LA专题 | 张云路 马嘉 李雄 | 面向新时代国土空间规划的城乡绿地系统规划与管控路径探索

全文刊登于《风景园林》2020年第1期 P25-29.

张云路，马嘉，李雄.面向新时代国土空间规划的城乡绿地系统规划与管控路径探索[J].风景园林，2020，27（1）：25-29.

面向新时代国土空间规划的城乡绿地系统规划与管控路径探索

张云路

男/博士/北京林业大学园林学院副教授/城乡生态环境北京实验室/本刊特约编辑/研究方向为风景园林规划设计理论与实践、城乡绿地系统规划 

马嘉

女/博士/北京林业大学园林学院讲师/研究方向为风景园林规划设计、日本城乡景观建设研究

李雄

男/博士/北京林业大学副校长、教授/城乡生态环境北京实验室/本刊编委会主任/研究方向为风景园林规划设计理论与实践

通信作者邮箱（Corresponding author Email）：[e-mail]

摘要：国土空间规划是中国新时代发展和生态文明建设背景下规划领域的重大变革，绿地系统规划作为其中的重要支撑专项之一，须充分响应生态优先、绿色发展理念，从“多规合一”和“城乡统筹”视角进行合理转变。以新时代国土空间规划为指引，从规划路径和规划管控两大方面，针对传统城市绿地系统规划如何适应当前城乡绿色空间优化需求进行规划模式探索。在规划路径方面，提出借助国土空间基础信息平台，确定规划的流程、层次、内容、技术。在规划管控方面，提出呼应“多规合一”发展要求，构建多民众参与、多部门合作、多渠道沟通的城乡绿地管控体系。通过构建科学合理的城乡绿地系统规划路径和稳定完善的管理机制，支撑新时代国土空间规划体系下绿色空间的城乡统筹和可持续发展。

关键词：风景园林；国土空间规划；城乡绿地系统规划；规划路径；规划管控；多规合一

2019年，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了科学布局“三生空间”是加快形成绿色生产和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。在此背景下，作为城市绿色空间规划指引的绿地系统规划，应积极适应国家规划体系的革新，响应推进空间治理能力现代化的时代号召，优化规划体系，实现绿色空间高质量发展。

1 新时代的国土空间规划与绿地系统规划

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图、各类开发保护建设活动的基本依据，将原有的土地利用规划、主体功能区规划以及城乡规划等空间规划融合进阶为统一的国土空间规划。基于系统性、整体性、重构性原则，构建了“五级三类四体系”简约高效的科学规划体系框架。

国土空间规划体系构建是中国空间规划结构进行全面调整、推进生态文明建设的重要举措，而城乡绿地系统规划在整个构架中承担着生态环境保护和绿色空间合理利用的重要职责。因此在新时期空间规划体系革新和城乡统筹发展的要求下，绿地系统规划须呼应国土空间规划层级，重视城镇开发边界外的绿地建设安排，以实现城镇开发边界内外、城市与周边更广阔区域的整体生态效益耦合，全方位、多层级、高水平发挥城乡绿地系统规划推进城市发展、促进城乡交融、塑造高品质绿色空间。在城镇开发边界内，须完善城市的绿地系统空间布局，推动生态宜居城市的建设。而在城镇开发边界外，要合理谋划山水林田湖草和人居空间布局，实现城乡生态人居空间的绿色协同发展。

1 国土空间规划与城乡绿地系统规划的关系

2 面向新时代国土空间规划的城乡绿地系统规划路径

2.1 规划导向

城乡绿地系统规划需要在解决传统绿地系统规划与城乡发展之间矛盾冲突的基础上，积极探索如何充分发挥优化支撑国土空间总体生态格局的规划与管控路径：1）面向新时代国土空间规划的战略要求，绿地系统规划需要以生态文明为根本导向，引领城乡整体的山水林田湖草资源有机整合；2）通过实现以生态供给服务为核心推进的高质量发展，推动生态建设与城乡发展的有机耦合协调；3）通过创建以人民为中心引导的高品质生活，通过多类型、多层级、多功能的生态产品，满足人民日益增长的美好生活需要；4）通过实施以空间管控为目标的高水平治理，促进中国空间治理现代化水平的整体提升，科学有序地承接国家绿色发展理念的切实落地。

2.2 规划平台

绿地系统规划作为践行中国生态文明理念的重要角色，关键在于积极参与国土空间基础信息平台的建设，强调与其他规划部门之间的工作协调，做到资源数据共享，实现各类用地在空间布局上的协同规划。绿地系统规划需要将融入国土空间规划体系统一的基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统，作为各层级规划和专项规划的必要前提。在统一规划底图的基础上，依据国土空间“双评价体系”中与绿地系统规划相关指标，并融合绿地系统规划所需要的特色评价内容，构建绿地系统规划的资源评价体系，从而为城乡绿地系统高质量发展的实现提供实施路径，为全域生态格局体系的构建提供科学发展指引。

2 新时代城乡绿地系统规划平台

2.3 规划流程

依据国土空间规划的总体需求和编制要求，城乡绿地系统规划包括明晰规划底图、确定规划蓝图和制定实施路线图3个阶段，全方位、全时段地支撑整个规划从方案形成到空间落实。首先，充分利用国土空间基础信息平台，收集与绿地系统规划相关的生态资源等国土空间双评价指标、相关部门规划成果以及绿地系统规划必要的前期数据并分类整理，从而掌握自然资源本底。其次，在规划阶段加强城镇开发边界内外绿地的空间联系、大范围绿地的融合发展，在城乡绿地系统规划的基础上，针对城镇开发边界内外分别制定规划内容。最后，依据国土空间规划分期实施的要求，城乡绿地系统规划须明确时序规划目标、年度落实计划及近期实施项目库，科学划定绿线范围，保障城乡绿地系统规划的有序性和可实施性。

3 新时代城乡绿地系统规划流程

2.4 规划层级

城乡绿地系统规划需要围绕国土空间规划“五级”体系，做出多层级协调落实的积极转变。首先是在国家、省级、市级国土空间总体规划的战略指引下，从城乡统筹的视角出发，形成市、县、乡（镇）多层级的城乡绿地系统规划体系。市级绿地系统规划打破传统的城市规划范围，协调城镇开发边界内外绿地的关系，统筹城乡绿地关系。县级合理配置绿色发展所需的各类空间资源，加强规划内容的有效性和可操作性。乡（镇）绿地系统规划合理调整乡村内部绿地用地布局，优化乡村生活、生产、生态空间格局，构建生态宜居的乡村人居环境。

表 新时代城乡绿地系统规划层级

2.5 规划内容

新时代的城乡绿地系统规划需要针对不同的规划层级制定不同规划内容，分级落实国土空间规划要求，统筹整合城镇开发边界内外绿地资源，从而构成城乡人居环境的绿色生态基底。市域层面的绿地系统规划需要秉承生态优先、绿色发展的基本理念，从宏观全局出发制定城乡绿地系统规划结构、功能与空间布局，统筹市域山水林田湖草与人居空间的系统性、完整性和连续性，明确生态控制线和其他生态空间的管控范围、策略、措施。在城镇开发边界内，遵循优化增量、盘活存量的原则，因地制宜制定中心城区绿地系统规划及各类绿地规划，结合绿环、绿带、绿廊和绿道系统等优化城区绿地布局，与市域绿色生态空间有机融合。老城区通过结合城市更新推进老旧公园改造、优化公园绿地布局，完善城市绿地对居民生活游憩的服务功能。新城区需要均衡城市绿地布局，完善城市绿色基础设施体系构建。组团间顺应城市生态资源特征，形成保护、展现城市自然和人文风貌的绿地空间，建立完善的绿地网络结构体系，与市域生态空间有机串联。

2.6 规划技术

基于国土空间基础信息平台，纳入更详细的绿地规划指标，更准确地掌握资源本底，利用先进的技术平台和评价方法更科学地指导城乡绿地系统规划，支撑城乡绿地空间的可持续化发展。在绿地规划的前期现状分析阶段，基于国土空间基础信息平台整合形成的基础数据库以支撑中期规划体系的展开。中期辅助决策阶段运用多学科技术和平台，辅助城乡绿地系统规划的决策判断，从而形成绿地的结构布局、优化生态安全格局、构建生态网络体系。在绿地规划后期的规划评价阶段，在传统绿地指标的基础上加入扩展评价指标，构成完善的指标评估监测体系。最后，通过景观绩效评价，对城乡绿地的生态、社会、经济效益进行测算评估，为绿地的质量评估、效益测算、后期维护等提供科学及时的数据参考。从规划前期评价到后期效益测算，融入相关科学技术理论支撑，为城乡绿地系统规划的合理布局提供技术支撑和科学依据，推动城市绿地系统规划逐步走向定量化、科学化、合理化发展。

表 新时代城乡绿地系统规划技术

3 国土空间规划指引下的城乡绿地系统规划管控

3.1 各区域协同，共同推进城乡绿地保护与合理利用

在宏观视角下，各区域的绿地系统协同管理是后期管控的必然趋势。首先城乡绿地类别下各中类和小类绿地的建设及管理之间应相互协调，共同构成布局合理、功能完善的绿地管理系统。其次，应协调好城镇开发边界范围内外绿地的协同建设关系，完善城乡绿地规划管理系统 。最后，各个城市应制定合理统一的城乡绿地规划、建设及保护的标准，从而达到对更广域范围内的城乡绿地进行统一保护和合理利用的目的。

3.2 多渠道管理，完善城乡绿地空间管制方式

随着国土空间规划下多部门工作的统一，构建与相关部门协同管理的渠道也成为绿地系统层面管控的必要环节。搭建相关部门的共同协作平台，听取各部门相关意见，做好城乡绿地相关管理部门之间的协调工作，使各部门之间的工作相互衔接，建立稳定的管理机构和定期汇报制度，按照有关法律、法规和规章规定，合理高效地推进城乡绿地建设与管理工作。

3.3 多方意见汇总，推进城乡绿地建设与市民需求的协调

城乡绿地规划作为落实国土空间规划的核心一环，听取多方民意是城乡绿地规划满足民众高质量生态福祉需求的必要步骤。因此城乡绿地空间的规划与建设要依据使用人群的需求，对建成质量进行评价。及时通过网络及媒体途径向社会公布城乡绿地的规划建设情况，同时对已开展的绿地建设及使用情况进行民意调查，积极接受公众意见反馈，进一步提高城乡绿地的规划建设水平，提升市民对环境的满意度及生活的幸福感。

5 新时代城乡绿地系统规划管控

4 结语

在新时代生态文明建设及国土空间规划提出的背景下，中国传统城乡绿地系统规划亟待转型适应，绿地系统规划作为国土空间规划中的相关专项规划之一，针对如何调整自身适应国土空间规划变化的相关问题，还须做出更多的探索。笔者从规划的导向、流程、平台、层次、内容、技术以及管控等方面，探讨了新时代国土空间规划体系构建和变革下，城乡绿地系统规划需要实现的过渡与转型，希望能够为中国后续绿地系统规划实践工作的展开提供参考和借鉴的价值，使其在中国生态文明建设和国土空间规划实践的过程中发挥重要的作用。

图表来源：

图1、5、表2由汤大为绘制，图2~4、表1由李亚丽绘制；表2规划评价阶段规划技术中，传统指标来源于参考文献[13]，扩展指标来源于参考文献[14]，景观绩效评价来源于北京市科技计划科技报告：北京景观空间数据采集及景观绩效评价研究（12100000400006719W-D171100000217003/03）。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

参考文献

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[10] 雷芸.城市绿地系统规划方法探新：基于绿地适宜性评价的规划布局[C]//中国风景园林学会.中国风景园林学会2009年会论文集.北京：中国建筑工业出版社，2009：294-299.

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[12] 中华人民共和国住房和城乡建设部.城市绿地规划标准：GB/T 51346—2019[S].北京：中国建筑工业出版社，2019.

[13] 中华人民共和国住房和城乡建设部.城市绿地分类标准：CJJ/T 85—2017[S].北京：中国建筑工业出版社，2017.

[14] 中华人民共和国林业和草原局.国家森林城市评价指标：GB/T 37342—2019[S].北京：中国标准出版社，2019.

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《风景园林》2020-01

风景园林与国土空间规划

文章编辑 王亚莺

微信编辑 王亚莺

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