【投稿】空间规划开发强度失控？派友教你合理测算与分解！丨城市数据派

【投稿吗？有稿费的那种！】（点击看详情），是由城市数据派主办的征稿活动，我们希望能够提供更新鲜、更好玩、更有价值的内容，因此决定为派友们开放平台，提供交流和展示才能的机会。小派在此恭候派友们投稿分享！【本期看点】国土开发强度作为全国主体功能区规划、全国国土规划纲要的约束性指标，需要严格落实。但在现实工作中，常常遇到国土空间规划开发强度与资源承载力不匹配，空间开发与保护失衡的状况。又或者是普遍存在的城镇用地利用低效，无序蔓延，严重失控的局面。如何合理测算空间规划开发强度？如何将建设用地规模分解至下一级行政区？如何将建设用地规模分解至城镇空间、农业空间和生态空间?如何达到全域开发强度的纵向和横向整体耦合?    详解往下拉！

注：本文以长春市空间规划试点中开发强度测算工作为背景来阐述。

本期投稿

刘鸿铭

中国农业大学土地资源管理专业硕士

长春市城乡规划设计研究院

土地登记代理人

土地估价师

01  什么是空间规划开发强度？

空间规划开发强度，指一定空间中建设用地总量占区域总面积的比例。

其中，建设用地总量包括城镇建设用地、农村居民点用地、基础设施用地、采矿用地、风景名胜及特殊用地五大类。

建设用地五大类型

注：空间规划开发强度不同于城乡规划传统意义上的立体开发强度，空间规划开发强度指的是平面规模概念。

02  为什么测算开发强度？

开发强度是主体功能区规划与动态实施监测的重要控制指标，是管控建设行为的重要手段。

结合“三区三线”，开发强度实现了由规模管控到边界管控的转变，是空间布局与指标管理的有效衔接工具。以往上级规划只是对下级规划进行指标分解，由下级行政区落实布局，规划空间引导性不强。开发强度实现了指标与布局的双管控，增强规划统领性。

空间规划开发强度向上承接了主体功能区要求，并反过来促进主体功能区战略落实。向下控制各级行政区开发强度整体耦合，解决了指标刚性传导不力问题。横向通过控制各类建设用地规模，促进了用地结构的均衡调整。

关系解析

我们正面临着开发强度“失真”与“失控”的严酷事实

 · “失真”

由于在技术方法、规划体系与管理方式等方面存在差异，一些空间性规划对开发强度指标常常不一致，导致了规划实施中的冲突与混乱。比如新区建设中，城市规划建设用地规模高于土地规划指标，导致规划实施困难，互相掣肘。有些下级行政区编制的规划规模往往高于上级下达的指标，上下级规划互相博弈。

·“失控”

郭广忠院士提出，全国新城新区规划人口34亿，严重失控。据2015年国土资源统计公报，全国因建设占用、灾毁、等原因减少耕地面积30万公顷，大量生态用地被侵蚀。各地普遍存在农村居民点、采矿用地布局散乱，废弃、闲置率高，城镇用地无序蔓延，利用低效的情况。部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配，过度开发与开发不足现象并存，用地结构不合理。

土地利用由开发为主阶段全面转向开发与保护并重

随着生态文明建设战略地位提升，土地利用由开发为主阶段全面转向开发与保护并重。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》要求珍惜每一寸国土，加快转变国土开发利用方式，全面提高国土开发质量和效率，落实主体功能区战略，统筹推进形成国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”总体格局，建立国土空间开发保护制度。

《全国国土规划纲要》、《全国主体功能区规划》、《省级主体功能区规划》都提出了控制国土开发强度的要求。并指出，各区域应根据资源环境承载能力、国土开发强度及在国土开发格局中的定位，合理配置建设用地指标，实行国土开发强度差别化调控，并依据开发强度实施国土分级保护。

空间规划开发强度是管控建设行为的重要手段

开发强度是主体功能区规划与动态实施监测的重要控制指标，是管控建设行为的重要手段。结合“三区三线”，开发强度实现了由规模管控到边界管控的转变，是空间布局与指标管理的有效衔接工具。以往上级规划只是对下级规划进行指标分解，由下级行政区落实布局，规划空间引导性不强。开发强度实现了指标与布局的双管控，增强规划统领性。

有利于统筹安排增量和存量用地，优化用地结构

开发强度测算工作，可回顾历年土地利用方式提升与转变的过程，研究城市有机更新模式，创新建设用地规模预测和指标分解方法，统筹安排增量和存量用地目标，提出用地措施及政策建议，促进用地结构的均衡调整。

03  不同导向下开发强度预测差异

规划目标导向

主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划中关于开发强度的指标通常是基于规划目标导向预测的，即根据区域的经济、社会、人口等规划目标，采取“以人定地”法、“以产定地” 法、“经济—用地规模相关分析” 法等预测区域的建设用地总量，测算的开发强度往往对区域中山水林田湖草的制约性考虑较少，仍是以发展为主要目的的预测方案，但发展目标综合考虑了区域经济、社会、人口、政策、战略定位等因素，基于目标导向测算的开发强度具有一定的可行性和现实意义，较容易被各类空间性规划所接受。

资源承载力导向

土地资源承载力评价是资源环境承载力评价的一部分，城市发展规模的合理选择既要分析城市化发展的客观趋势，又要研究资源环境条件的支撑。从城市长期发展的保障出发，对土地资源、水资源、能源和环境等城市发展的基本要素进行综合分析，根据资源和生态环境的承载能力，研究合理的城市人口和建设用地规模。基于土地资源承载力评价预测的开发强度是以资源本底为导向，通常用于评价区域的建设用地供给能力，为各类发展性规划、整治修复类规划以及资源保护类规划的目标设定提供基础支撑。

长春市地处东北平原，地势平坦，地质构造稳定，资源丰富，生态制约因素少，基于土地资源承载力评价预测的开发强度高于根据规划目标测算的开发强度，但为长春市建设用地布局调整以及建设发展方向提供了参考，也为弹性管控开发强度预留了调整空间。

04  如何测算开发强度？

总体思路

以主体功能区和资源环境承载力为基础，与土地利用总体规划相协调，不突破土规指标，优化用地结构。按照“建设用地总规模不增加，适度缩减城乡建设用地，合理增加城镇用地”的目标，安排全域建设用地。

其中，国土口径的建设用地包括两大类，一类是城乡建设用地，除包含城镇用地、农村居民点用地外，还包括采矿用地、风景名胜及特殊用地，另一类是基础实施用地（特交水用地）。通过农村建设用地和城镇建设用地增减挂钩、采矿用地复垦等“流量规划”，以及城镇低效用地再开发等“存量规划”，可优化用地结构，增加城镇建设用地规模，保障发展建设。

长春市空间规划开发强度测算总体思路

技术路线

长春市空间规划开发强度测算技术路线是采取“以人定地法”预测城镇建设用地规模，并用“以产定地”和系统动力学模型进行校核，采取合理的方法预测农村居民点用地、采矿用地、基础设施用地、风景名胜及特殊用地等四类建设用地规模，并把上述五类建设用地总规模按纵向分解至下一级行政区，按横向分解至城镇空间、农业空间和生态空间，达到全域开发强度的纵向和横向整体耦合。

长春市空间规划开发强度测算技术路线

测算内容及原则

 · 人口和城镇化率预测

预测“以人定地”的基础，即人口和城镇化率预测，包括户籍人口、流动人口和城镇化率三类。

1）户籍人口预测：分析历年户籍人口变化特征，采取时间序列法、增长率法、经济相关分析法、劳动力需求法，预测多种户籍人口方案。

2）常住人口预测：根据实际情况，采取回归分析法、增长率法等预测流入、流出人口，结合户籍人口预测结果，提出常住人口预测规模。

3）常住人口城镇化率预测：采取联合国法、区域分析法、综合增长率法预测城镇化率，最终预测出常住城镇人口规模。

人口预测

长春市在预测全域总人口指标的同时，按照主城区和外县市两个层级，分别预测了各县（市）区的人口指标，使全域人口指标与分县区汇总的人口指标相咬合，这也为将全域开发强度纵向分解至下一级行政区提供了参考，奠定了数据基础。

 · 城镇建设用地规模预测

1）严控增量：对增量用地进行严格科学管控

按照“存量尊重现状，增量符合国标”原则，在现状城镇建设用地规模的基础上，根据测算的规划期末城镇人口增量，结合人均城镇建设用地标准，测算规划期末城镇建设用地规模。

城镇建设用地预测公式

根据《长春市城市总体规划（2011-2020年）》，长春市中心城区人均城市建设用地面积控制在105平方米/人以内。长春市属于Ⅰ类气候区，《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，现状人均城市建设用地规模大于115平方米/人的，规划人均城市建设用地规模应控制在115平方米/人。长春市现状人均城市建设用地规模超过130平方米/人，建制镇人均建设用地面积超过200平方米/人。

本着节约集约用地的原则，长春市开发强度测算按照主城区105平方米/人，外县（市）区110平方米/人的人均城镇建设用地综合标准，安排增量用地。根据规划期末主城区和外县（市）区测算的增量城镇人口，预测全域新增城镇建设用地。

2）挖潜存量：逐步提高存量用地利用效率

优先利用现有城镇低效建设用地、闲置地和废弃地，积极推进土地复垦整理。通过城镇低效用地再开发等“存量规划”，盘活城镇土地资源，扩大城镇容量，提高利用效率。通过工矿废弃地复垦等“流量规划”，将整理出的用地置换为城镇建设用地，优化用地结构。

3）“以产定地”+“系统动力学模型”：对“以人定地”预测结果进行校核

用“以产定地”和“系统动力学模型”对“以人定地”结果进行校核，从经济和空间两个方面印证了“以人定地”结果的可行性和适用性。长春市城镇建设用地规模采取 “以人定地”预测结果，既符合长春市社会经济发展实际，也符合国家生态文明战略大趋势。

“以产定地”预测城镇建设用地规模的原理是用规划期末预测的二、三产业增加值，除以地均二、三产业增加值产出水平，得到规划期末城镇建设用地规模。由于国内外经济形势的影响，导致对GDP预测结果，未来二、三产业发展预期的不确定性，加之长春市“大工业、大机械、大厂房”的产业特点，对用地需求较其他南方城市大，使得“以产定地”的预测结果远高于“以人定地”结果和土地利用总体规划的城镇建设用地指标。

系统动力学模型的原理是在历年城镇建设用地数据的基础上，综合人口、经济、社会等多方面的统计数据，分析城镇发展的各个要素与城镇发展规模之间的关系，挖掘城镇发展的驱动力因素与城镇用地分布的历史规律及映射原理，实现城镇用地微观格局演化的模拟，再现城镇的渐进式增长。

由于系统动力学模型的基础是历年建设用地空间分布数据，而城镇建设用地增长的方向有很大原因是由土地利用规划指标布局和地方招商引资决定的，随意性较大，加之长春市资源本底良好，发展的障碍性因素少，导致系统动力学模型模拟的城镇发展规模对空间考虑较多，对政策、经济、人口等难以变量化的因素相对考虑较少，模拟的城镇建设用地规模较大，远高于“以人定地”结果和土地利用总体规划的城镇建设用地指标。

2017年启动新一轮土地利用总体规划编制时，国土资源部对新形势新要求下土地利用总体规划若干问题进行了反思，要求更加考虑人地关系问题，未来规划更重视“以人定地”，突出以人为本统筹生态、生活、生产，实现多规合一。随着自然资源部的成立，这一理念将深入贯彻到各类空间性规划。

 · 农村居民点用地规模预测

1）预测原则

农村居民点用地规模预测坚持农村建设用地减少同城镇建设用地增加相挂钩的原则。考虑到长春市农村地区地广人稀的实际和农村居民点整理的可行性，如果采取常规的方法，即规划期末农村人口乘以人均农村居民点标准预测，长春市需要清退一半以上的居民点，整理成本巨大，实施困难。因此，我们认为，在现状农村居民点规模的基础上，缩减规划期末部分转移农村人口所退出的居民点较为合理，退出标准按照现状人均农村居民点面积计算。

这样测算的基础是响应国家文件精神，在实施城镇建设用地“人地挂钩”机制时，要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，允许农民带地进城。

2）预测方法

长春市预测了各县（市）区的人口指标，明确了各县（市）区规划期末的农村人口规模减少情况。故而，长春市农村居民点规模预测也分为主城区和外县市两个层次。

主城区：预计有60%的转移农村人口选择退出宅基地，按照主城区现状人均农村居民点面积清退，清退的农村居民点，可通过增减挂钩方式，直接补充主城区城镇建设用地。

外县（市）：外县（市）转移的农村人口所腾退的农村居民点通过增减挂钩方式，除补充本地区城镇建设用地规模增加外，可调剂至主城区。

总体平衡：考虑到上级安排的新增城镇建设用地指标和复垦补充城镇用地，退出宅基地的农村人口规模预测，以剩余城镇建设用地增加规模为上限，提高增减挂钩可实施性，计算出外县（市）退出宅基地的转移人口。

城乡建设用地增减挂钩

根据预测，长春市城镇建设用地增长规模的75%需来自农村居民点的清退，需有60%的转移农村人口选择退出宅基地。随着农村土地制度的不断完善，农民宅基地资产属性将得到保障，长春市预测的60%转移农村人口选择退出宅基地具有现实可操作性。

 · 其他用地规模预测

1）基础设施用地规模

优先保障，适度提高基础设施用地规模。城市发展建设，基础设施保障为先行条件，在限定建设用地总量，缩减城乡建设用地规模的前提下，可适度提高基础设施用地规模，增加基础设施密度。

2）采矿用地规模

长春市采矿用地规模小，变化趋势平稳，结合长春市矿山复垦计划、土地利用规划、土地整治规划等相关专项规划，综合确定采矿用地规模。

3）风景名胜及其特殊用地规模

风景名胜及其特殊用地需求稳定，结合长春市经济社会发展规划、土地利用规划，旅游产业发展规划等相关规划，或已列入规划实施的建设项目及其用地范围，综合确定风景名胜及特殊用地规模，优先保障重大旅游设施项目以及重大国防等特殊用地建设项目的用地需求。

05  如何落实开发强度

纵向分解设定各级行政区开发强度

纵向分解将预测的城镇建设用地、农村居民点用地、基础设施用地、采矿用地、风景名胜及特殊用地规模分解到下一级行政区。

分解方式有两种，一是按人口变化情况分解。城镇建设用地和农村居民点采取这种方式分解。在现状城镇建设用地规模基础上，根据规划期末各县市区城镇人口增长情况，按照主城区105平方米/人，外县市110平方米/人的人均城镇建设用地标准分解增量用地。同时，可用产业产值比例分解法和系统动力学模型，验证增量人口分解结果。农村居民点用地则需合理预测各县市区退出宅基地人口规模，退出人口按照主城区和外县市两个层级现状人均农村居民点面积，清退宅基地。

二是按规划用地结构分解，基础设施用地、采矿用地、风景名胜及特殊用地变化趋势稳定，可根据各区土地利用规划用地结构进行分解。

纵向分解的两种方法

横向分解设定城镇、农业和生态三类空间的开发强度

 · 计算三类空间现状开发强度

根据三类空间的划定范围，分类统计三类空间内现状各类建设用地规模，目的是在现状基础上，按照三类空间管控要求，有依据地增加、或减少三类空间某一类建设用地规模，为设定三类空间未来开发强度提供数据基础。

 · 三类空间开发强度目标设定

按照主体功能区规划要求，确定三类空间的开发强度上限。

城镇空间：拓展重点开发区域的城市建设空间，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。城镇空间内城镇用地、基础设施用地在现状规模基础上提高，农村居民点、采矿用地应缩减。

农业空间：控制农产品主产区开发强度，依据环境容量和农村人口向城市转移的规模和速度，逐步减少农村生活空间，将闲置的农村居民点等复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间。农业空间内基础设施用地在现状规模基础上提高，农村居民点、采矿用地应缩减。

生态空间：严格控制生态空间开发强度，逐步实施人口有序迁移减少。生态空间内农村居民点、采矿用地缩减。

整体耦合：三类空间各类建设用地总规模要与全域预测的规模相一致，开发强度整体耦合。

参考文献

1）2017中国土地矿产海洋资源统计公报

2）高洁宇.基于生态敏感性的城市土地承载力评估[J].城市规划,2013,37(03):39-42

3）程俐骢.城市规模约束:城市化可持续发展的新视角[J].同济大学学报(社会科学版),2009,20(02):23-29+75

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