【投稿】国土空间整治修复模式创新初探丨城市数据派
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作者简介
刘鸿铭
毕业于中国农业大学，土地资源管理专业，硕士研究生学历。研究方向为土地经济和土地制度，获得土地登记代理人和土地估价师两项职业资格证书，现就职于长春市城乡规划设计研究院，多年来一直从事土地资源管理和国土空间规划方面的业务。
本期投稿
国土空间整治修复模式创新初探
——以吉林省为例
摘要：国务院机构改革以来，通过优化政府机构设置和职能配置，为自然资源管理和生态文明建设提供了体制保证，各级自然资源和生态环境管理部门协同推进生态文明建设，在土地综合整治、矿山复垦、土壤污染治理等方面取得了明显成效，但自然资源过度开发与利用不足并存，错位配置现象仍普遍存在。传统的土地整治活动多以政府为主导，各方主体参与渠道与意愿不足，有限的财政资金供给无法与土地整治项目的资金需求相匹配。在自然资源统一监测监管，统一用途管制，统一整治修复的要求下，土地整治向国土空间整治修复扩展，整治类型和内容不断丰富。针对不同的整治修复类型，立足多功能定位，探讨创新整治修复模式，建立健全多元化投入机制，为实现自然资源整体保护、系统修复和综合治理提供参考。
关键词：国土空间整治修复，模式创新，实施操作
前 言
国土空间整治修复旨在提高自然资源利用效率，优化国土空间结构布局，改善生产、生活条件及生态环境，日渐成为我国统筹城乡发展过程中解决土地利用问题，构建山水林田湖草生命共同体的重要举措，并已上升至国家层面的战略部署。国土空间整治修复可分为农用地综合整治、未利用地开发、土地复垦、农村建设用地增减挂钩、生态修复、城市修补等类型。鉴于生态修复和城市修补事关生态安全和民生保障，整治修复活动仍需要以政府财政投入为主。农用地综合整治、未利用地开发、土地复垦、农村建设用地增减挂钩等类型的整治项目涉及“占补平衡”、“增减挂钩”等指标，近年来，国家出台了多项政策推进土地整治，挖掘整治潜力，盘活结余指标，鼓励社会资本参与整治项目，使这些“指标”实现了可交易，这为整治修复资金来源和地方发展提供了新的突破口。本文基于可进行指标交易的整治类型探讨“PPP+整治修复+指标交易”的创新模式，以期为国土空间整治修复项目的操作和运营提供新的思路，破解整治中遇到的难题，抓住政策机遇促进地方发展、产业扶贫。
政策机遇
2.1补充耕地指标实现可交易
2.1.1补充耕地指标交易的由来
耕地保护是我国的一项基本国策，关系到国家的粮食安全，随着城镇化发展，城乡用地矛盾越来越突出，为了解决耕地保护与建设用地扩张“两难”的情况，国家先后下发了《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规﹝2017﹞13号）和《自然资源部关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》（自然资规﹝2018﹞2号）等改进占补平衡的政策，由原来的“固定地点”的保护转变为“动态平衡”式的保护，核定占补是否平衡的范围由县级行政区逐渐扩大至县域以外乃至全国范围。补充耕地需要资金，“指标接收区”不会无偿的为“指标发送区”（难以在本级行政辖区内补充耕地的）承担补充耕地的责任，为实现耕地占补平衡目标，通过公开交易的方式，实现补充耕地指标可在县级以上人民政府或土地行政主管部门之间有偿出让。
图1 地区分类示意图
指标交易有其必然性，按照补充耕地潜力和指标需求量将不同地区划分为四类地区（如图1所示）。一类地区指标需求大、补充耕地潜力小，例如北京、上海、重庆等；二类地区指标需求大、补充耕地潜力大，例如银川、兰州、松原等；三类地区指标需求小、补充耕地潜力大，例如乾安、长岭、通榆、洮南等；四类地区指标需求小、补充耕地潜力小，例如通化、延吉等山地城市。如果占补平衡仅限于县域范围时，一类地区补充耕地规模无法满足城镇化用地占用耕地规模，导致发展受限；三类地区潜力巨大，但没有需求，造成“指标浪费”。因此，为了保障占补平衡政策的实施效果，国家提出了多种鼓励指标交易的政策，顺应了发展的需要，各地区也进行了积极的探索。
2.1.2补充耕地指标交易的收益
2.1.2.1经济效益
2016年底，吉林省出台了《吉林省补充耕地指标交易办法》，按照此办法，吉林省在全省范围内开展了较为广泛的补充耕地指标交易工作。对指标交易的价格按照不同等别和类型进行了统计，结果显示，省内跨地区指标交易的价格最低为40万元/公顷，最高为130万元/公顷，平均价格约为90万元/公顷（见表1）。
根据国务院办公厅印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（国办发〔2018〕16号）的规定，国家统筹补充耕地经费标准根据补充耕地类型和粮食产能确定。补充耕地每亩5万元（其中水田每亩10万元），补充耕地标准粮食产能每亩每百公斤1万元，两项合计确定国家统筹补充耕地经费标准。按照吉林省平均粮食产能，计算吉林省跨省域补充旱田平均收益为75万元/公顷，水田为150万元/公顷。由此可看出，吉林省耕地占补平衡的结余指标无论是省内交易还是跨省交易，平均可获得95万元/公顷的补偿。
表1 吉林省内补充耕地指标交易价格统计表
单位：万元/公顷
2.1.2.2社会效益
指标的交易使地方获得了经济收益的同时，用经济手段约束耕地占用，发挥经济发达地区和资源丰富地区资金资源互补优势，建立收益调节分配机制，助推脱贫攻坚和乡村振兴，具有良好的社会效益。国家规定，跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务，提高了粮食产能。
表2 耕地占补平衡政策汇总
2.2增减挂钩指标实现可交易
2.2.1增减挂钩指标交易的由来
与占补平衡不同的是，城乡建设用地增减挂钩是基于建设用地之间的平衡，挂钩区域分为“拆旧区”和“建新区”。“拆旧区”腾退农村集体建设用地面积≥“建新区”新增城市建设用地面积；“拆旧区”复垦耕地面积、质量≥“建新区”占用耕地面积、质量。
在2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》出台以后，全国各地均积极开展了增减挂钩工作。实施初期，增减挂钩在县域范围内开展，增减挂钩和占补平衡一样，在发展不平衡时，会出现一些地区指标稀缺，而另一些地区指标有结余的情况，产生了“指标交易”的条件，随着交易需求愈发旺盛，挂钩区域逐渐扩大范围，向全省乃至全国挂钩发展。
增减挂钩的指标，不仅包括补充耕地的指标，而且包括新增建设用地指标，一旦获得增减挂钩指标，不论本地区规划新增建设用地指标是否用完，都可以占用一块同等质量同等面积的耕地进行建设。总体上来看，增减挂钩指标交易是发展的趋势，但由于“拆旧”涉及到农民的切身利益，所以增减挂钩政策往往需要投入更多的成本和政府精力，交易价格更高，政策要求也更加严格。
2.2.2增减挂钩指标交易的收益
2.2.2.1经济效益
2017年，吉林省下发了《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省运用城乡建设用地增减挂钩政策支持脱贫攻坚实施办法>的通知》（吉国土资规﹝2017﹞5号），充分发挥城乡建设用地增减挂钩对脱贫攻坚工作的支持和促进作用。根据调查，2017年，长春新区与通榆县、大安市，签订了842公顷节余指标流转协议，指标流转交易资金达12.64亿元；涉及易地扶贫搬迁2994户、10388人，其中，建档立卡贫困人口1190户、2412人【1】，交易价格平均为150万元/公顷。
根据原国土部的统计，2016年2月至2017年6月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达334.53亿元【2】。从此可见，增减挂钩指标交易规模大，收益可观。2016年以来，河南省以增减挂钩节余指标流转为基础开展了宅基地复垦券交易（通过易地搬迁扶贫复垦出的土地经核算获得相对应的土地复垦券，用于交易，详见《河南省国土资源厅关于印发宅基地复垦券交易细则的通知》（豫国土资规〔2016〕12号）），截至2017年第二季度，累计实现宅基地复垦券交易2.58万亩，交易金额49.69亿元，惠及10多个贫困县【2】,交易价格平均为289万元/公顷。安徽省金寨县在宅基地改革中利用增减挂钩政策，将宅基地制度改革中节余的1.09万亩农村建设用地指标，以每亩45万元流转到合肥、马鞍山、滁州等地，实现交易近50亿元【2】。四川省自2016以来，增减挂钩节余指标已协议流转2.29万亩，流转收益67.78亿元，惠及巴中、凉山等市（州）的10多个贫困县【2】，交易价格平均为444万元/公顷。
根据最新出台的《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号），节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。可以看出，增减挂钩的易地交易价格将在400万元以上，经济效益可观。
2.2.2.2社会效益
增减挂钩指标交易政策不仅提供了解决城乡发展用地“两难”困境的方法，调剂资金优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等，优化了农村集体建设用地布局，改善了地区农户的居住环境，具有良好的社会效益。
2.2.2.3生态效益
根据增减挂钩政策规定，要坚持生态优先，绿色发展，落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦。增减挂钩指标交易对于改善农村生态环境具有重要作用，能够取得一定的生态效益。
2.3小结
根据近期国家和吉林省出台的各类关于占补平衡、增减挂钩的政策可以看出，在精准扶贫的背景下，各级政府扶贫压力持续增大，“指标交易”工作还会在较长的一段时间内持续被鼓励，无论是从政策角度还是现实情况来看，都有必要针对指标交易进行深入研究，发挥地区资源潜力优势，用好政策，谋求发展。
创新国土空间整治修复思路
3.1传统整治方式的局限性
土地整治是伴随着我国耕地保护的发展而来的，土地整治在不同时期有不同的内涵，整治类型从以耕地保护为主的农用地整理、未利用地开发，发展到现在的包含农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦、未利用地开发、生态修复、城市修补等各类活动综合整治。通过土地整治工程的实施，可以有效的增加可耕种土地面积，这些新增的耕地经过验收之后，可以转换为“指标”进行交易或在地方进行周转使用。根据吉林省对“十二五”期间土地整治的评价来看，全省共实施土地整治项目187项，新增耕地190.8万亩。截止到2015年末，全省共安排城乡建设用地增减挂钩试点项目19个，拆旧整理复垦农村建设用地2.75万亩，复垦耕地2.66万亩，安排使用挂钩指标2.3万亩。
土地整治促进了耕地保护和高标准农田建设，调整优化了用地布局，拓宽了建设用地保障渠道，从一定程度上改善了生态环境。可以说，土地整治不仅仅是重要的“指标”挖潜手段，而且在挖潜的过程中伴随着巨大的社会效益。但传统的土地整治在具体实施的过程中仍存在以下难题：
首先，投资来源单一，财政资金占比较高。据统计，我国用于土地整治资金每年高达 1000 亿元，融资渠道较为单一，政府财政压力大【3】。以农村土地综合整治为例，除少部分新型社区建设资金来源于农户外，80% 以上是政府投资，对财政资金的依赖程度较高。
其次，项目周期较长，财政投入有滞后性。按照要求，农村土地综合整治项目整体验收合格后，结余建设用地指标才能统筹使用和交易，并获得指标收益返还。因此，政府财政要先期投入大量资金进行建设用地拆迁、安置和复垦。对于地方政府来说，缺少启动资金成为困扰项目实施的大难题。同时，农村土地综合整治时间跨度大、周期长，项目周转资金保障问题成为一个很大的制约因素。
再次，资金效率不高，投入与产出不对等。政府投资农村土地综合整治项目，一般较为关注的是结余建设用地指标数量，以及由发展空间拓展所带来的地区经济发展。而经济发展不是土地综合整治的直接影响因素，难以准确量化评估且有一定滞后性，导致土地综合整治项目费用效益不对等。此外，从属于政府的项目实施单位不是真正的项目法人，一定程度上存在着投资主体及其责任虚化问题，造成对政府投资农村土地综合整治项目监管不力、财政资金的使用效率低下等问题。
3.2国土空间整治修复新思路
针对以上三个方面的问题，我们可以分别从三个角度着手解决。一是丰富资金来源渠道，把过去单纯依靠财政投资或大部分依赖财政投资的方式转变为多方投资。二是设计合理的项目运作模式，将过去预算→实施→验收→监督全程参与的模式，转换为以筛选投资方→确定合作方式→实施监督的以监督和监管为主的方式。三是吸引有实力、技术成熟的社会资本方参与，依托实力强、懂技术、经验多的社会资本方进行投资、运营、验收，打造整治精品项目，主动寻找项目并迎合现有政策，争取国土空间整治修复的最大收益。
综合来看，现阶段政府大力鼓励的社会资本以PPP方式投资整治修复项目是一种有效的解决手段。近期出台的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）以及《吉林省委省政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（2018年1月），也明确鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式引导农村集体经济组织、农民、新型农业经营主体和其他社会资本投资主体等参与整治修复项目，多渠道落实补充耕地任务。
创新国土空间整治修复模式
4.1 整治修复新模式
传统的土地整治所遇到的局限性可以通过PPP吸纳社会资本的方式解决，但具体的操作模式需要依托政策充分创新。通过对现阶段政策进行研究，借鉴其他地区的案例经验，提出在吉林省开展“PPP+整治修复+指标交易”的新模式。新模式实施主体包括政府、社会资本、项目公司、实施机构、农村集体、用地者等六方。由政府与社会资本成立项目公司，项目公司负责整治修复项目的投资、建设、运营、维护等，项目完成后与实施机构签署PPP合同，期满后移交。新模式拓宽整治修复资金渠道的同时，由专业团队进行运营维护，保障了项目实施质量与效果，厘清了各方主体的责任义务，产生了良好的社会效益和经济效益，具体操作方式如下图。
图2 “PPP+整治修复+指标交易”模式图
4.2 整治修复新模式的实施操作
新整治修复模式具体实施可分为三步：
首先，政府部门紧跟政策，主动发掘项目争取立项。政府成立专门的工作小组（由自然资源部门和农业农村部门牵头最佳），对本辖区内的自然资源现状进行摸底，依据最新政策，寻找整治修复项目并争取立项。调查过程中，充分考虑立项后可提供的“指标”规模、与乡镇村政府及村民合作方式以及实施计划，确保有步骤分期分批的实施。
其次，授权项目的实施机构和出资机构，确定资金投入比例和未来收益分配比例。按照“谁投资、谁受益”，风险与收益平衡的原则，确定政府与社会资本承担的投资比例和收益分配比例。
最后，项目的实施和运营。由政府和社会资本共同成立的项目公司负责项目的具体实施，社会资本发挥其投资、建设、运营、维护的优势，保证项目按照合同约定保质保量及时完成，政府部门发挥项目协调、推进和监督职能，共同促进项目最终实现指标交易和产业扶贫。
4.3 整治修复新模式的职责与分工
将新模式整体分为四个阶段，分别是决策阶段、建设阶段、经营阶段和移交阶段。各阶段各方的职责与分工不同，其中政府方面的参与主体有行政主管部门和乡镇政府，主要负责提供土地和政策资源，社会投资主体负责项目的整体策划、规划以及投资运营，农户（或土地承包经营权人）提出建议和意见，并发挥一定的监督作用，详见表3。
表3 各方主体在项目运作的不同阶段的职能
可以看出，在新模式下，项目的实施和运营过程中各个参与主体均有具有明确的责任分工，有利于保障项目有条不紊的运行。例如，在项目建议书阶段，由乡镇政府组织项目建议书的编制工作，社会资本参与编制并给予合理建议，县级自然资源部门负责审核和批准，村民负责提出意见和建议，保证了项目建议书的全面性和可落地性。
4.4 投资及风险分配
新模式下的投资及风险分配可采取三种方式，一是社会资本全额投资，负责整体的规划、投资、建设、运营，政府以财政资金作为还款保障，“指标”出售后，政府按照净收益的一定比例向社会资本提取收益分红。二是政府财政全额投资，社会资本负责整体的规划、投资、建设和运营，政府向社会资本支付施工成本及合理利润，社会资本不参与“指标”收益分红。三是社会主体和政府部门按照约定的比例出资，根据风险与收益平衡的原则，合理划分职责。
参考文献
【1】http://www.cpad.gov.cn/art/2018/6/26/art_5_85974.html
【2】增减挂钩政策成脱贫攻坚“利器”[N].中国国土资源报.2017-09-27 (001)
【3】杨剑，曹海欣.运用PPP模式开展土地整治的实践与思考——以山东省章丘市为例[J].中国土地.2016(12)
END.
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