郭锐、任宇飞：对金融控股公司监管的一些观察
全文共3248字，阅读时间约8分钟。
2019年7月26日，《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)正式公布并进入公开征求意见阶段。市场苦金控久矣，《办法》可谓市场期待的甘霖。但我国金融业问题重重，且在当下对经济发展大局影响巨大，监管措施的推出不可不慎。本文拟就金融控股公司(以下简称“金控公司”)在实践中存在的问题及监管难点给出一些观察和建议。
早在1999年巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会组织联合论坛就提出了金融集团监管的基本框架。2012年9月，联合论坛基于全球金融危机中展现的金融集团在经济稳定中的重要地位提出了《金融集团监管原则》。《金融集团监管原则》将金融集团界定为能够对集团内下属各单位实施实际控制或重大影响的包括集团母公司在内的所有单位，集团内的单位至少实际从事着银行、保险、证券中两类以上的金融业务。金融集团能够利用综合经营优势，通过提高杠杆率获取超额收益。这也是众多机构谋求和布局金融集团的动力所在。
此次征求意见的《办法》所涵盖的金控公司的监管基本对应金融集团监管。《办法》规定投资控股两类或两类以上金融机构且达到一定规模的企业集团，应当向人民银行申请设立金融控股公司，由人民银行依法对金融控股公司实施监管。金控公司的存在本身即表明金融集团的存在。通过混业经营获取超额收益的同时，风险的积聚在金控公司也更高。换言之，金控公司旗下各金融机构不仅存在着各自的一般业务风险，还因与互相之间业务交叉带来混合金融风险。金控公司往往通过复杂的组织结构和隐蔽的内部关联交易掩饰资本真实水平，在跨市场、跨行业甚至跨国界经营中，获得比一般金融机构更高的杠杆配置。在当下，杠杆率提高有其外部性，实质上是将国家对金融机构的许可经营衍变成了对某一金融机构信用的隐形背书，相当于变相借用国家信用。如无有效监管，金控公司极易诱发系统性金融风险。
2012年《金融集团监管原则》强调监管机构应能够对金融集团实施集团范围(group wide)的全面监管。在《办法》公布前，这一点在我国金融监管体制提下仍未实现。我国近期对金融监管架构进行了调整，将原先“一行三会”中的银监会和保监会合并为银保监会，但我国金融监管整体仍沿袭机构监管的思路。这不仅使金控公司游离于监管机构的视野之外，而且在现有监管机构之间的合作度也难以对金控公司旗下各金融机构形成整体的监管覆盖。金融集团在提高杠杆率的业务模式中，复杂的组织结构是形式，内部关联交易是手段，自有资本是支点。而现行分业监管在标准上不统一，使得金控公司有动力和机会利用监管规则之间的差异来获取监管套利。这一点在房地产金融领域体现最为明显。无论监管呼声有多高，处罚力度有多严，总会有大量资金通过各种形式进入房地产领域，推高房地产泡沫。
在机构监管的体制下，高杠杆率的发现(实质上是发现并纠正资本的重复计算)、整体风险评估(包括风险传染、集中度、管理复杂程度、利益冲突等)、防止监管套利都难以实施。此次征求意见的《办法》内容涵盖设立和许可、公司治理与协同效应、并表管理与风险管理、监督管理、法律责任等多个方面内容，部分解决了上述问题，但仍有相当大的改进空间：
一、《办法》效力上属于部门规章，法律位阶偏低，建议由央行牵头其他监管部门推动关于金融集团的专项立法工作。
我国目前对金融集团的监管难题的根源在于分业监管体制难以适应混业经营的监管需求。我国《立法法》规定有关我国金融基本制度只能在法律层面上进行解决。同时，根据《中国人民银行法》央行虽有维护金融稳定的监管职责，但侧重于宏观层面和货币政策，履行其他职责仍需国务院授权。本次央行虽然有意出台办法试图解决金融集团监管的难题，但如不改变我国分业监管的基本格局，则无法从根本上解决问题。加之，办法中涉及的很多有关金融集团监管的规定，不仅需要其他金融监管机构配合，还需要国资以及财政部门的合作。因此，从长远来看，建议由央行从维护金融稳定的角度，牵头其他金融监管部门、国资以及财政部门推动有关金融集团专项立法工作，建立对金融集团统一的监管秩序。
从金融集团母公司是否从事金融业务来划分，金融集团可分为经营性和非经营性两类金融集团。办法本次拟纳入监管对象的是母公司为非经营性金融控股公司的金融集团。而之前不久，其他金融监管机构已针对金融集团母公司为经营性机构的金融集团发布过类似的监管法规，如：银监会之前针对银行集团、金融资产管理公司颁布的《商业银行并表管理与监管指引》和《金融资产管理公司并表监管指引(试行)》;之前保监会针对保险集团颁布的《保险集团公司管理办法(试行)》和《保险公司偿付能力监管规则第17号：保险集团》;证监会针对证券公司及其子公司颁布的《证券公司风险控制指标管理办法》。为避免监管政策的过度波动，建议办法在将经营性金融集团纳入本次监管范围的同时，在过渡期内由专业监管机构分行业配合央行完成对此类金融集团的监管。
《办法》对纳入监管的金控公司注册资本金、资产规模要求较高，这样会导致地方一些实质上具有金融集团功能，但体量不达标的区域性金融集团游离于规则之外。考虑到金融集团与地方政府融资的种种关联，由地方监管难以解决利益冲突问题。为保持对金融集团的统一监管，建议办法扩大监管范围。
三、《办法》虽然突出了央行在金融集团监管中的牵头地位，但却未建立操作性较强的监管合作协调机制。对金融集团的监管单靠央行一家是无法完成的，必须依靠多个监管部门的协调配合。
《办法》中多次出现“金融管理部门”的模糊表述也印证了这点。但遗憾的是，《办法》中对各监管机构之间的协调机制涉及较少，且不具有可操作性。为避免央行后续在对金融集团监管中的被动局面，建议在《办法》中建立操作性较强的与各专业金融监管机构、国资及财政等监管机构之间的合作协调机制。
四、《办法》留有多处有待细化和完善的条款表述，建议后续完善过程中要注重监管规则和标准的统一性。
虽然央行在《办法》形成过程中已通过座谈会、实地调研等多种方式征求了相关部门、企业代表、金融机构和专家学者的意见。但《办法》在金融企业跨业投资控股形成的金融集团监管、设立许可的实施细则、董监高任职资格标准、监管并表范围、资本充足要求以及信息报送等方面的内容仍有多处有待另行制定规则。因此，建议在《办法》后续完善过程中要充分吸收社会各界的意见，确保金融监管规则的统一性。
五、《办法》未涉及金融集团的跨境监管问题，建议在《办法》中作出相应的制度安排。
据上所述，金融集团的国际化运营是对其实施有效监管的难点之一。其中，既涉及金融集团的“国别”认定问题，又涉及国际监管管辖权的分配与协调问题，还包括金融集团国际监管标准的统一问题，以及监管信息的国际交流与共享机制等问题。这些问题都有待于《办法》做出进一步的制度安排。
六、《办法》虽然规定了违法行为的行政责任，但具体罚则与违法收益不匹配。
《办法》规定的行政罚款的上限仅3万元，这显然与金控公司及相关责任主体违法行为所造成的社会危害程度严重不符。建议《办法》应当重新评估并调整行政罚款的上限。畸轻的惩罚手段不仅起不到监管的“威慑”作用，反而可能衍变为“以罚代批”的灰色地带。
金融集团在中国发展的时间并不长，但积聚的金融风险不可小觑。目前，金融集团在中国的“事实存在”与“监管缺位”之间的突出矛盾，已成为了我国金融风险防范的重大隐患。解决金融集团监管难的问题，核心在于优化监管架构、统一监管标准并理顺对金融集团的跨境监管。本次征求意见的《办法》虽然有许多问题有待完善并改进，但毕竟是迈出了对金融集团实质性监管的重要步伐。相信随着监管实践的丰富，我国对于金融集团的监管会日臻完善。
（郭锐，中国人民大学法学院副教授；任宇飞，北京中医药大学教师）
中国民商法律网
本文转载自法制日报。
实习编辑：庹凤
图片编辑：金今、张凌波、林嘉悦