政借款在用途上甚至和平台借款无法有效区分。
（二）财政借款乱象对硬预算的破坏非常值得关注，其因已构成既成事实而成为财政负担，且通过财政借款安排实施的项目有可能通过规避《预算法》的约束而破坏刚性。同时，财政借款往往涉及到地方政府与下辖政府部门、企事业单位的财政资源博弈，这既有可能造成权力寻租和腐败现象，亦有可能陷入预算软约束的现实困境，造成财政资金不断流失。
例如，夏晓平在《财政借款流失的缘由》一文中曾指出，“把握数量、有利运转、不搞长期投资、着重短期应急”的原则在实践中并未得到遵循，北京市海淀区审计局在对区1991-1993年预算外资金调查中发现，各街道财政办公室盲目出借财政资金，其中有相当大一部分不能按期收回或根本收不回来……导致财政资金大量流失。
（三）长期以来，一些地方擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金，甚至设立基金或收费项目，导致国家财政收入流失，使得预算外资金不断膨胀，形成预算内与预算外两套账，导致预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督，乱支滥用现象十分严重，不仅造成了国家财政资金分散和政府公共分配秩序混乱，而且加剧了固定资产投资和消费基金膨胀，助长了不正之风和腐败现象的发生。
（四）由于实践中财政借款的存在，在财政压力日益凸显的背景下，为实现财政收支平衡，部分地方政府通常会选择将当年无预算无财力安排的超支部分作为借款挂账，待以后年度预算安排再将其列支，隐瞒了财政赤字，造成了当年财政支出的虚假，导致预算收支失衡的困境不断加剧，加大了地方财政风险。
五、政策层面对财政借款有何要求？
（一）单从政策层面来看，财政借款已经被禁止很多年。作为深化金融改革、整顿金融秩序工作的一部分，早在1998年12月15日，财政部便印发《整顿财政周转金方案》，明确自1998年12月1日，中央及地方各级财政周转金一律只收不贷……各级财政部门对已到期的周转金借款要积极清收……回收的财政周转金一律由财政部门统一安排使用，重点用于弥补历年财政赤字、解决财政挂账、增补预算周转金、安排国有企业下岗职工基本生活保障和再就业以及扶贫、教育等方面。可以说，此后财政部门便已不具有承担财政借款的职能。
（二）虽然财政借款早在1998年就已被全面禁止后，但财政借款领域的乱象一直存在，反映出中央与地方之间在财政领域的博弈比较明显。从相关政策文件及各地实践来看，目前政策层面对财政借款主要提出如下几点规范性要求：
1、借款对象仅限于纳入本级预算的一级预算单位（不含企业），且不得再转借企业。
2、借款用途仅限于临时性资金周转或应对突发事件的临时急需垫款。
3、审批权限由同级政府常务会议承担。
4、借款期限不超过1年且借款时必须有明确的还款来源，并签订借款协议。
5、财政借款规模不得超过财政一般公共预算支出和政府性基金支出之和的5%。
6、按照“谁借出、谁收回”的原则，建立财政对外借款终身负责制和责任追究机制。
（三）目前财政借款领域涉及的问题比较繁杂，利益交织较多，因此对财政借款领域的整治工作涉及到纪委、监委、审计等多个机关，相信应能产生威慑效应。不过，武汉市财政局公开催收债权事件所带来的影响可能需要认真对待，即地方政府通过催收、催缴等查漏补缺的方式开拓财源来缓解财政压力已成为重要路径，侧面反映了地方财政的“紧平衡”压力已非常突出，“将有限的财力用在真正需要的领域而非来还债”应是部分地方财政的共识。
（完）
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