实录 | 耿卓：宅基地使用权收回事由类型化及立法回应

报告人：耿卓（广东外语外贸大学教授）

论文题目：《宅基地使用权收回事由类型化及立法回应》

谢谢主持人，刚才温老师讲到《民法典物权编（草案）》的醇化、纠编和补缺的问题，其实在宅基地使用权这一章里面体现最为充分、最为明显，问题最突出。因为我们《民法典物权编（草案）》在宅基地这一章只字未改，还是停留在《物权法》的规定。但是我们现在的农村土地改革已经向纵深推进，在这种情况下，《民法典物权编（草案）》对此没有做出任何的回应，对学界的研究成果也没有做出回应，仅仅是把相关问题像以前一样交给《土地管理法》规定，这样安排应该说是极不妥当的。

第一，宅基地使用权是一个基本的用益物权，作为民事基本法的民法典物权编对此不做规定，显然是跟民法典物权编的体系定位不相符合。

第二，宅基地使用权是一个用益物权。作为私权利，现在把私权利的变动全部交给一个公法性质的法律来规定，这也会造成法律内在的体系和价值的分裂。

我今天讲的问题主要涉及宅基地。从现有研究来看，在宅基地“三权分置”的政策出台之前，大家的研究主要集中在宅基地的流转以及相关的小产权房问题。在座的温世扬老师和孟勤国老师十多年前就针对宅基地问题发表过很多优秀的文章，上述问题是学界研究的主流。很多学者主要研究宅基地是否应该流转以及怎么流转，应该设定什么样的限制条件等，我觉得这个非常重要。这是宅基地制度中的一个突出问题。但是，其他问题也并不是不重要，因为我们从权利的变动来说，有研究初次取得的，但是我们对这个制度的“出口”好像关注不太够，学界的研究主要停留在权利消灭的一般性研究，而没有更进一步深入研究。

我今天给大家报告宅基地使用权的收回，是宅基地使用权消灭的一个事由。宅基地使用权收回的时候，应该依据什么样的情形，在什么条件下收回？我主要就这个问题发表一下自己的意见。

就宅基地使用权收回事由与宅基地“三权分置”改革政策的关系来看，并非水火不容，而且具有内在一致性。为什么这样讲？因为我的这篇论文在投稿的过程中，有一些审稿专家就说：“这样一个制度是不是跟现在的‘三权分置’政策不相符合？”我现在就这个问题做以下解释：第一，在政策目标上，两者之间至少存在共通之处。因为2018年中央一号文件提出，要完善农村闲置宅基地和闲置农房政策，这也是宅基地“三权分置”的主要目标。而宅基地使用权收回制度同样具有减少土地闲置、提高土地利用效率的功用。从这个意义上讲，收回制度在一定程度上还为宅基地“三权分置”改革提供了制度工具，共同致力于乡村振兴。第二，遵循权利构造逻辑、生成逻辑和权利义务相一致原则，如果否定宅基地使用权收回制度，就意味着违反刚才我们所讲的目标。收回制度在某种程度上体现了对所有权的坚持。第三，从实践基础来看，大家可能会有一些感觉，现在要把宅基地收回了，是不是会有集体成员或者农民反对呢？这个推论可能只是凭直觉作出的，而事实上并不是这样的。有很多学者做了大量的研究，他们的结论是：第一，很多农民接受这个制度；第二，文化程度越高，对这个制度的接受程度越高。

从宅基地使用权收回事由的文本规定来看，其实现在只有《土地管理法》第65条就宅基地使用权收回事由做了规定。另外，不少地方性法规和规范性文件根据上位法的精神和原则以及本地实际做了一些规定，主要表现为各省市制定的《土地管理法实施办法》和单独制定的《宅基地管理办法》。但是作为一个权利消灭的事由，在法律之外进行规定，从《立法法》的角度来看，是不妥当的。

从司法实践来看，法院在宅基地使用权收回纠纷案件中，援引的条文主要集中在《土地管理法》第65条。除此之外，引用最多的就是《村民委员会组织法》的相关法条，这也充分说明宅基地使用权制度跟村民自治是密切相关的。所以，我们在讨论这样一个问题的时候，村民自治组织、集体经济组织、农民集体都跟这个密切相关，需要我们密切关注。这个制度尽管不太完整、不完善，但是它还是有存在的必要。宅基地使用权收回在实践中很少见，形成这个结果的原因有很多种。在这里，我就不一一展开说了。对违法取得的宅基地是否适用收回制度？我的基本结论是这种情况不适用收回，而应该根据所有权人通过物权保护的方式解决这个问题，而不宜通过收回制度来解决。

下面我讲三种具体的收回理由：第一，因为集体公共利益收回宅基地。在集体也存在类似于公共利益的情况，在集体收回农民的宅基地使用权的时候，是为了集体不特定人的利益。从本质上讲，与征收中的公共利益有一定的相似性。但是，在以这个理由收回宅基地的过程中，要避免出现前几年搞的合村并居、逼农民上楼等违法行为。为集体公共利益收回宅基地的情况中，有一个事由是规划调整。在一些判决中会看到这个事由，学界也认为这是一个独立的事由。但是我不赞成这样一个观点，我认为因为规划调整进行的所谓收回应该作为集体公共利益收回的一个前置环节，这样更有利于保护权利人的合法权益。

第二，因集体成员身份丧失而收回宅基地使用权。《土地管理法》第65条第1款第3项对此做出了规定，但是从实践来看，每个省甚至有些大城市都做了一些地方性的规定，这些规定对这个事由的具体细化却是五花八门，存在多种方式。我们要对其进行进一步的梳理、总结，提炼、概括出相关的规则。一是迁移是否需要附加条件？二是怎么样附加条件？另外，关于绝户，我认为这种情况也不适用收回制度，而应该直接回到集体所有权制度进行解决。总体上，这样的规定跟宅基地“三权分置”保障宅基地农户权益的政策要求，从法理上讲并没有冲突。

第三，因为违反法律规定而收回宅基地使用权。具体有两种，一种是违反宅基地用途而收回，一种是宅基地长期闲置被收回。针对第一种情况又分为两种子情况，一是宅基地在满足自己居住的条件下建设多层住宅，多余的住宅用于出卖、出租，是否属于收回情形？二是宅基地上建设的住宅既用于农民居住，又用于工商业等非居住用途，是否属于宅基地应当被收回的情形？思考的角度有二：一是从增加农民收入的角度来说，应该不应该认为是违反宅基地使用用途？二是为了有效保护农民的居住权利，这个条件应该严格适用。

结论和建议：现在立法机关对《土地管理法》也在进行修改，《民法典物权编（草案）》也在修订，这里必须做好协调，各自管好自己的事，同时要有一个有效的协调，这样才能对宅基地制度做一个很好的规定。

我的报告完毕，谢谢大家！

【以上整理的发言稿未经各位发言人审阅】