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彩票腐败“迷雾”,怎么破?

2017-02-09 记者 刘兰 廉政瞭望

要杜绝公益金贪腐,就要把详细的“账本”摊开,只有做到信息的公开透明,公益金的使用才具有公信力。



彩票腐败看似错综复杂, 但从一些贪腐案例可知,“彩票蛀虫”紧盯的无外乎两方面:彩票发行销售环节和公益金使用环节。


找准了“病灶”所在,还要分丝析缕地开出“药方”,唯有如此,彩票腐败这片“迷雾森林”才能被阳光照得一览无余。    

不给发行销售“留空间”


发行费用居高不下常年为人诟病。

自1987年中国福利彩票发行以来,我国彩票资金分配比例不断变化,给彩民的返奖率上升,公益金的比例下降,只有发行费用常年保持在15%,有时甚至达到20%。而大部分国家和地区的彩票发行费基本在6%到15%之间。据财政部发布的最新消息,2016年全国共销售彩票3946.41亿元,照此推算,发行费用大概为591亿元。

如此庞大的资金,都用来干嘛了?一般来说,除了给投注站6%到8%的返点以外,还包括彩票印刷、彩票销售机的添置与维护、运输、宣传等费用。具体怎么分配,各地彩票管理机构有一定自主权,这就为腐败留下空间。

就拿彩票印刷来说,不少省份是由一两家公司长期承印,利润很高。国家体彩中心原副主任张伟华就栽在了印刷环节,致使国家彩票发行费流失2341万元。

一些地方在滥用发行费,另一些地方却出现发行费闲置的状况。2013年底,山东省级和16个市的财政专户累计结存福彩发行费7.37亿元,比2010年末增长了69%。

为什么会有那么多资金躺在账户里“睡大觉”呢?上海师范大学商学院副教授李刚解释,随着销售机等基础设备购买的基本完成,以及彩票发行规模的扩大和品种的增加,彩票发行的后续投入是在降低。

发行费的大量结余,才制造了暗箱操作的机会。因此,降低高企的发行费用势在必行。

光降费用还不行,得把发行费用的具体分配公之于众,给投注站的返点是多少,印刷费用是多少,设备维护又是多少,都要有笔明白账。

在彩票发行运作上,台湾地区的经验值得学习,其彩票不是由政府直接发行,而是由政府公开招投标,交给市场操作。在大陆,像彩票印刷等环节不可避免地要和企业打交道,这就需要通过公开招投标的方式挑选企业,避免业务长期被某家公司通过不正当手段垄断。

发行销售环节另一个值得关注的点是投注站腐败。不仅投注站的设立需要经过福彩中心或体彩中心的官员同意,就连想在投注站引入新的彩票玩法,也要得到他们的审批。比如山东莱芜地区的福彩投注站想引入新玩法,得经该市福彩中心原主任王福来的同意,“刮刮乐”彩票等品种的莱芜地区代理人用谁,得等他发话。想要得到经营资格,就得向王福来送好处费,王福来最后因受贿罪获刑5年。

“个人权力大”是基层反映强烈的彩票管理中的突出问题,投注站腐败问题又集中于手握审批权的地方福彩或体彩中心主任、副主任一职上。这就陷入了既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬,只有尝试市场化管理方式,实行管办分离改革,将发行销售交给企业,监督工作交给行政部门,最终才能独善其身。

如何用好公益金?


彩民知道自己没中奖后,往往会这样自我安慰:“没关系,反正支持了公益慈善事业,全当献爱心了!”就按2016年3946.41亿元的销售量算,我国每年人均买彩票的花费为288元。但你知道这份爱心用到哪里了吗?

在我国近年来的彩票资金分配中,公益金的比例大概占销售总额的30%左右。按照前文所述比例,公益金中有30%分配到全国社保基金中,挤占了社会福利和体育事业应分配的份额,这有违彩票发行的初衷,也为民政系统的腐败提供了温床。因此,不少专家学者建议,缩减用于社保基金的公益金比例。


用公益金的“大头”去填补社保基金缺口,本就备受质疑,更别提把剩余公益金挪作他用了。现实中拿这笔钱来买游艇、建大楼、支付工资、做拆迁补偿的官员不少。

有些地方不知道该怎么用这笔钱,直接留存在账户里。例如,2010年2月,上海市福利彩票公益金累积结余有6400多万元,占公益金总额的八成以上。江苏某地级市财政部门负责人表示,“从来没见这笔钱真正用过。究其原因,部门有权力决定怎么分这笔钱,有的能不花就不花。”

如何提高利用率?法国采取的方式是将彩票销售收入除去奖金和运营成本,都纳入国家财政预算,用于支持社会公益事业。我国一些专家就曾发文建议,可借鉴国外的操作模式,将公益金过渡为其他税种,财政统筹专用避免截留或结余。

而对于公益金去向的公开,我们更是显得没有“诚意”。2012年,新疆维吾尔自治区福彩中心的支出决算中,只有一句话概括,“福利彩票各项支出11586.1万元。”具体用在哪些地方,没有交代。但在美国加州彩票委员会公布的年度报告里,公益金的去向一目了然,比如其资助的奖学金项目里,获奖者的姓名、金额、时间等信息都很齐全。难怪有人会说,国外的公益金明细,就算拿显微镜看都无可挑剔;而我国的,就算拿放大镜看也模糊不清。虽然说得有点过,但也能从中看到差距。

阳光是最好的防腐剂,要杜绝公益金贪腐,就要把详细的“账本”摊开,只有做到信息的公开透明,公益金的使用才具有公信力。

那怎么保证公益金用在“刀刃”上,真正解民所急办民所需呢?这就需要进一步规范公益金项目管理制度。我国台湾地区在使用回馈金时,会邀请民间组织参与讨论哪些项目是最需要做的;美国各州都建立了彩票委员会,其中有议员和公众代表参加,该机构独立于行政系统,决定公益金的具体使用情况。在项目的申报评审环节,我们也可以引入社会力量,建立“听证制度”,吸纳各方意见建议,这样既能保证投建项目符合群众需求,也能使评审审批工作更加透明化。

把“临时”监督变为常态


在2014年初国务院召开的一次廉政工作会议上,李克强总理指出,对于政府而言,要做到“法无授权不可为”,这对进一步削减行政审批事项具有积极意义。反观我国彩票行业,目前尚无一部全国性的《彩票法》,在行政审批环节没能做到“法无授权不可为”。“个人权力大”“觊觎部门多”“经手环节多”仍是不争的事实。

虽然我国彩票监管是以《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》为基础,但这只是行政法规和实施细则的说明,并不能满足现实需求。比如湖南浏阳市募捐办原副主任孔雄燕与经销商王明桂合伙在采购奖品中吃回扣,案发后,孔雄燕因受贿罪被判刑10年,而王明桂却仍逍遥法外。因此,亟需通过立法来理顺和规范彩票管理体制,严厉制裁彩票违规违法行为。

说了立法,再来说说如何监督。湖北体彩开奖现场的那8个假球,狠狠地打了湖北体彩中心和湖北省公证处的脸。犯罪分子是如何绕过体彩中心保管彩球的层层防线,顺利掉包的呢?开奖现场的公证人员明明目睹了彩球的异常情况,为何还宣布开奖结果真实有效呢?内部监督与外部监督形同虚设,难怪会引起群情激愤。


在自我监督机制上,新加坡、马来西亚、泰国的彩票机构,无一例外地设有内部监督部门——内部审计部,对每次开奖程序和结果进行审计。我国也可在内部监督上进行探索,在人员和编制不变的情况下,抽调系统内部人员组成监督委员会等,对民政部门、体育部门及其下属的福彩、体彩中心进行监督。

在外部监督方面,其他国家也有一些成功经验。法国内政部的游戏警察专门负责检查博彩作弊行为;南非设置了国家彩票委员会,成员来自法律、银行等社会各界,监督发行、资金使用、各种彩票之间的竞争行为等。

我国虽然没有专门成立独立的彩票监督机构,但外部监督工作也没落下。比如审计署对彩票资金的专项审计,迄今为止,已开展两次,一次是在2009年对用于北京奥运会的专项彩票公益金的审计,并未发现问题;另一次是在2014年底对全国18省市的彩票专项整治,发现不少问题,并向有关部门移送了违法违纪线索90起。

这起审计风暴后,财政部、民政部、国家体育总局三部委发布通知,要求省级彩票中心开展审计工作,叫停擅自开展网络彩票销售行为。不久之后,互联网彩票销售全面喊停,佣金环节的腐败得到遏制。

不过,审计署的审计监督并未形成常规性动作,只有将之变为常态,才能久久为功。

各级公证处在履行外部监督职责时,也不能走过场、流于形式,而应动真格,该较真时较真,该喊停时喊停。

1月14日至1月15日,2017年全国民政工作会议召开,民政部党组书记、部长黄树贤在会上指出,要改革和健全福利彩票公益金监管机制,确保彩票公益金取之于民、用之于民。这为彩票腐败的堵漏防蛀又注入一剂强心针,相信在不久的将来,彩票资金会更多地惠及民生。







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