实录 | 申惠文：宅基地“三权分置”改革的立法表达

报告人：申惠文（郑州大学法学院副教授）

论文题目：《宅基地“三权分置”改革的立法表达》

我是郑州大学法学院申惠文。今天我给大家交流的题目是《宅基地“三权分置”改革的立法表达》。我的观点是：宅基地“三权分置”改革只是一种政策的形象表达，不能直接转变为法律条文。“三权分置”只是宅基地改革的组成部分，不能解决宅基地的全部问题。我大概讲三个方面：

第一，学术界的观点。目前大概有三种学说：一是债权说，就是在宅基地使用权基础上再创设一个法定的租赁权。二是物权说，就是在宅基地使用权基础上创设一种用益物权，形成“集体土地所有权、宅基地使用权和地上权”的三层权利结构模式。总之，第二种观点就是用益物权+用益物权的模式。三是成员权说，即宅基地资格权+宅基地使用权，未来立法应当增设宅基地资格权制度，将宅基地资格权定性为用益物权，纳入不动产统一登记的范围。

第二，实践当中的做法。实践当中大概也有三种做法：一是安徽省的模式，即宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权的个案实践。它解决了闲置农房在不同集体经济组织成员之间的买卖问题，更有利于实现宅基地使用权的财产价值。二是四川模式，四川和安徽一样都是颁发了宅基地资格权证，不一样的地方是四川并没有使用宅基地使用权的概念，而使用了宅基地租赁使用权这一概念。这种模式下，第三人所享的权利不再像安徽那样叫宅基地使用权，而是叫宅基地房屋租赁使用权。三是浙江省模式，它采取了宅基地使用权、宅基地资格权，同时又用一个宅基地及房屋租赁使用权的概念进行宅基地制度的建构。浙江省创造了一种宅基地使用权，在宅基地使用权基础上又增加了宅基地及房屋租赁使用权。这三种模式在实践中都颁发了相应的证书，宅基地资格权有证书，宅基地租赁权、使用权也有证书。

本人有四个观点：第一，宅基地资格权这一概念是不成立的。我同意申建平老师的看法，宅基地资格权只是一种形象的表达，可以表现为房屋，也可以表现为货币补偿，还可以表现为国家对农民公共住房的保障权，所以创设宅基地资格权没有意义。第二，如果在目前宅基地使用权基础上再创设一个次级用益物权，这个次级用益物权不管叫宅基地经营权，还是叫地上权，都不合适。因为宅基地的面积是比较小的，单独出让利用也不现实。第三，如果要改变宅基地使用权的用途，比较理想的做法是由集体来收回宅基地或者通过各种办法把权利交给集体统一行使，由集体统一出让宅基地使用权。这就形成了建设用地使用权，和国有建设用地使用权一样。当然，这个情况下需要强化集体经济组织的地位，对相关的立法进行明确。第四，就目前而言，《民法典物权编（草案）》中，宅基地使用权功能还应该增加用益物权。针对草案而言，目前仅有居住权，也就是在房屋上享有居住权，但是现在在农村改革中，一些村想把宅基地上的房子开发做乡村旅游用途。如果乡村旅游公司想利用这些宅基地上的房屋，设立一个建筑物用益物权更合适。我们理想的办法就是对居住权进行扩充，创设一个建筑用益物权，这可能是更理想的办法。

谢谢！

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