理论 | 竺效：论中国环境法基本原则的立法发展与再发展

关键词: 环境保护法；风险防范；损害预防；公众参与；损害担责

内容提要: 作为我国最主要环境立法的《环境保护法》应当明文规定环境法的基本原则。2014年修订该法时，新增了有关环境保护原则的专条，这是我国近35年环境立法史上首次以立法明文宣示环境法的基本原则。对于环境法学者而言，此过程虽漫长、艰难，但其进步意义明显、巨大。新法所确立的“保护优先”、“预防为主、综合治理”、“公众参与”和“损害担责”等四项环境法基本原则，依次应是学理上的“(环境)风险防范”、“预防(环境)损害”、“公众参与(环境保护)”、发展了的“污染者付费”原则之立法表述。就法律解释、法律执行、立法技术而言，环境法基本原则在未来中国仍有寻求新发展的必要和空间。

2011年《环境保护法》修改被列入第十一届全国人大的立法计划，之后历经四次审议、二次公开征求意见，三年后终于尘埃落定。2014年4月24日举行的第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法修订草案》(以下简称“新《环境保护法》”)，该法第5条明文宣示了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，在我国环境立法史上，这是环境基本法对环境法基本原则的首次直接规定，无疑具有非凡的历史进步意义。若要准确解读该条内涵，则需结合对该条立法过程和新法总则相关条款的分析，本文拟尝试之。

　　一、《环境保护法》应明文宣示中国环境法的基本原则

　　关于《环境保护法》的定位，我国环境法学界一直存有争议。{1}笔者一直主张将《环境保护法》定位为我国的环境保护基本法，并逐步发展达到这一目标。正如汪劲教授所总结：“无论是从借鉴西方国家(地区)的环境立法实践出发，还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。”{2}

　　汪劲教授认为，环境法基本原则“是指环境法在创制和施行中必须遵循的具有约束力的基础性和根本性准则”，“环境法基本原则既是环境法基本理念在环境法上的具体体现，又是环境法的本质、技术原理与国家环境政策在环境法上的具体反映”。{3}环境法基本原则应是经由环境立法“所确认并反映环境法本质和特征的原则，是贯穿整个环境法体系、具有普遍意义的指导性原则”。{4}

　　根据法理学家的揭示，“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性”。{5}“正所谓贯彻于法律运行的始终者方为基本法律原则，而部门法的基本法律原则能确保法律规则在法律的制定、解释、执行和司法各环节始终保持其统一性，并能有助于解决上述各法治运行环节可能出现的冲突。”{6}

　　从最优理论模型角度出发，一国的环境保护最主要立法(无论环境基本法、环境综合法、环境法典，或者环境政策法)应对环境法基本原则予以明文规定。在阐释环境基本法与环境法基本原则之间的关系时，汪劲教授也指出：“环境基本法在一国环境与资源保护法律体系中处于最高位阶”，环境基本法“需要规定国家环境与发展关系的基本准则”，“并确立与单项环境与资源保护法律相互关系以及在实施中正确使用法律的关键”，上述内容“不可能全部在以保护环境要素为目的的单项环境与资源保护法律作出规定，只可能在环境基本法中作出明示”。{7}2012年12月20日，在北京参加汉德研究所主办的“《环境保护法》修改思路”专家研讨会发言时，王灿发教授也表达了对《环境保护法》规定环境法基本原则必要性的坚信，他的发言原话为：“在今天会议八个主题外，我觉得应该增加一个主题：环境法原则。现在修这个法，如果我们环境法基本原则不转变的话，在理念上就没有转变”。{8}

　　其实，以一国最主要的环境立法明文宣示一国环境法的基本原则是一种比较先进的环境立法模式，其立法资源的配置效率相对最高，这一趋势已经为部分国家的环境立法实践所证实。

　　例如，作为大陆法系环境综合立法之代表的2002年俄罗斯《联邦环境保护法》于该法第一章“总则”的第3条“环境保护基本原则”专条分二十三个自然段列举了该国环境法基本原则。{9}

　　又如，作为当代仅存的两个环境法典立法模式之一的法国《环境法典》，{10}其卷一为“一般条款”(BOOK I, Common Pmvisions)，在正式编入各编条文之前，该卷特意编入了2002年第276号法令{11}的两个法条，其中，第L110-1条第II款明文列举了四项环境法基本原则。{12}基于比较法的考察，汪劲教授也得出结论广比较各国的环境立法，对环境法基本原则规定得比较明确的一般是环境基本法或者环境法典之总则部分。”{13}

　　将《环境保护法》修改为我国环境保护领域的基本法并在其中写入环境保护的基本原则，不仅是多数环境法学者的梦想，也是环境保护行政执法部门{14}和广大环保工作者{15}的心愿。2012年以来的这轮修法不但得到了许多全国人大代表、常委们的支持，{16}社会各界也广为支持，{17}并最终成为这一轮修法的目标定位。可以佐证的重要材料还包括，第十二届全国人大常委会第三次会议举行第一次全体会议第二次审议《环境保护法》修正草案时(以下简称“常委会二审时”)，全国人大法律委员会副主任委员张鸣起所作的关于环境保护法修正案草案修改情况的汇报明确指出：“有些常委会组成人员、部门提出，目前环境保护方面的法律有30多部，行政法规有90多部，应当将环境保护法定位为环境领域的基础性、综合性法律，主要规定环境保护的基本原则和基本制度，解决共性问题。征求意见中，{18}各方面都赞成这个意见。”{19}

　　因此，无论经过2014年修订后的《环境保护法》是否能够真正成为我国的环境基本法，作为我国环境领域最主要立法的《环境保护法》都应当明文宣示我国环境保护的基本法律原则。

　　二、新《环境保护法》落定基本原则明文宣示35年跋涉的最后一步

　　在《环境保护法》中明确写入我国环境保护的基本原则，使其成为我国环境法的基本原则，这一具体修法目标的实现并非从一开始就没有任何思想障碍。虽然很多学者通过各类论著论述我国应然的环境法基本原则，或从已有立法中抽象概括环境法基本原则，但事实情况是，这些教科书所阐释的基本原则没有实定法的明文确认。{20}

　　比较表1所列可知，环境保护法修正一审稿根本没有设计环境法的基本原则条款，事情的转机始于二审稿。{21}

　　对于一审稿未能涉及环境法基本原则的遗憾，很多环境法学者提出了建议。例如，2012年12月20日，在“《环境保护法》修改思路专家研讨会”上，王灿发教授建议《环境保护法》总则须明确突出“环境优先”、“风险防范”和“不得恶化”三个原则。{22}笔者也曾撰文论证将环境法基本原则写入《环境保护法》的必要性，并就可能在观念上最难突破的公众参与原则进行了专门论证，提出了“明确概况罗列+描述性界定”的立法技术方案。{23}

2013年6月21日下午，二审稿提请审议前夕全国人大常委会法制工作委员会行政法室组织在全国人大机关办公楼召开了一次“《环境保护法》二审稿有关问题的座谈会”，其中一个重要议题是讨论拟议新增的环境保护原则专条。见到行政法室初拟的第5条文稿后，{24}与会专家如获意外之喜，踊跃发言，纷纷表示支持，但也提出了一些有待进一步考虑和完善的问题，主要集中在“保护优先”原则与原法第4条“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”修改后的“经济社会发展与环境保护相协调”及拟新增的“保护环境是国家基本国策”之间的关系，其他国家立法原则或环境法著述中鲜有“保护优先”原则的表述，其内涵和外延如何界定；虽为区别于“污染者付费”的字面最初含义，但“污染者担责”这一表述的确指是否能被一般公众所准确理解，是否就等同于“污染者负担”，是否还有更好的以四个汉字组成的表述；“预防为主、综合治理”是一项原则的两个组成部分，还是两项并列的原则，是否就是国际上和学理上所通行的“预防原则”，若确是这样，如何以四个汉字的排列组合表述之；是否应当增加“风险防范”原则。

　　笔者当天在会上的发言，首先强烈支持了这一巨大进步，并建议可以使用“基本原则”的表述，以在文字比较上优于《法国环境法典》的立法技术；{25}在简要论证了公众参与原则入法的必要性、可行性和对环保事业发展的重要意义后，还重点提议并分析了应以“风险防范”取代“保护优先”，因为统筹整部立法，必须对原则条款与目的条款、国策条款的功能进行分工，“保护优先”在准确定位保护与发展之间关系上的宏观性功能已由目的条款和国策条款实现，居于原则条款同条并列的“保护优先”与“预防为主、综合治理”实际上只能是环境风险防范原则(precautionary principle)与环境损害预防原则(preventionprinciple)并列所特有的内涵外延区分，为欧盟地区及法国、瑞典等国家的立法和里约宣言等越来越多的国际环境法实践经验所揭示的环境法立法之国际趋势也要求内国法应明文宣示风险防范原则。对于笔者所提的确立风险防范原则的建议，汪劲教授还从该条所设计的“环境保护坚持保护优先”存在文字的同语反复问题角度，给予了补充，并明确表示支持笔者所提建议。{26}

　　后来《环境保护法》二审稿最终加入了环境法基本原则条款，自该专条公之于众以来，就其如何完善，仁者见仁，智者见智。例如，在全国人大常委会二审中，有委员或代表提出，“‘保护优先’易产生歧义”；“‘污染者担责’原则不能涵盖生态破坏者担责和政府违法担责的内容”；或建议“将‘公众参与’修改为‘全社会参与’”。{27}又如，2013年7月19日至8月18日，二审稿第二次公开征求意见，共有822人通过全国人大网站提出建议，建议达2434条，{28}立法起草部门另外还收到了48封来信，“从职业上看，提出意见最多的是环保工作者(占总数的36%)”，从内容上看，反映比较集中的问题有四个方面涉及基本原则条款，具体而言：有人提出“‘保护优先’和‘预防为主’的关系不清楚，有逻辑问题，建议二者取其一”；有人建议“将‘污染者担责’修改为‘污染者付费’、‘污染者负担’、‘环境影响主体担责’或者‘污染环境或破坏生态者担责’”；有人建议“增加合作与协调、可持续性、受益者补偿、信息公开、政府主导等原则”；还有人建议“增加规定‘环境保护应当尊重自然规律，以环境承载能力为基础’”。{29}

　　此后的三审稿延续了二审稿就环境法基本原则条款的设计，未作任何改动。直到2014年4月11日，全国人大常委会法制工作委员会召开会议，邀请部分全国人大代表、环境执法人员、专家、律师、法官、企业代表、环保组织代表和环保志愿者参加，就法律的出台时机、可行性、实施效果和社会风险进行评估。会后得知，将以“损害担责”取代该条中“污染者担责”的表述。虽然笔者后来曾于2014年4月15日赴全国人大常委会法制工作委员会行政法室参加四审稿起草的有关专题讨论，但未曾见到该条修改的最新文稿，此次也未涉及该条的讨论。但笔者推测，这一文字改动很可能是为了追求该条文字上统一之“美观”。

2014年4月25日，在《环境保护法》修订草案表决通过后的次日中午，新《环境保护法》全文终于通过中国人大网正式面世，其第5条明文宣示了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。可以说，自1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过《环境保护法(试行)》以来，在历经34年6个月24日的等待后，我们终于盼来了环境法基本原则在《环境保护法》中的明确宣示。较之1979年《环境保护法(试行)》第4条“环境保护工作的方针是：全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”，新法该条的立法技术、理念之进步具有跨时代意义。

　　三、新《环境保护法》宣示之环境法基本原则需学理诠释

　　从立法技术而言., 环境基本法的立法目的、基本国策和基本原则三个条款应是紧密联系，相辅相成的。新《环境保护法》的基本原则条款不能孤立解读，必须与该法第1条有关立法目的的条款、第4条有关环境保护基本国策的条款之新修改、增加结合起来，方能做到全面、准确解读。事实上，2013年二审稿的起草早就贯穿了这一理念、应用了这一立法技术，常委会二审时法律委员会所作汇报足以明证——法律委员会经研究认为，草案修改中应注意把握好“环境领域的基础性、综合性法律”这个定位，对相关内容进行分析取舍，在“充分体现党的十八大关于生态文明建设的精神”的基础上，建议作如下修改：一是在《环境保护法》第1条中增加“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的规定；二是增加规定“保护环境是国家的基本国策”，并明确“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则”。{30}

(一)保护优先

　　无论是世界各国的环境立法，还是环境法专家的学术论著，很少规定或论及“保护优先原则”，笔者推测这一表述应该是我国立法起草者所自创的。鲜见的近似境外立法见于2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》第3条，该条规定了环境保护的基本原则，其中第12段的列举为“自然生态系统、自然景观和自然综合体的保全优先”。{31}但对“保护优先”原则在该国的定义，受语言、资料和能力所限，笔者尚无法直接知晓。不过，在介绍俄罗斯环境管理的基本原则时，王树义教授曾提到：“环境管理的基本原则，按照一般通行的解释，是指执行国家环境管理职能的环境管理机关在环境管理活动中应当遵循的基本准则或基本要求”，包括环境管理的合法性原则、环境保护优先原则、社会生态利益与经济利益相结合原则和工作公开及秘密联系社会团体和居民原则，其中，“所谓环境保护优先，顾名思义，就是指在环境管理活动中，应当把保护环境放在优先的位置加以考虑，在社会的生态利益和其他利益发生冲突的情况下，应当优先考虑社会的生态利益。”{32}从内容分析推知，此处的原则并非着眼于环境法全局的基本原则。

　　国内学者有关“保护优先”原则的学理定义几乎无法查得，只能找到比较少的对近似表述的界定。例如，曹明德教授曾主张将“生态优先原则”作为生态法的基本原则之一，并将之定义为：“在处理经济增长与生态保护关系问题上，确立生态保护优先的法律地位，作为指导调整生态社会关系的法律准则。”{33}

　　学者杨群芳认为，“环境优先原则要求人们避免那些可能对大自然造成不可挽回?財员害的活动”，“环境优先原则应包括两个方面的内容，即环境保护优先与环境恢复优先，以环境保护优先为基础，以环境恢复优先为补充。环境保护优先，包括自然资源的利用、保护和环境保护的优先，是指在经济和社会生活中，当经济利益与环境利益相冲突时，应优先考虑环境利益。从经济发展与环境保护的关系上来说，是指应将环境保护作为各项工作的基本衡量标准，在经济工作与环境保护相冲突时，应服从环境保护的需要。环境恢复优先，是指在环境损害救济中，应把恢复受损环境放在一个优先的位置。”{34}

　　从对国内相关环境保护政策的考察可以发现，2005年《国务院落实科学发展观加强环境保护的决定》第三部分提到：“……在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡……”{35}2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二十章“推进形成主体功能区”的第三节“限制开发区域的发展方向”中提到：“……要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。”{36}2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第十九章“实施主体功能区战略”的第三节“实行各有侧重的绩效评价”中提到：“……对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标……”{37}

　　就已有的立法而言，2009年的《海岛保护法》第3条第1款首次在我国以法律形式规定“保护优先原则”，该款规定，“国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则”。{38}2010年修订《水土保持法》后，该法第3条规定：“水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针”，其实，2010年《水土保持法》(修订草案)最初并没有规定保护优先原则，{39}就此“有些常委委员、人大代表和社会公众提出，水土流失的预防、治理还应遵循‘保护优先’、‘突出重点’的方针。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，建议在水土保持工作的方针中增加这些内容”，{40}后来该立法才加入这一原则。但是这一单行专项法上的法律原则，假定其内涵、外延已经明确，而环境基本法上保护优先原则究竟为何，尚期待立法者于未来出版的“准立法释义书”中揭示。

　　综合分析可知，俄罗斯的相关立法、国内学者对近似概念的描述、国内已有环保政策文件和法律的表述，仍主要是从处理环境保护与经济社会(或其某个特定的领域)发展之间的关系角度进行的使用，并未形成特定、独立、内涵外延确定的法律或法学术语。如前所述，基于环境法基本原则的解读须结合环境立法目的和基本国策条款展开的观点，笔者认为，在新《环境保护法》已经专条分别确立“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”为立法目的，确立“保护环境”为国家基本国策{41}，并规定了“经济社会发展与环境保护相协调”的情况下，作为排列于后的该法第5条中的“保护优先”不必重复承担厘清经济社会发展与环境保护之间谁优先的问题，这样才能符合体系揭示的一般惯例。另外，若以提高立法资源使用效率为解释法律的出发点，则第5条中的“保护优先”原则所承载的功能只能是——遇到环境(生态)风险科学性不确定的情形，应以保护环境(生态)为优先原则。也只有这样解释，才能与该条同条中“预防为主”这一实质学理上的预防原则处于同一技术层面，且能形成功能互补，即以“预防为主”原则针对可在科学上确定的环境损害、以“保护优先”原则针对暂时无法在科学上确定的环境风险。因此，该条的“保护优先”原则的学理表述应为风险防范原则。

　　风险防范原则最早出现于原西德，{42}该原则早期的国际实践主要集中在国家海洋环境保护领域。1992年6月3日至14日，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢举行，会议通过了《联合国里约环境与发展宣言》(Rio Declaration on Environment and Development,简称《里约宣言》)，该宣言的原则15规定为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用风险防范方法(precaütionary approach)。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”{43}此后，该原则应用于一般环境保护领域，该宣言原则15是目前国际上较为认可的关于风险防范原则的经典表述。

　　唐双娥博士认为可以这样定义风险防范原则：在有关环境危害存在科学不确定性的情况下预防环境损害发生的义务的指导思想。风险防范原则的核心在于，不确定性不能成为不行动或迟延行动的理由之一，法律上的不行动会导致不可忽视的环境危害的发生。”{44}高家伟教授则将欧洲环境法上的该项原则译为中文的“谨慎原则”，并将之定义为“应当采取措施，避免任何可能造成环境破坏的因素，即使这种因素与环境破坏的因果关系尚未得到明确的科学证明”。{45}

(二)预防为主、综合治理

　　我国环境法学界有以“预防为主、防治结合、综合治理原则”作为“预防原则”的表述的，也有学者称之为“预防为主，防治结合原则”或“预防为主、防治结合、综合防治原则”。{46}吕忠梅教授认为，“预防为主原则是预防为主、防治结合、综合整治原则的简称，其涵义是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏，而对已经造成的环境污染和破坏要积极治理。”{47}

　　蔡守秋教授则主张将预防为主、防治结合、综合治理原则统称为“污染综合防治原则”，并将之定义为：“对污染的整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的防治”，并认为该原则与欧共体的“综合污染控制”原则(integrated pollution control)非常相似。{48}

　　笔者认为，应将新《环境保护法》第5条所规定的“预防为主、综合治理”理解为一项统一的环境法基本原则，其在学理上的表述就是预防原则，即指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。我国环境法上，环境影响评价制度、三同时制度、排污许可证制度、限期治理制度、排污收费制度等均体现了这一原则的要求。

(三)公众参与

　　公众参与是当今世界各国较为普遍遵循的环境法基本原则。根据汪劲教授的界定，环境法上的公众参与原则“是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要”。{49}

　　吕忠梅教授则将之定义为：“在环境保护中，任何公民都享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务，全民族都应积极自觉参与环境保护事业。”{50}在我国，公众参与原则通常也被学者表述为“依靠群众保护环境的原则”{51}或“环境民主原则”{52}

1973年，在我国第一次全国环境保护会议上提出了环境保护的32字方针——“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”，其中“依靠群众、大家动手”的内容，就具有公众参与的含义。1979年《环境保护法(试行)》第4条还以立法方式确认了上述内容。1989年《环境保护法》专门规定一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，并规定了行政机关应当定期发布环境状况公报，学者们一般以此实定法为基础抽象出公众参与原则。{53}1996年修改的《水污染防治法》第13条规定环境影响报告书中，应当有建设项目所在地单位和居民的意见。”2002年制定了《环境影响评价法》，首次在环境立法中较为细化地规定了公众参与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的法律制度。在2003年颁布的《行政许可法》中也专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度，原国家环保总局就此配套制定了《环境保护行政许可听证暂行办法》专门立法予以细化。2006年原国家环保总局还专门制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》对环境评价中的公众参与进行了具体规定。此外，原国家环保总局制定的《环境信息公开办法(试行)》是当今世界少数有关环境信息公开的专门立法之一，已于2008年5月1日起施行。总体上而言，我国的公众参与环境保护已经形成先有制度实践，呼唤和等待基本原则的确认。

　　笔者曾撰文总结认为，无论从环保政策理念的传统、国际的发展趋势、国内的实践基础和需求而言，还是从法律基本原则相较于零散的具体制度的优点而言，将公众参与上升为一项由我国环境立法所明文确立的基本法律原则都是大势所趋。{54}必须高度肯定，新《环境保护法》新增第5条让公众参与环境保护这项环境法律上的基本原则从教科书的学理阐述转变为我国的实然立法；可以预见，其对于我国未来长期坚定、充分、有效的动员公众依法参与到环境保护的事业中将有所助益，亦有助于逐步形成和完善“政府—企业—公众(社会)”互动的新型环保格局。

(四)损害担责

　　从二审稿、三审稿到四审稿的变化进行分析，新《环境保护法》第5条中的“损害担责”这一表述是“污染者担责”的“缩略语”而已。从学理上解读，该原则是发展了的污染者付费原则，解读该原则，需要从考察污染者付费原则的产生、发展历史出发。

　　有关环境保护的各类书籍一般记载，随着环境污染和环境破坏的加剧，国家对环境保护的投资也越来越大。于是，有人开始对这种作法提出质疑和反对，认为国家投资实际上是全体纳税人的投资，凭什么由个别人造成的环境污染或破坏的责任要由全体社会成员来为其负担呢？针对这一问题，由24个国家组成的经济合作与发展组织(OECD)环境委员会于1972年首次提出了“污染者负担原则”(polluter pays, principle)。但是，OECD也认为该原则不仅针对污染，也包括“鼓励合理利用稀缺环境资源的管理措施”，但它绝对“不是污染损害的赔偿原则”。{55}而在日本，环境法却将该原则广泛适用于污染防治、环境复原和被害者救济这三个方面。{56}为此，世界银行归纳总结认为，对该原则可以以两种不同的方法来解释，一种是“标准的污染者付费的原则”，即要求排污者只负担控制污染和消除污染的费用；另一种是“扩展的污染者负担原则”，它要求除前述费用以外，还得给予遭受环境污染的居民以一定的补偿。{57}汪劲教授研究提出随着环境保护的概念从污染防治扩大到自然保护和物质消费领域，污染者负担原则的适用范围也在逐步扩大。从实际支付费用的主体看，因从原材料的加工、生产到流通、消费、废弃以及再生等各个环节都存在着分担费用的现象，污染者的概念范围也由企业扩大到所有的受益者。为此，日本在1993年制定《环境基本法》的过程中，提出了一个更为科学的概念，就是‘受益者付费原则’，即只要从环境或资源的开发、利用中过程中获得实际利益者，都应当就环境与自然资源价值的减少付出应有的补偿费用，而不局限于开发者和污染者。因此，在学理上认为，将‘污染者负担原则’修正为‘受益者负担原则’来表述更为恰当。”{58}

　　在国内其他环境法学者中，蔡守秋教授等学者将之概称为“环境责任原则”，并认为该原则是“谁污染谁承担责任”、“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”、“谁利用谁补偿”、“谁主管谁负责”、“谁承包谁负责”、“环境保护由党政一把手亲自抓、负总责”等原则的概括，是使导致环境问题的主体承担责任并建立相应的环境责任制度的一项环境法基本原则。{59}周珂教授也主张使用“环境责任原则”的表述，认为1996年国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》所提污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复的提法是对该原则完整的表述，{60}周教授还分别界定了该四项要素的学理定义。{61}也有学者使用“污染者付费、开发者保护、利用者补偿原则”这一表述。{62}

　　笔者认为，新《环境保护法》中“损害担责原则”其中的“担责”是指要承担责任，承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的责任；而“损害”描述的是对环境造成任何不利影响的行为，其中包括利用环境造成环境超出自身自然恢复能力退化的行为。因此，“损害担责原则”指对环境造成任何不利影响的行为人，包括因利用环境造成环境超出其自身自然恢复能力之退化的行为人，应承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的法定义务或法律责任的原则。

　　四、代结语：期盼中国环境法基本原则之再发展

2014年修订的《环境保护法》新增环境法基本原则专条，首次以立法明文宣示了我国环境保护所须遵循的根本原则，这是我国于1979年制定的首部形式意义上的环境立法，开启了环境法制的艰难探索之旅。近35年以来，终于将教科书所描绘的中国环境法基本原则的美丽梦想实现于我国“基础性、综合性”的最重要的环境立法之中的重要举措，环境立法者当为之自豪、环境法学者当为之自豪、国人当为之自豪。

　　于作为我国最主要环境立法的《环境保护法》中首设环境法基本原则专条，仅就此项环境立法技术而言，足令我国于12年后超越俄罗斯，接近法兰西。当然，在我国环境法基本原则立法发展的喜悦中，我们还须客观、冷静地分析新《环境保护法》第5条在未来实践中的科学解读、有效贯彻和继续发展问题。例如，就法律解释学而言，“保护优先”、“损害担责”等原则的内涵与外延的科学界定，应当积极吸取人类有关环境保护已有的实践经验;“预防为主、综合治理”的确指，及将之作为一项原则还是两项原则，对环境法治实践未来可能产生影响。就法律执行学而言，如何在完善中国环境法律体系之中，发挥环境法基本原则对下位法原则的约束和引导作用，以及对环境法律制度的制定、解释、执行、司法的约束和引导作用；如何通过立法和解释活动，梳理清楚内生于环境法律渊源体系之中的环境法原则体系。就环境法基本原则的内容及其立法技术的完善而言，如何更好地确定我国环境法的基本原则，究竟未来需要补充、调整哪些原则入法，如何更好地吸收法国环境法典所采取的基本原则的“明确概况罗列+描述性界定”的立法技术，以赶超法兰西并成为此项环境立法技术国际领先之伟大国家。笔者期待，环境法基本原则的立法技术未来能有更大的再发展。

注释:

本文系国家社科基金青年项目“生态损害综合预防和救济法律机制研究”(项目号10CFX068)的阶段性研究成果，亦受“2013-2014年度中达环境法青年学者奖”资助。

{1}有学者主张定位为环境领域的基本法，参见吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第66页。也有学者将之称为“综合基本法”，参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第119、120页；还有学者主张定位为综合法，参见张梓太：《环境保护法》，河海大学出版社1995年版，第46页；王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年版，第40页。

{2}汪劲：《从环境基本法的立法特征论我国〈环境保护法〉的修改定位》，载《中外法学》2004年第4期。此外，据武汉大学法学院柯坚教授介绍，我国台湾地区的叶俊荣教授提出一个观点：“全世界范围包括东亚地区都处在环境时刻或环境时代，国家政策应该顺势而为，制定环境保护基本法或综合法是时代的需要”，参见杨朝飞主编：《通向环境法制的道路：〈环境保护法〉修改思路研究报告》，中国环境出版社2013年版，第99页。新《环境保护法》修订通过后，也有一些所谓的环保专家对该法地位作出令人瞠目结舌的判断，外行言论，不足为训。如有官方媒体报道称此间环保专家认为，修订后的环保法有可能成为现行法律里面最严格的一部专业领域行政法。”参见顾瑞珍、罗沙：《我国通过史上最严新环保法新法于明年1月1日施行》，来源：http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2014-04/25/content_1861232.htm,2014年4月25日访问。

{3}汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第93页。

{4}参见杨群芳：《论环境法的基本原则之环境优先原则》，载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2009年第2期。

{5}[美]M?D.贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第469页。

{6}竺效：《论公众参与基本原则入环境基本法》，载《法学》2012年第12期。

{7}参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第93页。

{8}参见杨朝飞主编：《通向环境法制的道路：〈环境保护法〉修改思路研究报告》，中国环境出版社2013年版，第85页。

{9}参见《俄罗斯联邦环境法和土地法典》，马骧聪译，中国法制出版社2003年版，第6、7页。

{10}另一个国家为瑞典，曾于1998年制定了《环境法典》，参见瑞典环保部：《瑞典环境法典》英译版本，资料：http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/02/05/49/6736cf92.pdf,2012年10月5日访问。

{11}Act no.2002-276 of 27 February 2002.

{12}但该法典并未使用“基本原则”的表述，仅称为“原则”，笔者认为，从其环境法典的地位分析，应视为环境法基本原则。参见《环境法典》2006年的法国政府官方英译本，Environmental Code,2006年4月10日，第1页，来源：http://www.legifrance.gouv.fr/content/download/1963/13739/version/3/file/Code_40.pdf,2012年10月6日访问。

{13}汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第93页。

{14}2012年10月，环境保护部曾向全国人大常委会法制工作委员会提交了对《环境保护法修正案(草案)》一审稿完善建议，并极其罕见地将这份意见公开于该部网站，其中的急切之情流露无遗。环保部认为，“《环境保护法》在环境保护法律框架体系中处于基础性、综合性地位。《环境保护法》与各专项法律在调整对象上，应当有合理的区分”，“《环境保护法》的主要内容应当包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益保障、社会参与机制、企业的基本义务、环境经济政策、通用的处罚规则等”，“目前草案的定位不够清晰，法律之间的衔接问题没有合理解决”。参见《关于报送对〈环境保护法修正案(草案)〉意见和建议的函》，环函[2012]284号，2012年10月29日，来源：http://ww.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201210/t20121031_240778.htm,2012年11月10日访问。

{15}如汉德研究所于2012年12月20日主办了“《环境保护法》修改思路专家研讨会”，与会的环境保护部政策法规司副司长别涛博士曾发言，“如李司长(环境保护部政策法规司司长李庆瑞——笔者注)所说，处理环境法律领域中《环境保护法》与各专项法、单项法的关系上，基本定位不清楚，我们建议科学合理解决定位的问题，我觉得它应该处于基础性、综合性的地位，基本法的提法有争议，但是基础性的地位我想应该是可以说的”，“《环境保护法》主要解决国家在环保领域的基本原则，规定基本体制，在对象上确定政府的责任、公众权益保障、企业基本法律义务，还有通用的环境经济政策市场手段和通用的处罚的法律规则，这是关于基本定位的设想”。参见杨朝飞主编：《通向环境法制的道路：〈环境保护法〉修改思路研究报告》，中国环境出版社2013年版，第72、73页。

{16}例如，在第一次审议中，全国人大常委会委员王佐书建议将《环境保护法》定位为环保领域的基本法，参见《王佐书：建议将环境保护法定位为环保领域的基本法律》，来源：http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-09/04/content_1748459.htm,2012年10月1日访问；在第二次审议中，部分全国人大常委会委员、全国人大代表等认为：“将环境保护法定位于环境领域的基础性、综合性法律，着重规定环境保护的基本理念、基本原则和主要制度，是恰当的。”参见全国人大常委会法制工作委员会办公室提供：《十二届全国人大常委会第三次会议审议环境保护法修正案草案第二次审议稿的意见》，载全国人大常委会办公厅秘书局编排：《第十二届全国人大常委会第五次会议参阅资料(二)》,2013年10月17日。

{17}例如，2013年8月9日上午，中国环境科学学会针对公开征求意见的《环境保护法》二审稿举行“环保法修正案讨论会”，笔者应邀参加，会上来自中国政法大学、中国人民大学、上海交通大学、武汉大学、浙江大学的专家，以及自然之友、自然大学等民间环保组织的代表，除了自由发言外，与会专家还集中讨论了由王灿发教授执笔起草的致全国人大常委会法制工作委员会的《中国环境科学学会关于〈中华人民共和国环境保护法修正草案〉(二审稿)的意见和修改建议》，其中第一条建议，“《环境保护法》作为环境保护方面牵头的法律，有的称其为环境保护基本法，应当规定环境保护方面的基本原则、方针和政策”。该建议后正式提交立法起草机构。参见忠军：《环境科学学会邀请专家讨论环保法修正案草案二审稿》,中国人大网，2013年10月18日，来源：http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2013-10/18/content_1810221.htm,2013年11月11日访问。又如，立法起草部门汇总的二次审议稿公开征求意见的情况显示，有意见认为，“草案二次审议稿明确把本法定位为环境领域的基础性、综合性法律，主要规定了环境保护的基本原则和基本制度，在总体框架和主要内容方面，较原法和一审稿有了很大改进”，参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供：《环境保护法修正草案二次审议稿向社会公众征求意见的情况》，载全国人大常委会办公厅秘书局编排：《第十二届全国人大常委会第五次会议参阅资料(二)》，2013年10月17日。

{18}《环境保护法》修正草案一审稿于2012年8月31日至9月30日第一次公开征求意见，共有9582人通过全国人大网站参与其中，总共提出11748条意见，来源：http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8195.htm,2013年12月31日访问。

{19}《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国环境保护法修正草案(草案)〉修改情况的汇报》，2013年6月26日，第2页。

{20}公众参与原则即是如此，参见竺效：《论公众参与基本原则入环境基本法》，载《法学》2012年第12期。

{21}《环境保护法》修改一审稿见全国人大网，来源：http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_l735796.htm,2014年4月22日访问；二审稿见全国人大网，来源：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2013-07/17/content_1801189.htm,2014年4月22日访问；三审稿和四审稿均来源于本文作者参与全国人大常委会法工委或环境保护部的相关起草论证会工作所获文本信息；2014年4月24日修订通过的《环境保护法》见全国人大网，来源： http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-04/25/content」861279.htm,2014年4月25日访问。

{22}参见杨朝飞主编：《通向环境法制的道路：〈环境保护法〉修改思路研究报告》，中国环境出版社2013年版，第86页。

{23}参见竺效：《论公众参与基本原则入环境基本法》，载《法学》2012年第12期。除公开发表论文外，笔者还将该意见提交给了从二审稿起负责经办起草工作的全国人大常委会法制工作委员会行政法室的有关同志。

{24}当时的设计即为：环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。

{25}毕竟法国人没有明文冠之以“基本原则”，仅是“原则”而已，参见竺效：《论公众参与基本原则入环境基本法》，载《法学》2012年第12期。

{26}当天应邀参会的专家包括马骧聪研究员、周珂教授、汪劲教授和环境保护部原政法司司长杨朝飞、环保部环境经济政策研究中心夏光研究员，笔者也有幸受邀参会。另外，除法工委行政法室有关干部外，环境保护部政策法规司司长李庆瑞、法规处处长王炜、干部闻闽也列席了会议。

{27}参见全国人大常委会法制工作委员会办公室提供：《十二届全国人大常委会第三次会议审议环境保护法修正案草案第二次审议稿的意见》，载全国人大常委会办公厅秘书局编排：《第十二届全国人大常委会第五次会议参阅资料(二)》，2013年10月17日。

{28}来源：http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8195.htm,2013年12月31日访问。

{29}参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供：《环境保护法修正草案二次审议稿向社会公众征求意见的情况》，载全国人大常委会办公厅秘书局编排：《第十二届全国人大常委会第五次会议参阅资料(二)》，2013年10月17日。

{30}参见《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国环境保护法修正草案(草案)〉修改情况的汇报》，2013年6月26日，第2页。

{31}参见《俄罗斯联邦环境法和土地法典》，马骧聪译，中国法制出版社2003年版，第6、7页。

{32}王树义：《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001年版，第208、211、213、214页。

{33}曹明德：《生态法原理》，人民出版社2002年版，第211页。

{34}杨群芳：《论环境法的基本原则之环境优先原则》，载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2009年第2期。

{35}《国务院落实科学发展观加强环境保护的决定》，国发[2005]39号，2005年12月3日。

{36}《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准。

{37}《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准。

{38}关于该原则与该法有关法律制度的关系，参见徐详民等：《生态保护优先：制定海岛法应贯彻的基本原则》，载《海洋开发与管理》2006年第2期。但该文作者尚未较明确的定义“保护优先原则”。

{39}该草案第3条设计为水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合治理，因地制宜，科学管理，注重效益的方针。”参见《水土保持法(修订草案)全文及说明》，来源：http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1116/2010-08/28/content_1593164.htm,2014年4月28日访问。

{40}《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国水土保持法(修订草案)>审议结果的报告》，2010年12月20日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上，来源：http://www.pkulaw.cn/fulltext_form, aspx? Db=protocol&Gid=1090522588&keyword=%e4% bf%9d% e6%8a% a4% e4% bc%98% e5%85%88&EncodingName=&Search_Mode=sen,2014年4月28日访问。

{41}关于环境保护作为基本国策入法的问题，引起了社会各界的广泛关注。参见顾瑞珍等：《环保国策拟人法污染阴霾能否吹散？——聚焦环境保护法修正案草案》，来源http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2013-06/27/content_1799008.htm,2013年7月1日访问。

{42}K.von Moltke, The Vorsorgeprizip inWest German Environmental Policy, in Royal Commission on EnvironmentalPollution The Twelfth Report: Best Practicable Environmental Option, UK, HMSO,CM 310，1988, p.57.

{43}该宣言的英文文本参见 RioDeclaration on Environment and Development,31 L L. M.874, p,879，中文文本参见《联合国里约环境与发展宣言》，北大法宝引证码CLI. T.6415。

{44}唐双娥：《环境法风险防范原则研究：法律与科学的对话》，高等教育出版社2004年版，第140页。

{45}高家伟：《欧洲环境法》，工商出版社2000年版，第61页。

{46}参见王灿发主编：《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年版，第57页。

{47}吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第61页。

{48}参见蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第113、115页。蔡守秋教授还认为，欧盟环境政策和法律中的综合污染防治原则，又称为一体化的污染控制原则，主要包括防备原则(precautionary principle)、预防原则(preventiveprinciple)、源头原则)(environmental damage should as a priority be rectified at source)等内容，参见蔡守秋主编：《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社2002年版，第143、144页。

{49}汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第106、107页。

{50}吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第63页。

{51}参见韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第93页;周珂：《环境法》，中国人民大学出版社2000年版，第37页。

{52}参见蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版，第417页。

{53}参见蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第124页；周珂主编：《环境与资源保护法》，中国人民大学出版社2010年版，第43页；汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第107页等。

{54}参见竺效：《论公众参与基本原则入环境基本法》，载《法学》2012年第12期。

{55}See Per kageson, The Polluter PaysPrinciple, On the General Principles of Environment Protection, A report fromthe Swedish Environmental Advisory Council,1994：69, pp.71-79.转引自汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第171页。

{56}参见汪劲编著：《日本环境法概论》，武汉大学出版社1994年版，第236页。

{57}参见世界银行：《1992年世界发展报告——发展与环境》，中国财政经济出版社1992年版，第77页。

{58}汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第172页。

{59}蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第120页

{60}该文件第七部分规定：“国务院有关部门要按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，在基本建设、技术改造、综合利用、财政税收、金融信贷及引进外资等方面，抓紧制订、完善促进环境保护、防止环境污染和生态破坏的经济政策和措施。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》，国发[1996]31号，1996年8月3日。

{61}环境责任原则是指对环境和资源的利用，或对环境造成污染破坏、对自然资源造成减损者，应承担法律义务和法律责任。污染者付费，亦称污染者负担，指污染环境造成的损失及治理的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。利用者补偿，亦称谁利用谁补偿，指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任。开发者保护，亦称谁利用谁补偿，指有权开发利用环境资源者，即同时承担保护环境资源的义务。破坏者恢复，亦称谁破坏谁恢复，指造成环境资源破坏的单位和个人，须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。参见周珂等主编：《环境法》，中国人民大学出版社2013年版，第33页。

{62}参见张梓太等编著：《环境与资源法学》，科学出版社2002年版，第67-70页。

出处:《华东政法大学学报》2014年第3期