报告精读 | 上海合作组织黄皮书：上海合作组织发展报告（2019）

2019年6月10日，由中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所与社会科学文献出版社联合在京发布了《上海合作组织黄皮书：上海合作组织发展报告（2019）》。

《上海合作组织黄皮书：上海合作组织发展报告（2019）》强调了2018年全球不确定性不稳定性因素有增无减，世界进入百年未有之大变局，上合组织面临单边主义、保护主义、恐怖主义、阿富汗问题等挑战以及扩员带来的内部不确定性挑战。同时，青岛峰会为“上海精神”注入新内涵，引领成员国增强政治互信，“一带一路”合作向高质量发展转变为成员国合作增添新动力。扩员后区域巨大潜力仍在释放，区域凝聚力增强，上合组织影响力、凝聚力和行动力不断提升，作为推动全球治理不可忽视的重要力量，上合组织有效地维护地区安全稳定与发展，积极打造地区命运共同体。

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01

中国周边局势在动荡中稳步发展

黄皮书指出，2018年，中国周边出现了一些不稳定因素。中美关系进入战略对抗阶段，主要原因在于美国对中国的快速发展感到恐慌，担心中国创新和技术能力赶上美国，企图遏制中国和平发展。2018年9月，美国权威智库“新美国安全中心”在其《如何应对中国的“一带一路”》报告中，建议全面调动资源应对中国“一带一路”倡议。

中美对抗的主要标志是美国单方面挑起中美贸易摩擦和美国针对中国的军事活动增多。美国及其盟友针对中国的军事活动主要体现在三个方面。一是美国联合日本打造美日印澳四方安全合作的“印太战略”以阻止中国发展。美国支持日本扩军修宪，力促日韩和解，打造制衡中国的美日韩三边安全合作机制。二是在朝核问题上，美国试图离间中朝关系，将中国边缘化，但事与愿违，中朝关系更加紧密。在军事上，特朗普拒绝邀请中国参加“环太平洋联合军演”。三是美军在南沙、西沙海域执行所谓“航海自由行动”的次数和力度在增多和加大，美国在南海地区开展军事演习、靠近我海域侦察及建设军事设施的行动增多。澳大利亚、英国也派军舰进入相关海域宣示“自由航行”。新加坡、越南等国家对中国政策的制衡意图也比较明显。

尽管存在上述不利因素，但总体上，2018年中国周边形势基本稳定，甚至出现了一些向好趋势和积极因素，包括朝鲜半岛局势缓和，东北亚方向安全形势明显好转；中国与周边国家在推进区域合作方面取得进展，如中日韩三边自贸区协定磋商、《区域全面经济伙伴关系协定》谈判、澜湄合作和南海行动准则磋商等都在进行中；中俄战略协作关系稳步发展，中日关系有所改善；中印两国都期望避免冲突，增加互信，11月，中印举行双边边境谈判，双方均表示谈判“达成重要共识”。

第一，朝鲜半岛局势缓和、东北亚趋势向好。2018年初，朝鲜劳动党七届三中全会通过《关于发展社会主义经济和提高人民生活水平》的决议，明确将集中力量发展经济，表明朝鲜有意推动“改革开放”。此后，朝鲜对外交政策做了相应的调整，朝韩领导人会晤，双方加深互信与合作。朝鲜主动采取冻结核武器步骤，朝鲜加强与中国合作，朝鲜改善与美国关系。尽管还存在一些不确定因素，但随着中朝领导人会晤和美朝领导人会晤，朝鲜半岛局势向好。

第二，东南亚局势基本稳定。东盟乐见中国的和平发展，希望与中国开展合作实现互利共赢，不希望在大国博弈中选边站队。老挝、柬埔寨与中国关系友好，泰国、缅甸、印度尼西亚和文莱与中国关系保持较高水平。马来西亚新政府总体上倾向于对华继续保持友好关系。新加坡、越南、菲律宾三国对华政策虽然具有制衡色彩，有“两面性”，但对华态度总体温和，未有矛盾冲突。

第三，南亚形势稳中有变，但总体向好。中巴关系始终稳健，巴基斯坦新总理尽管竞选时言论激烈，但当选后对华态度表现积极。中印关系在经历洞朗风波后，随着印度总理莫迪访华而恢复如初。南亚国家尼泊尔、马尔代夫、巴基斯坦、不丹先后举行大选，其中，尼泊尔和不丹的“亲印度派”失利，虽一度使南亚地区局势升温，但对我国总体上趋势向好。

02

新“五观”为“上海精神”注入新内涵

黄皮书指出，多年来成员国积极构建新型国际关系和构建人类命运共同体的“两个构建”战略实践，推动上合组织理念不断提升。青岛峰会期间，习近平主席发表的重要讲话指出，要进一步弘扬“上海精神”，用新“五观”破解当前全球治理难题，即安全观、发展观、合作观、文明观和全球治理观。

第一，践行“共同、综合、合作、可持续”的安全观，成员国摒弃传统的冷战思维、结盟和集团对抗等陈旧观念和思想，有利于成员国安全，也将为国际社会树立安全的典范，维护全球公共安全与稳定。

第二，提倡“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展观，努力实现各成员国的经济社会协同进步，有利于促进成员国实现可持续发展，也将促进周边和全球的共同发展，共享中国发展的成果，与零和博弈的观念形成鲜明的对照。

第三，秉持“开放、融通、互利、共赢”的合作观，成员国拒绝自私自利、单边主义、保护主义、短视封闭等狭隘理念和政策，有利于成员国开展更深入的合作，促进双边和多边合作，也将促进周边国家和全球各区域的合作，与逆全球化的单边主义、保护主义形成鲜明的对照。

第四，树立“平等、互鉴、对话、包容”的文明观，成员国用文明交流取代文明隔阂，用文明互鉴取代文明冲突，用文明共存取代文明优越。促进成员国尊重差异、尊重各自特色和发展道路的选择，开展不同文明之间的学习与交流。与文明冲突、宗教冲突、意识形态冲突形成鲜明对照。

第五，坚持“共商、共建、共享”的全球治理观，推动“一带一路”建设，不断改革完善全球治理体系，有利于成员国加强自身治理，并积极参与地区和全球治理，为建立更加公平、合理的国际新秩序贡献力量。

这新“五观”是对当前国际关系和全球治理理论与实践的创新，增加了“上海精神”的新内涵。未来上合组织将沿着这个新方向，推动扩大成员国安全合作，构筑安全网；推动成员国共同发展，造福本地区人民；推动务实合作、优势互补，打造地区经济新增长点；推动在尊重差异基础上相互交流与借鉴，构建和谐地区；在立足成员国自身特色、加强国家治理基础上，积极参与全球治理，推动构建地区与全球治理新秩序。

03

上海合作组织或为人类命运共同体构建的最佳舞台

黄皮书指出，“一带一路”倡议提出5年来，在成员国中取得的早期收获证明：上合组织构建人类命运共同体是可行的，也是必需的，是时代发展的要求，也是各国人民的企盼。上合组织将构建人类命运共同体写入自己的文件不是毫无根据的，它具备构建这一理念的诸多有利条件。

第一，各国面临的各种问题具有共同性，包括经济问题、安全问题、社会问题、生态问题等，在当前复杂的国际形势下，仅靠自己的力量很难应对这些问题，都不能独善其身。携手合作、抱团取暖才是最佳选择。上合组织成员国峰会宣言对上述问题表明了成员国的共同立场。

第二，促进国家发展和提高人民福祉是各国的共同追求，在这方面有共同的语言，也有共同的诉求。中国提出的“一带一路”倡议和俄罗斯提出的“大欧亚战略”为成员国合作提供了很好的平台。由上合组织一些成员国组成的欧亚经济联盟建设与“一带一路”建设对接，哈萨克斯坦提出的“光明之路”新经济政策与“一带一路”对接等，都将各国的发展联系在一起，有利于人类命运共同体的构建。

第三，成员国经济存在很强的互补性，可以优势互补、互利共赢、共同发展。成员国在基础设施联通、产能合作、贸易畅通、金融融通等方面存在巨大的需求和可以提升的空间。上合组织不断完善的合作机制为政策沟通提供了可能性。

第四，有良好的国家关系，中国与俄罗斯为战略协作伙伴关系，与中亚四个成员国和巴基斯坦互为全面战略合作伙伴关系，与印度为战略伙伴关系。除部分成员国之间存在尚未解决的领土争议等问题外，不存在尚未解决的影响彼此关系的重大问题，对地区和国际问题持相同或相近的立场，这一点相当重要，“家和万事兴”。一个家庭是这样，一个国际组织也是如此。只有良好的国家关系才能保证将彼此的利益和命运联系在一起，大道至远，携手同行。

第五，安全的国内外环境、良好的生态和清洁美丽的家园，是各国共同追求的目标，与生态和环境有关的许多问题都需要成员国共同应对与维护。

第六，上合组织已经形成的运行机制为成员国相互沟通提供了便利。人类命运共同体构建中遇到的问题可以在峰会、政府总理理事会以及其他会议机制上加以讨论和解决。

第七，成员国互为邻里，基础设施已经或正在联通，为构建人类命运共同体的经济基础提供了方便。

04

印巴关系或成为上合组织扩员后的最大挑战

黄皮书指出，印巴两国从申请到最终加入上合组织，经历了一个较长时期。在这一过程中，对于印巴加入的争议一直存在。其中主要争论的问题之一就是：印巴两国的加入，不仅将上合组织的地域范围扩大到南亚，也将南亚国家之间复杂的竞争与矛盾带到了上合组织内部。最核心的矛盾仍然是印度和巴基斯坦之间的分歧。

自1947年印巴分治以来，这两个国家就一直存在严重矛盾，曾发生多次战争，在实控线上的小冲突更是不断。加入上合组织后，如果两国仍然是持续不断的冲突，将严重影响上合组织的整体团结和发展。莫迪政府2014年上台以来，尽管试图改善印巴关系，但是最终又回到了两国相互失望的路上。

在2014年5月的就职仪式上，莫迪邀请了巴基斯坦总理谢里夫参加，两人借机在新德里会晤，同意要恢复两国和解进程。只是几个月后，由于巴基斯坦驻印度高级专员会晤了印控克什米尔分离主义领导人，印度强硬回应地中断了对话。2015年12月25日，莫迪在访问阿富汗的回国途中突访巴基斯坦拉合尔，出席谢里夫孙女的婚礼，表示要继续印巴和平进程，重启全面对话。此举被认为两国的“破冰”之旅，是印度总理时隔12年后对巴基斯坦的访问，一时间两国改善关系的大门似乎要开启。但是，一个星期后，在印度帕坦科特（Pathankot）发生了恐袭案。印度认为这是巴境内的“穆罕默德军”（Jaish-e-Mohammed）及其领导人马苏德•阿兹哈尔（MasoodAzhar）策划所为，暗指袭击事件受巴基斯坦幕后支持。

随后，更具破坏力的是，2016年9月18日印控克什米尔地区的陆军军营乌力基地遭到恐怖主义自杀式袭击，导致19名印度士兵死亡。据印度军方称，此次袭击是26年来印度陆军在恐袭事件中伤亡最惨重的一次。事件发生后，印度对此做出强烈反应，指责巴基斯坦是恐袭背后的支持者，印度内政部部长辛格甚至在推特上直接把巴基斯坦称为“恐怖主义国家”。莫迪称“这一可耻行为后面的人，必然要被惩罚”。印人党总书记兰姆•马达夫（Ram Madhav）更暗示说，过去印度在不断遭受恐袭的情况下，选择保持对巴基斯坦的克制，现在已经暴露了这一政策是无效和没有能力的，印度应该证明自己有报复能力了。于是，莫迪政府在9月底对巴基斯坦采取了冒险的“外科手术式”打击。之后，莫迪政府采取了在全球孤立巴基斯坦的政策，在2018年8月巴基斯坦新总理伊姆兰•汗上台前，谢里夫政府与莫迪政府也有过一些接触的尝试，但是都没有取得突破。伊姆兰•汗上台后，频频向莫迪政府表达重启对话、缓和关系的意愿，莫迪政府予以积极回应，但是尚没有任何实质性的举动。

上合组织在启动接收印度、巴基斯坦加入上合组织的程序后，各成员国就试图努力为改善印巴关系做工作。2015年7月10日的乌法峰会上，上合组织成员国共同通过了《上海合作组织至2025年发展战略》，通过了关于启动接收印度、巴基斯坦加入上合组织程序的决议。2016年6月的塔什干峰会上，签署了关于印度、巴基斯坦加入上合组织义务的备忘录，随后成员国同印、巴就履行备忘录义务等相关法律程序展开了工作。

俄罗斯积极为扩员后的上合组织发展做准备，发展同巴基斯坦的关系，提升两国外交关系。2016年9月，就在印度发动“孤立”巴基斯坦行动时，俄罗斯与巴基斯坦在9月24日正式举行了双方首次联合军事演习“友谊2016”，尽管规模较小，但是所发出的信号耐人寻味。在2016年10月举行的果阿金砖峰会期间，俄罗斯也没有为印度谴责巴基斯坦“恐怖主义”背书。中国方面同样表达了希望印巴两国改善关系的愿望。王毅外长在2017年上合组织阿斯塔纳峰会前访问俄罗斯时表态：“我们希望印、巴加入之后，严格遵守《上海合作组织宪章》和《长期睦邻友好合作条约》规定，相向而行，友好合作，秉持‘上海精神’，改善彼此关系，共同为上合组织发展注入新的活力。”

加入上合组织并参加上合组织的活动本身，也给印、巴两国改善关系提供了一个平台和契机。2017年6月的阿斯塔纳峰会期间，印度总理莫迪和巴基斯坦总理谢里夫在休息室互致问候，这是自2016年1月克什米尔局势再度恶化以来，17个月后印巴领导人的首次握手。由于巴基斯坦总理谢里夫刚做完心脏手术不久，莫迪还询问了谢里夫的健康状况，并问候了其家人，为两国关系“破冰”提供了基础。同样，2018年6月，印巴领导人首次参加青岛峰会，之前的5月29日，双方军队同意在克什米尔地区停火。青岛峰会期间，印度媒体敏锐地捕捉到了莫迪与巴基斯坦总统马姆努恩•侯赛因微笑握手寒暄的一幕。

上海合作组织提供的多边机制下的合作，也可能为印巴改善关系提供契机。2018年8月24日，印度和巴基斯坦首次共同参加在俄罗斯举行的2018上合组织“和平使命”反恐演习，这是印巴两国自独立后首次同时参加同一个军事演习，引发了外界的普遍关注。印巴间的许多交流机制常常会由于不断发生的边境摩擦而中断，上合组织提供的反恐演习有助于促进两国两军的积极互动，也部分有助于缓解两国之间的紧张关系。

不过，由于印巴双边矛盾根深蒂固，要改善两国关系注定不可能一蹴而就。未来上合组织要面对的更重要的挑战在于，扩员已经打破了上合组织内部的权力架构。以印度目前及未来的经济体量，肯定会成为上合组织的核心成员之一。而要承认和尊重印度作为上合组织核心成员的话，就会涉及上合组织权力架构平衡的问题，特别是怎么平衡巴基斯坦利益的问题，同时又要防止中亚国家担心被边缘化。

05

中印关系：上合组织扩员后的“稳定剂”

黄皮书指出，只有良好的中印双边关系，才能保证扩员后的上合组织得到发展。然而，近年来中印关系的发展，却经历了从高期待到互相失望的过程，以至于2017年爆发了长达72天的洞朗对峙。2013年初，中国产生新一届领导层，更加重视对印外交。当年5月，李克强总理将印度作为其担任总理后的首访国。2014年5月，莫迪当选印度新总理后，中国史无前例地派出外交部部长王毅作为特使拜访莫迪。2014年9月，习近平主席对印度进行了成功访问，2015年5月，印度总理莫迪对中国进行了访问。两国高层互动频繁，中国对印投资热情也空前高涨。

不过，在这些积极趋势之下，消极面逐渐浮现。边境对峙不时发生。2013年、2014年都发生了较大规模的边境对峙。另一个因素则是印度对“一带一路”的消极态度。加上莫迪政府偏离不结盟外交政策，与美国形成“准同盟”，两国在防务领域的合作“突飞猛进”，签署新版美印《防务合作框架协议》和《后勤保障协定》，宣布印度成为美国的“主要防务伙伴”。

在此背景下，2016年，中印关系进入“多事之秋”，分歧聚焦在两个问题上。一是恐怖主义分子的列名问题。印度要将2008年孟买恐怖袭击的嫌疑人拉赫维和“穆罕默德军”的马苏德列入联合国1267委员会的制裁名单。中国基于“印度提供的信息不足”，多次以技术性手段搁置了印度申请。二是印度在加入核供应国集团的问题上受挫，认为中国是其最大障碍。为此，印度逐步对华采取一些“反制”举措。例如，2016年10月的排灯节期间抵制中国货，邀请达赖喇嘛访问中印争议地区达旺，美国驻印度大使理查德•维尔马到访达旺，印度总统史无前例地在总统府接见达赖喇嘛等。

这一系列消极的发展趋向，导致了2017年6～8月长达72天的洞朗对峙，使得两国关系降到了冷战结束后的历史低点。两国领导人都在积极扭转这一事件可能造成的消极影响。2017年9月5日，在厦门金砖峰会期间，国家主席习近平同印度总理莫迪举行了双边会晤。习近平主席特别指出，中印两国要坚持双方互为发展机遇、互不构成威胁的基本判断。希望印方能够正确、理性看待中国发展。要向世界表明，和平相处、合作共赢是中印两国唯一正确的选择。2017年12月11日，外交部部长王毅在新德里出席中俄印外长会议时表示，中印双方都要切实将两国领导人的这些重要判断落到实处，形成更广泛的共识，变成更具体的举措，不断扩大双边关系的积极面，不断积累两国交往的正能量，让两国关系朝着“再出发”的方向发展。

2018年2月以来，中印双方开始释放积极信号，为武汉非正式会晤进行预热。4月22日，国务委员兼外交部部长王毅与来华访问的印度外长斯瓦拉吉最终确定了领导人会晤的安排后，共同对外宣布了两国领导人将举行武汉会晤。

2018年4月27日至28日举行的首次中印领导人武汉会晤，增进了两国领导人之间的友谊，增进了两国的战略互信，促进了在一系列双边问题上的合作。在国际地区问题的协调上，双方同意首先在阿富汗开展“中印+”合作，然后再扩大双方的合作范围，同意在孟中印缅框架下加快经济合作，在应对全球形势的变化上双方也取得共识。对于两国的分歧，双方同意通过协商予以管控。

在预热或落实武汉会晤的精神下，印度官方香客经由乃堆拉山口赴藏朝圣得以恢复，中方重启向印方提供雅鲁藏布江的汛期数据。中印边境事务磋商和协调工作机制、中印军控磋商机制、中印海上安全合作对话机制、高级别人文交流机制都在2018年得以开启。10月22日，中国与印度首次执法安全高级别会晤在新德里举行。中国国务委员、公安部部长赵克志与印度内政部部长辛格共同签署了《中华人民共和国公安部与印度共和国内政部合作协议》。

与此同时，中印两军的交流得以加强。2018年7月2日至6日，中国西部战区副司令员刘小午中将率战区边防代表团访问印度。8月21日至24日，中国国务委员兼国防部部长魏凤和上将对印度进行正式友好访问。中印第七次“携手”陆军联训也于2018年12月在成都顺利举行。此外，在缓解贸易逆差、缓和“一带一路”问题上的分歧等方面，中印都达成了共识，并为此进行了初步努力，有不少突出的亮点。这预示着中印关系走出了洞朗对峙的阴影，逐渐走向趋暖的态势。

不过，中印关系继续发展的战略基础需要夯实。过去，中印在全球层面是合作占主流，中印都追求多极化世界，要求改革全球金融机制，在全球气候变化、全球能源合作等方面积极合作。但是，目前双方在全球问题上的合作在减弱；在地区层面，中印竞争渐渐加剧。中国经济影响力在南亚大幅提升，同南亚国家的军事防务合作不断加强，在印度洋的存在也不断增加，印度在心理上还没有适应中国的存在，对“一带一路”倡议疑虑甚深。

在双边层面，两国传统的分歧依然存在，如边界问题、贸易不平衡的问题等。武汉“东湖会晤”有望推动印度对华关系的大调整，但不能忽视的是，中印关系的大问题都还在，其可能在未来对上合组织的合作构成影响。

伴随中印关系的改善，印度正式加入上合组织后也调整了其对俄政策。继2018年5月同普京在索契举行非正式会晤后，在10月举行的印俄领导人第十九次年度会晤时，印度不顾美国特朗普政府2017年通过的《以制裁反击美国敌人法》（CAATSA）的压力，拒绝了美国提供的萨德系统，坚持同俄罗斯签署购买俄罗斯S-400防空导弹系统的协议，交易额超过50亿美元。俄罗斯对印度也给予积极回报，双方在能源、航天、经贸等多个领域签署合作协议，俄罗斯甚至要帮助印度完成其首个载人航天任务。

伴随印度对中、俄更加积极的外交，中俄印的三边合作也在2018年得到了加强。2018年11月在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行的G20峰会期间，三国领导人举行了非正式会晤，一致同意加强三方协调，凝聚三方共识，增进三方合作，并且同意要进一步加强中俄印合作机制。2019年2月27日，第十六次中俄印外长会晤在中国浙江乌镇举行。三方一致认为，中俄印三国领导人于2018年11月在布宜诺斯艾利斯举行的非正式会晤具有重要里程碑意义，此次非正式会晤为中俄印合作注入了新的动力。2019年3月7日访问。三国外长重申将共同加强在此次非正式会晤所讨论的重要议题上的合作，推动中俄印合作不断迈上新台阶。共同认为世贸组织改革应坚持其核心价值和基本原则，尤其是“特殊与差别待遇”。在信息技术领域和网络安全问题上，应充分尊重公平竞争和非歧视原则。同时建议年内在多边场合再次举行三国领导人会晤，为三方合作持续提供重要政治引领。三方同意，继续巩固和拓展三方务实合作，研究适时设立三国防长会晤机制。总之，随着印巴两国加入上合组织，借助这一多边平台，印巴关系、中印关系都在2018年有所改善，尤其中印关系改善为中俄印三方合作注入了新动力。然而，不论是印巴关系还是中印关系，其合作的战略基础和固有矛盾仍然存在。

印巴矛盾根深蒂固，只有印巴实现和解和矛盾管控，才能推动上海合作组织在地区安全和经济发展中扮演更加重要的角色。2019年2月印巴爆发了普尔瓦马事件，一度使形势濒临战争边缘，也暴露了上合组织还不足以承担化解印巴矛盾的能力。双边层面上，虽然中国或许能在一定意义上影响巴基斯坦，但是俄罗斯能在多大程度上影响印度就比较难说了。俄罗斯尚且难以影响印度，那么上合组织的规则能否更有效地阻止印巴分歧并最终避免战争呢？这也许是上合组织未来发展的一个方向。

中国、印度、俄罗斯在多个多边平台上合作，如金砖集团、上海合作组织，但是，上合组织是唯一可以推动欧亚大陆经济发展、地区稳定和互联互通的地区平台，在当前印度仍然对“一带一路”倡议持反对态度的情况下，上合组织需要务实地推动三方实质性发展对接，融合各方的发展诉求，才能使三方合作真正地走实、走深。

印巴加入上合组织后，可能还需要同中、俄及中亚国家进行相当长时间的磨合。在政治制度方面，印度和巴基斯坦继承的是代议民主制，它和中国、俄罗斯、中亚国家的政治体制的差别是非常明显的。这就可能带来很多对具体问题理解上的差异，给很多具体议题合作带来障碍和分歧。印巴的外交也常常由内政因素主导，加上民主制度，使得内部政党之争常常会“外溢”到外交，这也和上合组织其他成员国的国情存在很大差异。而这些差异，随着时间推移有可能会日益凸显出来。

06

上合组织新安全观为全球安全治理注入新的力量

黄皮书指出，2012年6月，各成员国元首在上合组织北京峰会上发表了《上海合作组织成员国元首关于构建持久和平、共同繁荣地区的宣言》，针对全球金融危机后不确定的国际形势和地区面临的新安全隐患，提出“应在国际关系中推广互信、互利、平等、协作的新安全观，在世界上建立尊重所有国家利益的、不可分割的安全空间”。新安全观作为上合组织各成员国面对全球形势剧变背景下应对不确定安全环境的重要主张，一方面是本组织地区安全活动的指导性原则，另一方面通过共同宣示积极向国际社会推广。

上合组织成立17年来，全球范围及欧亚地区均发生过多次动荡与骚乱。然而上合组织各成员国基本能够保持国内稳定，在新安全观指导下的上合组织安全合作对此功不可没。据上合组织地区反恐怖机构执委会主任瑟索耶夫介绍，2013~2017年，上合组织各成员国职能部门共制止600多起具有恐怖主义特征的犯罪活动，捣毁了500多个武装分子培训据点，抓获了2000多名国际恐怖分子，缴获了1000多件爆炸装置、50多吨爆炸物、1万多支枪械和100多万发子弹。2016~2017年，上合组织成员国有关部门屏蔽了10万多家涉及恐怖主义和极端主义的网站，删除了这些网站登载的400多万条宣扬恐怖主义和极端主义的信息，有效维护了地区的安全环境。

当世界进入21世纪的第二个10年后，全球化不平衡发展引起的动荡和冲突频发，原有的世界经济格局和国际关系规则受到冲击，大发展大变革大调整成为新时代的基本特征。2018年7月，习近平主席在南非约翰内斯堡金砖国家工商论坛上指出，当今世界正面临百年未有之大变局，未来10年，将是世界经济新旧动能转换的关键10年，将是国际格局和力量对比加速演变的10年，将是全球治理体系深刻重塑的10年。在新旧体系交替时期，全球及地区安全风险防范机制尚未健全起来，全球化造成的差异激活政治、经济、文化冲突的可能性大大提升。面对这种剧变带来的风险，包括欧美在内的一些国家重启冷战思维，单边主义、孤立主义、民粹主义盛行，维护和平与发展的努力面临考验。在青岛峰会正式吸纳印度、巴基斯坦加入元首理事会所有高层活动后，上合组织安全合作面临更加重大的责任和更加复杂的局面。在新形势下继续发挥上合组织地区安全合作的集体效应与辐射影响，坚持和推广新安全观将是对地区各国和国际社会最好的回答。

2018年10月19日，中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪在俄罗斯索契出席瓦尔代国际辩论俱乐部年会时发表讲话指出：“当今世界总体和平，大国关系总体稳定，传统与非传统安全威胁总体可控。但这个和平的世界来之不易，需要我们格外珍惜。我们要继续秉持共同、综合、合作、可持续的安全理念，共同努力建设一个普遍安全、持久和平的世界。”这一讲话可以看作青岛峰会后中国政府再次宣示奉行和推广新安全观的决心。

07

上合组织反恐合作机制成效显著

黄皮书指出，截至2018年，上合组织成员国在上合组织框架内的双边或多边联合军事演习已达15次，其中，“和平使命”系列军事演习共计9次。2018年8月24日，“和平使命-2018”联合反恐实兵实弹演习在俄罗斯切巴尔库尔市的第255综合训练场举行，来自中国、印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦八国的部队参加演习，演习总兵力超过3000人，各类武器装备近500件。演习主要考察各成员国联合实施反恐作战、联合筹划、联合指挥、联合打击、联合保障的水平和能力。常态化、机制化的联合军事演习对推动上合组织框架内成员国之间政治互信的增强、震慑“三股势力”、维护地区安全与稳定具有重要意义。在打击“三股势力”、毒品走私、跨国犯罪等方面，上合组织的贡献居功至伟。据上合组织地区反恐怖机构执行委员会主任叶夫根尼•瑟索耶夫在塔什干接受新华社记者专访时所说，从2013年至2017年，上合组织成员国有关机构共制止600多起具有恐怖主义性质的犯罪活动，摧毁500多个武装分子培训基地，抓获2000多名国际恐怖组织成员，缴获1000多件自制爆炸装置、50多吨爆炸物、10000多支抢和100多万发子弹。而在打击毒品犯罪方面，上合组织也取得重要进展。如上合组织原秘书长阿利莫夫5月17日在天津接受记者提问时表示，从2011年至2017年上半年，上合组织各成员国共缴获160吨海洛因、1500吨大麻、300吨鸦片，间接拯救了可能因毒品而失去生命的上百万人。总之，上合组织在打击“三股势力”、毒品、犯罪等方面取得了突出成绩，在中亚地区的安全合作中发挥了中流砥柱的作用。

08

国际恐怖势力对俄罗斯中亚地区的安全挑战增多

黄皮书指出，“伊斯兰国”恐怖势力虽然遭受了严重的军事打击，但该组织中的中亚和高加索武装分子回流、极端思想扩散等问题仍然十分突出，在中亚、高加索、南亚等地区支持“暴力圣战”的青年激进分子增多。俄罗斯—中亚—南亚极端主义流通路线进一步成型。目前回流的人数、路线、去向还没有详细的数字和精确信息，这些都是非常令人不安的因素。据不完全统计，目前在中东的中亚籍恐怖分子多达数千人，这部分人有很多流窜到全球各地，伺机发动恐怖袭击。近年来，俄罗斯境内的极端组织数量有所增加，与以往发生变化的是，极端组织的成员不再仅仅是高加索人，有很多是来自中亚国家的劳工移民。在2017年之前，由中亚恐怖分子发动的袭击在俄还很少发生，但2017年4月圣彼得堡地铁恐袭之后，中亚“圣战者”渐渐增多，对俄的安全威胁上升。2015年12月，在叙利亚“认主独一与圣战军”（Таухидваль-Джихад）中的乌兹别克斯坦恐怖分子宣称要在俄罗斯进行圣战，以报复俄罗斯支持巴沙尔政权，从那时起，在俄罗斯的乌兹别克斯坦激进青年曾多次试图在俄多个城市发动恐袭。目前这些由中亚恐怖分子构成的组织还不多，成员也有限，但这些组织正在效仿“伊斯兰国”的招募方式来充实人数。长期以来，俄境内恐怖袭击多由高加索地区的恐怖组织实施，俄也十分重视打击高加索恐怖组织，但对于中亚的极端组织和恐怖组织，俄还没有专门的反恐行动进行打击和监督，俄与中亚国家的情报交流也非常有限。

中亚有激进倾向的劳动移民对俄安全构成的威胁在上升，分析其原因如下：一是俄在中东的军事行动激起中亚激进青年的报复；二是中亚劳工在俄数量多，成分复杂，塔、吉劳工被边缘化，生活困难；三是俄对中亚恐怖分子还没有专门的反恐行动和打击措施，劳务移民成为激进宣传者的对象，成为极端主义和恐怖主义运动和组织招募者的目标；四是劳务移民整体受到污名化和标签化，这可能导致他们在社会中被边缘化，其不满情绪必然增长。俄罗斯学者谢林科认为，中亚激进分子的破坏性已经可以与高加索武装分子相比。这是一个非常严重的评估，因为高加索的武装分子主要由车臣武装组织构成，其行动、意图都十分明确，长期以来在俄制造的多起大型暴恐事件后果也十分严重，这一评估说明了中亚激进分子的危险性。塔吉克斯坦的神学家伊博杜罗•卡隆佐达表示，不少中亚青年穆斯林在俄打工时从高加索极端分子那里接触到极端思想、圣战思想，这些青年并不清楚哈乃斐和萨拉菲之间的区别，从而被吸收到极端组织中。此外，经济诱惑是青年加入极端组织的重要原因。极端组织以各种各样的物质诱惑吸引他们：好的工作，活动经费，向家人提供各种帮助，等等。

“伊斯兰国”在俄罗斯的影响悄然增多。主要是“伊斯兰国”的追随者在增加，其组织的成员在俄并不多。“伊斯兰国”在包括俄罗斯在内的世界各地号召追随者拿起武器杀掉“不信者”，策划恐怖袭击，尤其是发起难以让当地强力部门预警的独狼式恐袭，这种形式已经成为当前“伊斯兰国”在各地区进行恐怖袭击的最有效武器。独狼式袭击在西方国家和俄罗斯的城市中可以引起更为广泛和激烈的社会反响，袭击造成的政治影响要大于由多人组成的恐怖小组所实施的恐袭。

中亚恐怖主义进一步国际化，其恐袭目标不再是中亚地区，而是设定在全球范围内。在2016年8月中国驻吉使馆遭遇袭击事件中，主要策划和实施者来自中东“努斯拉阵线”和中亚恐怖分子。“布哈里战斗营”是在叙利亚的中亚恐怖组织，主要成员由乌兹别克族人和维吾尔族人组成，领导人是吉尔吉斯斯坦人拉希莫夫(М.Рахимов，Холид)和艾尔玛托夫（М.Эрматов，Хамза)。2018年3月5日，在俄罗斯达吉斯坦抓获了7名武装人员，他们属于“伊斯兰国”恐怖组织，其领导人是哈萨克斯坦公民，此人在达吉斯坦经商，暗中为“伊斯兰国”招募人员。吉尔吉斯斯坦政治学者萨利耶夫认为，阿富汗的恐怖势力经中亚到达俄罗斯的可能性不断上升。这些恐怖势力不仅包括中南亚的恐怖分子，还有来自中东和其他地区的恐怖分子，其中也包括高加索恐怖分子。

中亚国家受激进思想影响的青年增多。2018年3月，联合国驻中亚地区毒品和犯罪问题办公室代表米特尔表示，根据联合国的估计，中亚国家有5000名左右居民受到宗教激进分子的影响。美国苏凡集团（Soufan Group）的分析机构在2017年秋季发表了类似数字，约4200名来自中亚国家的民众前往叙利亚和伊拉克充当恐怖组织的武装分子，其中，数百人已经返回中亚，该地区国家47%的居民是24岁以下的年轻人，尤其容易受到激进主义宣传的影响。据吉尔吉斯斯坦伊斯兰学研究所的民调结果显示，到2019年2月，吉尔吉斯斯坦28岁以下的青年人中，有33.33%的人认可沙里亚法作为国家的基本大法，同时也支持有宗教背景的总统候选人。到2019年2月，吉尔吉斯斯坦人口总数有630万，15～28岁的青年人口有170万，如果1/3的青年人支持伊斯兰教法，即表明将近60万人具有宗教激进主义思想，这对于吉尔吉斯斯坦乃至整个中亚地区的稳定都有影响。

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上合组织成员国媒体合作重塑地区话语体系

黄皮书指出，一个国家没有国际话语权或话语权较弱，就无法向世界说明、解释和传播自己的立场与政策，也就是没有自己的声音，即世界“听不见”。但国际话语权并不仅是一种声音，如前所述，话语还是一种真理/知识体系。在国际话语权缺失的情况下，世界可能“听见了”，但因为不同话语体系之间的不可通约乃至相互抵牾而“听不懂”。甚至，还可能存在即便“听得见”“听得懂”，但思维长期受西方话语体系的形塑和陶冶，对于来自非西方的话语产生抵触、反感、犹疑，因而固执地“不相信”。上合组织自成立以来，在互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”指导下，各成员国在安全、经济和人文交流等领域取得丰硕成果，却仍面临着“好花开在深山人不知”的困境，不仅在西方国家，甚至在上海合作组织成员国范围内也普遍存在着对上合组织下的合作成果“不知”“不懂”“不信”的情况。概言之，上海合作组织各成员国在国际话语权领域均处于边缘地位。

从话语权的两重属性来看，可以得出结论：上合组织成员国的媒体合作具有双重意义。一方面，从国际话语权的权力属性来讲，上合组织成员国通过加强媒体合作提升自身国际话语权的努力，是对当前不对称、不公平的国际话语权格局的一种因应。当前的国际话语体系不能客观地反映上合组织所取得的成绩及给各成员国民众带来的福祉。另一方面，从国际话语权的权利属性来讲，上合组织有权利对当前的话语体系进行修正，乃至构建自己的话语体系，将被遮蔽的真相呈现出来，让上合组织各成员国的民众和世界了解上合组织所秉承的“上海精神”，了解该组织自成立以来在安全、经济和人文等诸多领域取得的巨大成绩。从更广泛的意义上来讲，给予一直受西方话语体系影响的受众一个新的认知平台和认知窗口，启发人们去发现另外一种可能。

在具体实践方面，上合组织框架内的媒体交流与合作近年来日趋活跃，主要表现为：中国媒体与上合组织其他成员国媒体签署各类合作协议，促进媒体资源交流；联合组织具有广泛社会影响力的媒体活动，通过相关活动带动受众之间的互动，进而促进各国人民间的了解和信任。

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