国企改革通行手册（2020年版）
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【正文】
国企改革到底改什么？这是包括笔者在内的很多人可能到现在都没完全搞明白的问题，但这个问题却很重要。我们结合目前尽可能掌握的一些材料对国企改革这个问题进行一些粗浅讨论。
一、国企改革的大背景
（一）国企改革助力中国经济迈入高质量发展阶段
中国的社会主义属性在经济领域中具体体现为国有资本占据绝对主导地位，中国经济金融体制改革的中心环节与核心任务自然而然也是国企改革。四十多年来的实践告诉我们，国企改革的目标是建立现代企业制度，培育自主经营、自负盈亏、自我决策、自我发展的微观市场主体。特别是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，国企改革需要兼顾增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力等多种目标。
虽然目前绝大部分国有企业已经进行并完成了公司制、股份制改革，亦初步建立起现代企业制度，成为了独立自主经营的市场主体。虽然国有企业这一庞然大物在改革的进程中已经取得了非凡的成就，但大多也只是大而不强，很难说已经成为真正的世界一流企业，也很难助力中国经济迈入高质量发展，因此通过永在路上的国企改革锻造“新国企”便是必然选择。
事实上国有企业在改革的过程中大多也剑走偏锋、偏离主业以致与民争利，如入世之际的股份制改造（即针对存量和增量的“股权分置”改革）以及2008-2009年的“四万亿”均让国企相继进入本应由民营资本掌控的竞争性领域（如涉足房地产、金融、旅游、酒店等业务），造成民营资本的生存空间被严重挤压，对整个经济金融体系造成了非常负面且持续性的冲击，因此让国企专注于推动中国经济进入高质量发展和实现中华民族伟大复兴的关键领域便成为主要方向。
（二）政策频繁，“国企改革三年行动方案”正式亮剑
近年来关于国企改革的相关政策文件可以说相当繁杂，国企改革的关键要点除一些口号式提法外，先后包括国有资本投资运营公司试点、混合所有制改革、“双百行动”工作方案、区域综合改革试验、科改示范行动以及今年刚获通过的《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》等等。
1、十八大（2012年）以来，新一届政府便尝试解决国有企业改革的一系列历史遗留问题，并顺势分别于2015年针对国企过剩产能提出了“供给侧改革”以及2017年提出了“瘦身健体、提质增效”（缩小管理层级、增强管理穿透能力）。
2、十九大（2017年）特别是2019年以来，无论是从政策层面、操作层面抑或是执行力度层面，中央国企和地方国企改革的整体力度均呈明显加快态势。目前国有企业的顶层设计（也即政策端）已基本完成。因此可以预见在2017-2020年防范金融风险的三年后，包括2020年在内的后续三年（2020-2022年）将会有一系列动，且直接面向2022年的二十大，其战略意义不言自明。
具体讨论国企改革这个话题之前，有必要先摸清我国国有企业的基本情况。根据2020年10月公布的《国务院关于2019年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2019年底，我国国有企业的整体家底如下表所示。
国有企业，即国有资本控股或具有控制权的企业。目前国有企业主要分为非金融国有企业、金融国有企业和行政事业性国有企业三大类，而按照管辖地域则分为央企和地方国企。
（一）非金融国企：央企和地方国企总资产分别为87万亿和147万亿
非金融国有企业的总资产和总负债分别为234万亿元和150万亿元。其中，央企和地方国企的总资产分别为87万亿元和147万亿元，总负债分别为58.40万亿元和91.40万亿元。显然地方国企占全部国企业总资产的63%左右，是大头。
整体上看，我们认为总资产为234万亿的非金融国企业具有较大的市场空间，理应成为金融机构的业务拓展对象，即便在加大向民营企业金融支持的政策导向下，金融机构大力开拓国企业务的方向也不应发生变化，因为数据摆在那，且这是中国的主体。
（二）行政事业性国企：总资产合计达到37.70万亿
1、2019年行政性国企和事业性非金融国企的总资产分别为11.80万亿（中央和地方分别为1.10万亿和10.70万亿）和25.90万亿（中央和地方分别为3.90万亿和22万亿）。
2、行政事业性国企合计37.70万亿的市场空间同样值得挖掘，考虑到其资产负债率为28.38%（中央和地方分别为24%和29%），即负债规模大致为10.70万亿（中央和地方分别为1.20万亿和9.50万亿）。因此从负债来源看，还是有的做，毕竟我国范围更大的机关团体存款余额已经达到31.20万亿元。
（三）资产负债率：整体64-65%，央企微降、地方国企微升
相较于2018年，2019年非金融央企的资产负债率从67.70%降至67.13%，地方类国企的资产负债率则从61.96%升至62.22%。整体上看非金融国企的资产负债率在2017-2019年均在64-65%左右的水平。
（四）国有资本比重：央企和地方国企微降
1、非金融国企的国有资本比重由2018年的77.85%进一步降至2019年的77.17%，其中央企由63.98%降至62.24%，地方国企则由85.19%降至84.86%。这实际上也是混合所有制改革的结果。
2、行政事业性国企的国有资本比重为100%。
（五）国企家族庞大：130家央企（98家国资委管辖）、1417家上市国企
1、目前我国除国资委系统监管的国有企业外，还包括其它政府部门系统监管的国有企业（如财政部、发改委等）。从数量上看，目前有98家国资委直接管理的央企、27家财政部直接管理的金融类央企以及5家其它部门直接管理的央企，即全部央企有130家（不包含子公司）。
2、如果从上市的角度来看，目前4061家上市公司中，合计共有1417家国有企业，具体包括393家央企（含子公司）和754家地方国企（含子公司）。
3、事实上目前11551家地方融资平台（地方政府组建的以融资为目的的各类企事业单位）也属于地方国有企业，这些融资平台主要指城市建设投资类公司、城建开发类公司、城建资产经营公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、各类开发区（园区）投资类公司和土地储备类公司等（央行将融资平台分为各类开发区、园区投融资平台、国有资产管理公司、土地储备中心类公司、城市投资建设公司、财政部设立的税费中心、交通运输类政府投融资平台以及其它等）。
三、关于国企改革的最新政策导向及相关问题讨论
（一）导向1：推动国企与国企、国企与民企之间兼并重组、战略组合
1、国企体系目前已经相当庞杂，如虽然我国只有130家央企，但包括子公司在内的央企数量却达到6.20万家，而地方国企业数量甚至高达14.10万家，从而造成国有企业之间的管理层级相当冗杂和不透明以及主业不够突出，甚至出现一些“伪国企”的尴尬问题。同时规模和数量庞大的国有企业群体在主业不突出或大量介入竞争性行业的背景下，很容易造成国企与民企之间的对立。
2、基于此国企改革的大背景实际上是通过兼并重组、战略组合来压缩、理顺和穿透管理层级，提升国有企业的竞争力以及削弱国企与民企之间的对立。2020年9月27日召开的国企改革领导小组第四次会议及全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议便明确“国企民企要相互配合，推进兼并重组和战略性组合……央企要坚决压缩管理层级，防控好各类风险”。
3、显然在这一大背景下，我们应深刻认识到兼并重组和战略组合的意义，避免陷入“伪国企”的陷阱中，应该说国企之间的兼并重组事件本身并非是单纯地为了提升主业，同时也是为了防范风险、使其向重要和关键领域集中从而起到抵御宏观风险的托底作用。此外还需要特别关注国企与民企之间的战略组合事件，这体现了国家从战略层面推动供应链产业链的意图和方向，应存在不少机会。
4、事实上有一个数据可以说明国有企业之间的兼并重组，即国资委直管的央企数量，这一数值在2004-2009年分别为181户、169户、159户、151户、142户和129户，目前国资委直接管辖的央企数量已经降至98户，15年的时间里国资委直管央企数量已经降了快一半。
再以今年上半年为例，国资委直管央企也有一些变化，如将诺基亚贝尔移除央企名录，同时新增了中国融通资产管理集团、国家石油天气管网集团、南水北调集团等四家央企，并将原船舶工业集团和船舶重工集团整合为中国船舶集团以及将中丝集团整体无偿划转入中国保利集团。
5、此外我们还需要明白国企之间兼并重组的方向，特别是根据目前政策导向，现在比较明确的是，未来国企（包括央企）要创新发展一批、巩固加强一批、重组整合一批、清理退出一批。显然装备制造、化工产业、海工装备、海外油气资产等专业化整合将成为工作重点，而市场竞争程度相对高、产业集中度较低、产能过剩问题突出、重复投资以及同质化竞争问题较为突出等行业的重组整合也是方向（如资源类行业、钢铁、汽车、对外工程承包等）。
6、每次国企改革均意味着存量风险的进一步暴露和资源的进一步整合，因此国企改革既是风险防范的过程亦是资源不断优化整合的过程，在这一过程中需要特别关注国企信仰问题。实际上自2015年来，地方国企破产重整的案例已逐渐进入公众视野，特别是钢铁、煤炭、有色等领域的地方国有企业，之前法院不敢接不敢判的现状也已明显转向。
因此从趋势上看，对国企的天然信仰必须要打破，当然这种信仰的破灭并不意味着退出国企领域，毕竟每一轮国企改革后，整合重组后的国企体系均会迎来新一波发展，此时我们应该要重点关注不仅仅是国有企业，而是国有资本。
（二）导向2：推动国企通过上市等实现混合所有制改革，引入民营资本
自2016年12月中央经济工作会议明确提出混合所有制改革是国企改革的重要突破口后，之前第二阶段（1992-2002）所奉行的抓大放小政策思路再次被延用，并进一步深化。国有企业不仅逐步从一般竞争性行业中退出，在着力管控的七大领域中（电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等）也尝试放开民营资本的进入。
1、混合所有制改革本身并非新名词，实际上早在上世纪90年代便已提及。中国在对国企进行混合所有制改革的过程中，民营资本的比重实际上需要不断提升，其中上市便是重要路径（其它还包括增资扩股、产权交易、兼并重组等）。
2、事实上国企改革三年行动方案也明确提出要通过推动国企业上市以及围绕上市进行的各种改革，包括积极稳妥推进混合所有制改革（特别是鼓励国有控股上市公司引入持股5%的战略投资者），而上市公司是混合所有制改革的主要载体，也是推进企业内部治理的重要渠道。
3、2020年1-8月，央企通过投资入股、并购重组、增资扩股等方式引进了超过1700亿元的社会资本（同比增速达到28%）。当然上市也是混改的路径之一，目前我国共1147家上市国企（含央企），占全部上市公司数量的28.24%。这1147家上市国企业中，上市央企数量达到393家、上市地方国企数量则达到754家，分别占全部上市公司数量的9.68%和18.56%。
4、对于混合所有制改革而言，并不仅仅局限于国企之间，实际上也已拓宽至国企与民企之间，如近年来在民营企业困境日益突出的情况下，多家上市民企的控制权相继变更为国资（如海默科技、兰州民百、康恩贝、奇信股份、中来股份和孚日股份等等），且这些国资入主大多是通过国资的投资类公司完成（即不参与具体管理），其目的大多是为了进行纾困或帮助其降低杠杆率。
例如，央企和一些地方国企业不断通过产业链、供应链的合作，与广大的民营企业、中小企业协调发展，投资入股超过6000家的非公企业，投资总额基本上接近5000亿元。
5、混合所有制改革的对象主要是从事竞争性领域的国企。例如，2015年8月发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》把国有企业分为公益类与商业类两大类，并明确公益类以及商业类的自然垄断领域采取国有资本保持控股地位、商业类中的竞争性领域则可以让民营资本保持控股地位。
6、就下一步混合所有制的改革方向来看，主要包括：
（1）聚焦到国有资本投资运营公司所出资企业和商业一类子企业。
（2）鼓励国有控股的上市公司引进持股占5%甚至5%以上的战略投资者。而对于国有控股的非上市公司，相应的股比还可以再大一些，即宜独则独、宜控则控、宜参则参。
（3）支持和鼓励国有企业集团对相对控股的混合所有制企业在劳动人事分配机制等方面实施更加市场化的差异化管控。
（4）在产业链、供应链上，鼓励国企与民营企业、中小企业不断深化合作，形成相互融合、共同发展的局面。
（三）导向3：通过国有资本投资运营公司实现管资本模式的转变
除混合所有制改革以外，本轮国企改革的另外一个重点应属授权体制的变化，即成立国有资本投资运营公司，变革行政直接管控的国有企业运作模式，这也是为了解决之前第三阶段国企改革（2003-2012年）留下的症结。
两类公司试点的目的是推动对国有企业从管企业向管资本转变，这充分借鉴了新加坡淡马锡的国家资本主义模式，将现有国有企业进行重新整合划分，对国有资本进行股权转换（由实物资产转换成可流动的股权形态），将资本运作、投融资等功能独立出来成立国有资本投资运营公司，通过国有资本投资运营公司来控制、管理、运营国有资本，而非像之前具体控股国有企业这一传统形式。
1、由管具体企业（实物形态）到管资本（价值形态）
国有资产具体体现在国有企业之中，而对国有资产的管理运营实际上是对国有企业的管理，先前多由政府及下属部门来负责，造成政企不分、与市场争利等诸多弊病。此轮国企改革则重在转变运营模式，由管具体企业到管资本的转变表面上看只是在国资委以及国有企业之间成立一个国有资本投资运营公司之类的实体，但实际上意味着国有资产的实现形式由实物形态到价值形态的转变。
2、国有资本投资运营公司直接成为国有企业甚至民营企业的股东
之前国资委直接管控国有企业，改革之后是国资委管控国有资本投资运营公司、国有资本投资运营公司通过持有的股权来管控国有企业，因此国有资本投资运营公司成了国资委和国有企业之间的纽带。这里面的关系是，国资委将转换成股权的国有资本出让给国有资本投资运营公司，国有资本投资运营公司成为国有企业的出资人。不过国有资本投资运营公司亦可成为民营企业的股东，比如前面提及的混合所有所改革以及国企与民企之间的兼并重组、战略重组亦是一例。
需要说明的是，国有资本投资公司和国有资本运营公司在2014年的两会政府工作报告中被作为统一的概念合并在一起，比较简单的理解是二者均是国有企业的出资人，并按照“先有投资、后有运营”的理念履行职责。因此，国有资本投资公司的角色就相当于中央汇金对国有大型银行的角色定位，其主要职责在于保值增值（不参与具体经营）；而国有资本运营公司则相当于私募股权基金对于一般企业的角色定位（会涉足所投资国有企业的具体运作中）。
3、国有资本投资运营公司的模式更为隐蔽，也更容易接受
从地方政府的角度来看，成立国有资本投资运营公司则相当于将之前地方政府融资平台公司、地方政府和地方金融控股集团三大角色的职责进行了整合。国有资本投资运营公司可以对辖区内的金融国有企业、非金融国有企业的资源、股权等进行整合，统一运作和进行战略调配。
显然这种管控方式更为隐蔽，表面上淡化了产权问题、告别了行政管控模式且造成了国企的名义上独立，所以比较容易接受，就像市场上很少有人觉察到中央汇金和几家国有大行之间的关系以及国有大行和财政部之间的股权关系一样。
4、国有资本投资运营公司的职能主要有四大类
这四大类职能分别为资本运作、股权管理、投融资和清理整合。
（1）关于资本运作，即通过证券交易、产权交易等资本市场途径，实现国有资本形态转换，促进国有资本在各领域和行业中流动，实现国有资本的优化配置，其方式包括但不限于上市、资产证券化、设立股权投资基金、股权增减持等。
（2）关于股权管理，国有资本投资运营公司可以通过重组整合管理、市值与价值管理、参与公司治理和改造等方式实现所持股权的保值增值目标。
（3）关于投融资，国有资本投资运营公司围绕服务国家战略，调整国有资本的投资方向领域，包括向重要行业、关键领域、重点基础设施、前瞻性战略性产业、产业链关键环节和价值链高端以及具有核心竞争力的企业和行业集中等。
（4）关于清理整合，即对国有企业甚至民营企业进行资源整合或市场重构，比如破产清理重组、战略组合或纾困等。
这也意味着，后续国有资本投资运营公司会成为资本市场中的主导力量，并承担国有资本保值增值、国家战略方向引导的重要职责。很显然国有资本投资运营公司未来主要的作业领域也在资本市场，特别是可能会有大量国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、创新发展投资引导基金、并购基金、私募股权创投基金、保险专项计划等进入并推动资本市场发展，后续大量的资源整合、兼并重组、财务顾问、结构化融资、项目推介、一级及一级半市场投融资等投行业务将会成为主要发力点。
5、打造升级版的国有资本投资运营公司是下一步改革方向
截至目前在中央层面，国资委已经分3批在21家企业开展了两类公司试点，而国企改革三年行动方案也已经明确2020年将在加大授权力度的同时，还将适时改组或组建新的“国有资本投资运营公司”。
这里的“加大授权力度”主要指授予其董事会更多自主经营决策权以及允许其在更多领域实施改革、深化改革，包括允许其自主确定子公司的混合所有制改革方案等。同时将通过重组整合手段，改组或新建两类公司，并加码助力国有资本布局优化和结构调整以及将资源向核心主业、关键领域和优势企业集中等。
例如，中国远洋海运通过收购东方海外实现集装箱运输业务跨越式发展；新兴际华集团通过收购上市公司海南海药，构建医药产业发展大平台；中铝集团将亚洲最大的铅锌矿金鼎锌业与集团内部铅锌资源进行重组，与云南冶金集团进行业务整合，显著提升了中铝集团在全球有色金属领域的市场话语权和影响力；中粮集团完成中粮地产对大悦城地产的整合重组，并更名为“大悦城控股”，打造集团旗下唯一的地产投资和管理平台。
再比如，招商局集团围绕主责主业开展投资并购和资本运作，包括将辽宁港口集团纳入招商港口管理、形成南北母港互动发展格局；收购达飞旗下位于亚洲、欧洲等地区的码头资产项目，完善全球港口网络布局；收购中航工业旗下物业资产，并将上市公司中航善达更名为“招商积余”，使其成为招商系物业管理轻资产平台；签约土耳其伊斯坦布尔第三大桥及北环高速公路股权收购项目，海外公路投资取得积极成效；成功落地KLG项目，物流业务实现欧洲新布局；收购中航工业船厂资产及豪华邮轮设计团队，使业务进一步向产业链、价值链高端延伸。
（四）导向4：重点关注国企改革的三项专项工程
除混合所有制改革、国有资本投资运营公司等重要突破点外，还有三项专项工程被视为目前国企改革的重要方向，即双百企业专项工程、区域性综合改革试验以及科改示范行动。
1、“双百企业”专项工程
2018年8月，国务院国有企业改革领导小组办公室发布的《国企改革“双百行动”工作方案》决定选取百家央企子公司和百家地方国有骨干企业（即“双百企业”），在2018年-2020年期间实施“国企改革双百行动”。目前“双百企业”名单已经增至444家，具体包括255家中央国企及子公司、189家地方国企。国资委要求双百企业要实现“五大突破、一个坚持”，即在混合所有制改革、法人治理结构、市场化经营机制、激励机制以及历史遗留问题方面实现突破，同时要坚持党的领导。从目前实践来看，“双百企业”的改革重点主要为：
（1）针对上市公司，主要集中在混改、公司治理和员工持股等领域。
（2）针对前期已经试点的国企，主要转向综合改革试点。
（3）对于经营困难的国企，以去产能、重组、债转股、股权转让等为主。
（4）对“双百企业”实施更加灵活高效的工资总额管理方式。
应该说目前“双百行动”已经取得一定成效，2020年10月27日国有企业改革领导小组办公室在广州召开的“双百行动”现场推进会透露“目前400余户双百企业中，八成以上建立了董事会，实现外部董事占多数；半数以上实施了混改，有些已经成功上市；100余户开展了股权、分红权等不同方式的中长期激励；全员劳动生产率超出中央企业平均水平50.7%，近三年复合增长率达9.9%”。
2、区域性综合改革试验
2019年7月27日，国资委明确上海、深圳“区域性国资国企综合改革试验”和沈阳国资国企重点领域和关键环节改革专项工作，并明确了2022年改革总体目标。随后上海、深圳和沈阳等地纷纷召开动员会，并细化了改革行动方案。
（1）以上海来看，2022年上海要在国资国企改革发展重要领域和关键环节取得系列成果，如竞争类企业基本完成整体上市或核心业务资产上市、1/3的企业集团具有国际影响力的竞争优势和知名品牌、1/3的企业集团具有领先国内同行业的综合实力和特色品牌以及1/3的企业集团具有支撑区域经济发展的资源配置能力和优质服务品牌。
（2）以深圳为例，其将继续实施“上市公司+”战略，力争2022年推动85%以上的国有资本聚集到以基础设施公用事业为主体、以金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”领域，争取每家市国资委直管企业控股1家以上上市公司。
（3）再以沈阳为例，其明确将推出分类分层混改企业名录，争取到2022年全市具备条件的竞争类国有企业基本完成混合所有制改革。
以上三个地区的综合改革试验经验后续将会进一步推动其它地区，如2020年广州市政府工作报告便明确“加大市管企业重组力度，改组设立国有资本投资公司，力争竞争类市属国企资产证券化率达到80%”。
其实从这几个地区的试验方案来看，无疑通过上市、资产证券化等方式提升国有资本的流动性是最主要的方向。
3、科改示范行动
（1）所谓“科改示范行动”，具体是指“百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动”，其改革重点在于完善公司治理、市场化选人用人、强化激励约束等方面取得突破，打造一批国有科技型企业。
事实上科改示范行动可以很好地和《关于构建更加完善的要素市场配置体制机制的意见》结合在一起理解，《意见》明确指出“健全职务科技成果产权制度、完善科技创新资源配置方式、培育发展技术转移机构和技术经理人、促进技术要素与资本要素融合发展、支持国际科技创新合作”。
（2）2020年4月8日，国有企业改革领导小组办公室召开“科改示范行动”动员部署视频会议，并印发《 百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案 》，标志着“科改示范行动”正式进入落地实施阶段。
2018年4月27日，204户“科改示范企业”名单正式公布，平均每个省级行政区包括2家左右的名额，具体包括138家央企（含子公司）以及66家地方国企（另含宁波1家、厦门2家、青岛2家以及深圳2家）。
（3）科改示范行动的改革重点具体可以体现在以下几个方面：
第一，主业处于充分竞争行业领域的商业类企业不设国有股权比例限制，国有相对控股企业可以建立差异化监管模式；
第二，在强化市场化激励约束机制方面提出科技型企业工资总额可以实行单列管理，且不列入集团公司工资总额预算基数、不与集团公司经济效益指标挂钩；大力推行股权激励、分红激励、员工持股、超额利润分享、虚拟股权、骨干员工跟投等中长期激励方式。
第三，纳入专项行动的科技型企业，原则上均可使用前期各项国资国企改革试点和示范工程的相关政策。
第四，推行经理层任期制和契约化管理、建立市场化用工制度两项内容列为“必选动作”。要求既要全面推行经理层任期制和契约化管理，实现强激励硬约束，也要同步建立普通员工的市场化用工制度，上下齐改实现压力层层传导，推动三项制度改革取得实质性突破。
四、国企改革历史四个阶段简要回溯
我们将自改革开放以来的国企改革划分为四个阶段：
（一）第一阶段：1978至1992年，即放权让利、调动积极性
国企改革可以说一个被动和倒逼的过程。1978年的改革开放激活了农村生产力，并带动了乡镇经济的发展，而乡镇经济所带来的种种压力促使城市经济的主体，即国有企业也不得不进行相应的改革，以改变当时所面临的困境，这应该算是国有企业改革的最初背景，即在城市经济中激活国有企业、引入市场经济体制。当时的改革思路主要是对国有企业进行放权让利，以调动其积极性，直面市场竞争。主要事件过程梳理如下：
1、1978-1980年期间，以扩大企业自主权（包括一定的自主财产和经营权利）试点为主要突破口。
2、1981-1982年期间，试运行生产责任制，即通过包干、计价、记分、浮动工资等形式调动积极性。
3、1983-1986年期间，实行利改税（1983年6月试点利和税并存、1984年9月过渡到完整的利改税阶段），增加国家财政收入。
4、1987-1992年期间，明确“包死基数、确保上交、超收多留、兼收自补”的承包制，进一步调动生产的积极性。
（二）第二阶段：1993至2002年，即抓大放小、资产重组
第一阶段的“放权让利”虽然极大地调动了国有企业当时的积极性，但仍然属于一个临时性变革过程，并没有从根本上解决国有企业的发展机制问题。随着80年代末-90年代初国内外环境的变化，进入十四大后（确立了建设社会主义市场经济体制的目标），国有企业改革不再再局限于小打小闹的折腾，而是需要直面现实，要么继续全面坚持公有制、要么参照其它经济全面私有化成为当时舆论界的两种主要思潮。
应该说这一阶段的国企改革具有重要的战略指导意义，直至目前我们依稀能够从本轮国企改革的进程中看到当年第二阶段国企改革的影子。1992年十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标，十四届三中全会则第一次提出了将建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度作为国有企业改革的方向，随后的历次国有企业改革基本均以此为基本准绳。
1、1992年一些地方政府对其辖下的中小企业实施破产重组。
2、1993年社科院工业经济研究所所长周叔莲在《光明日报》上发表文章《关于国有企业产权的两个问题》，“抓大放小”的改革思路首次出现进入视野。周叔莲在文中指出，政府只要抓住关键的少数，搞好500-1000家大企业，就能为众多中小企业提供广阔的生存空间，对那些没有竞争力也无关国计民生的中小企业则可以“放掉”，让其自谋生路。
3、1993年《公司法》的颁布，为建立现代企业制度提供了法律依据。随后的若干年国有企业改革试点开始推进，当时采取的主要思路为“授权经营”（即政府授权国有企业履行所有权和经营权），并逐渐形成了国有企业将优质资产以及核心业务重组成新的市场主体上市融资（未经改制的母体成为控股股东）。
4、1994年，国民经济开始由短缺转向过剩，企业经营的困境进一步突出，于是一系列的改革开始相继启动，也使得1994年成为我国历史上具有标志性的一年，这一年象征性完成了优化资本结构城市试点（混合所有制的雏形）、分税制改革、汇率改革、价格闯关改革、住房改革等具有重大影响的历史事件。
5、1995年十四届五中全会通过《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，正式提出针对国有企业的“抓大放小”战略。
该文件指出“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的。
6、1997年5月，JZM在中央党校提出“公有制不一定意味国有制，可以通过不同的所有制来保持社会主义的本质”。同年9月十五大首次提出混合所有制的概念，将私有经济定性为社会主义国家经济的“重要组成部分”，直接指出“国有经济比重少一些，不会影响我国的社会主义性质”，并主张国有资本从诸如零售和轻工业等领域退出，同时保持对自然资源和基础设施等关键行业的控制。
7、1995年-1998年，国有企业的资产负债率快速攀升（大多超过80%），亏损数量达到40%左右，摆在国有企业面前的重大战略调整成为当时的必要之需，1997年发布的国务院10号文《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》将土地作为破产财产，同时每年给银行下达破产冲销呆坏账资金的额度，并在试点城市按计划额度安排破产数量（这一思路正是目前可能在采用的）。
8、1998年，刚刚出任国务院总理的ZRJ作出一个大胆的承诺（即致力于进入WTO的国有企业三年闯关计划、这和近期推出的国企改革三年行动方案相比具有异曲同工之妙）：在3年时间内，使大多数国有大中型企业扭亏为盈。其基本做法是清理亏损国有企业的资产和债务，向民间转让股权。很多地方采用MBO、员工持股、破产拍卖等方式大规模转让国有资产。
9、1999年，十五届四中全会指出“国有经济主要控制国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中”。
10、2001年，政府宣布国有企业脱困的任务基本完成，国有资本从纺织、家电、食品、轻工制造等一般竞争性领域退出，并集中到电力、石油、钢铁、通讯等优势重点产业。
（三）第三阶段：2003至2012年，即国资委成立后的规范监管阶段
进入WTO、2003年的国资委成立以及2008年《国有资产法》的发布是这一阶段的标志性事件。这一时期，关于国企改革的诸多政策文件空白得以弥补，国有企业开始进入规范监管阶段。
1、2003年，刚刚成立的国资委将189家超大型国有企业定义为“中央企业”，为后续的国有企业重组奠定了基础。
2、鉴于当时国有资本在石油、石化、电信、电力、设备制造、交通运输等行业中的比重超过90%（目前国有企业的国有资本比重已经降至70%左右，央企为60-65%左右），国资委2005年开始重组中央企业。
3、2006年，国资委要求国有资本对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等行业保持绝对控制力。
4、2007-2012年期间，全球金融危机给中国经济带来巨大的下行压力，随后的“四万亿“刺激计划出台，国有企业在此期间承担着政府大力推广基建的功能（也包括宣布破产的渤海钢铁），国有企业目前所面临的困境正是在这一时期慢慢积聚，这也是18大（2012年）以来提出供给侧改革理念的背景所在。
（四）第四阶段：2012年以来（十八大），由管企业向管资本转变
从政策文件的导向来看，转变的方向在于监管部门（国资委等）不直接对接国有企业，而是通过设立国有资本投资运营公司，对国有企业进行管辖。也即国家成立国资委，国资委对国有资本投资运营公司履行出资人职责、国有资本投资运营公司对国有企业履行出资人职责，并通过所持有股权的资本运作来推动混合所有制等改革。
自2015年以来，高层针对国有企业改革的重点和方向多有转变和反复，我们统计后发现共有“八个重点”、“十项改革试点”、“混合所有制改革作为重要突破口”、“六大任务”、“国有资本投资运营两类公司试点”、“双百企业行动”、“区域综合改革试验”以及“科改示范行动”等多种提法。
五、关于民营企业地位的两次大讨论
民营企业的重要性不言而喻，一个通俗的说法即“五六七八九”（即民营企业贡献了全国50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的创新、80%以上的城镇就业和90%以上的企业数量），但是每次在国企改革的进程中，民营企业均无法置身事外，历史上国有企业与民营企业的两次大辩论便能说明问题，而理解国企与民企之间的争论也有助于我们更深入理解国企改革。
（一）90年代的国企与民企争论：被十五大提出混合所有制改革终结
1992-2002年的那一波“抓大放小”的国企改革曾引起不小的舆论热议，并挑起国企和民企地位的大讨论。最终，1997年5月，总书记在中央党校明确指出“公有制不一定意味国有制，可以通过不同的所有者来保持社会主义的本质”后，有关国有企业和民营企业的争论才告一段落。例如，
1、1995-1997年期间，左派人士多次撰写“万言书”，对产权所有制改革提出质疑。1997年2月，一份点名批评很多媒体和学者主张培育一个资产阶段的“万言书”引起轰动。1997年6月，左派人士再次指出，私营经济只能是中国经济的必要补充，不能超过一定限度，否则就会威胁公有制的主体地位。
2、1997年7月-9月，吴敬琏、李君如、李锐等人反击左派论调，指出中国经济要继续发展，必须冲破姓“公”姓“私”的怪圈。
3、1997年9月，十五大提出混合所有制的概念，将私有经济定性为社会主义国家经济的“重要组成部分”，并主张国有资本从诸如零售和轻工业等领域退出，同时保持对自然资源和基础设施等关键行业的控制，才使得争论告一段落。
（二）本轮国企改革争论：民企是否应该退场，坊间热议仍在继续
这一次有关国企与民企的争论上升到了国家层面，且整整贯穿于2018年全年，在坊间也受到较多关注。
1、2018年1月16日，人民大学教授周新诚在求是网发表文章《共产党可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制》，引起一场不小的舆论风暴。
2、2018年9月11日，网上一篇《吴小平：私营经济已完成协助公有经济发展任务，应逐渐离场》的文章引起轰动，文章指出当前私营经济已经初步完成了协助公有经济实现跨越式发展的重大阶段性历史重任，下一步私营经济不宜继续盲目扩大，提倡采取一种全新形态、更加集中、更加团结、更加规模化的公私混合制经济，以集中国家力量，筑底走经济自由化的道路。
3、2018年9月14日，国际政法研究院院长陈中华发表“消灭私有制刻不容缓”的言论。
4、2018年9月19日，人社部副部长邱小平表示，民营企业要坚持职工主体地位，以职工为本，让职工享有充分的民主权利，共同参与企业管理。
5、2018年9月16日，中国经济50人论坛上，吴敬琏先生对近期出现的民营企业退场论表示了担忧，国务院发展研究中心党组书记前统计局局长马建堂提出要探索民营企业与党的执政基础之间的关系。同时，业内人士指出，现在民企的形势是日趋严重、信心大减、哀鸿遍野。
6、2018年9月27日，习近平在东北进行调研时指出，一是怀疑、唱衰国企的思想和言论都是错误的；二是坚持毫不动摇地发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导、保护民营经济发展。
7、2018年9月28日，国务院总理李克强在浙江临时改变考察路线，前往某民营企业考察时说，“我们还会出台更多政策，给民营企业更加良好稳定的市场预期”。
至此，关于国企、民企的高层争论随着高层密集喊话而告一段落。而我们看到，这一轮的混合所有者改革以及两类公司试点在具体实践时也将民营企业纳入，即不仅鼓励国企之间的兼并重组，也明确提出鼓励国企与民企之间的战略组合。
【完】