徐行, 王娜娜‖社会治理共同体视域下社区协商治理的梗阻与突破路径
摘 要：党的十九届四中全会提出了建设社会治理共同体的新概念。历史唯物主义认为社会性是共同体的本质属性，因此，未来只有充分激活社区的主体性作用，才能将社区建设成为人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体。构建社会治理共同体是社区协商治理的目标，社区协商治理是建设社会治理共同体的重要路径。当前社区协商治理实践面临着社会主体协商意愿淡薄与协商能力匮乏、公权力过度介入、创新难以扩散等困境，制约着社区协商治理的发展。需要在社会治理共同体视域下，通过提升社区居民参与协商的意识、培养社区治理主体的协商能力、转变政府治理理念和职能、加强基层党组织在社区协商治理中的引领作用等路径，突破当前社区协商治理中的梗阻。
关键词: 社会治理共同体; 社区; 民主协商; 协商治理
收稿日期: 2021-01-15
基金项目:国家社会科学基金项目（17BDJ006）
中图分类号: D638 文献标识码: A
文章编号: 1008-7621(2021)02-0020-09
《北京行政学院学报》2021年第2期
作者简介: 徐行(1960-), 男, 南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师;
王娜娜(1983-), 女, 南开大学周恩来政府管理学院博士研究生
一、问题的提出
“政治和公共事务管理以协商的方式进行，是人类政治生活和公共决策古老而新颖的方式”[1]。早在我国古代的基层社会中，就存在着“乡议”（宗族之内或乡绅之间围绕乡族内的重要公共事务进行协商）等协商议事方法。在西方，公共事务以协商的方式决策最早也可以追溯到古希腊时期的雅典城邦的公民大会，如古希腊时期政治学奠基人亚里士多德就认为协商是“公民公开辩论和商讨法律的过程”[2]。虽然中西方古代的政治生活中都有着源远流长的协商议事传统，但古代的协商在更多意义上体现为一种合理的决策方式，并不具备现代意义上协商治理的内涵。
现代意义上的协商治理是伴随着协商民主理论的出现而产生的，因此有学者将“协商民主视作是协商治理最主要的理论和实践来源”[3]，协商治理则是“协商民主的治理体现”[1]。由协商民主延展而来的协商治理在国家与社会等治理领域贡献出了独特的理论与实践价值。在理论层面，协商治理成功回应了治理中人们对民主的需求，并被看作是一种“具有重大潜能的民主治理形式”[4]3；在实践层面，协商治理在协调利益关系、化解社会矛盾、促进社会的和谐与稳定[5]、改善党的领导方式、提升政府决策的科学性民主性与合法性[6]、形塑公民意识与公共精神[7]等方面均表现出了积极作用。尤其是在面对基层社会治理日益复杂，传统社会管理方式日趋“失灵”的现实条件下，基层社区协商治理由于具备“以解决问题和化解冲突为导向的显著特点”[8]而越来越受到学术界与实务界的关注，并渐次成为当前基层社会治理中的一种崭新的治理范式。
建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”是党的十九届四中全会提出的新概念。社会治理共同体是社区协商治理的目标与愿景，社区协商治理则是建设社会治理共同体的重要路径。当前，社区协商治理受到中央和各级地方政府的广泛关注。据统计，“到2016年底，全国各省（自治区和直辖市）都出台了关于加强城乡社区协商的实施意见，地方各级党委和政府把城乡社区协商纳入重要议事日程，结合实际制定了具体实施办法等”[9]。虽然社区协商治理在制度与政策层面上呈现出蔚然发展之景观，但在实践中却并没有形成规模化与常态化的发展，目前仅停留在政策实验与政策创新阶段，甚至在个别地方还出现了象征式协商、投机式协商、博弈式协商、控制式协商、诱使式协商等不良现象[10]。
制约社区协商治理发展的梗阻到底有哪些？梳理现有相关研究文献发现，当前学术界大致有五种看法：一是协商主体障碍说，主要是指社会主体协商能力匮乏；二是体制机制障碍说，体现为现有的协商治理平台、程序等不完善；三是法制障碍说，认为协商治理本质属于“软法”法理范畴，导致协商治理的执行与保障乏力；四是文化障碍说，认为我国传统的官本位文化等不利于协商治理的发展；五是行政体制依赖说，认为协商治理过分地依赖于行政主体。以上观点虽然各有其理，但本文认为，当前从根本上制约社区协商治理发展的梗阻主要在于社会主体协商能力匮乏、公权力过度介入以及在二者综合作用下导致的社区协商治理创新的难以扩散。社会治理共同体的本质属性是社会性，因此，破除当前社区协商治理的梗阻还需要复归到社会治理共同体本质属性，即围绕着提升社区居民参与协商的意识、培养社区治理主体的协商能力、转变政府治理理念和职能，以及突出基层党组织在社区协商治理中的引领作用方面来进一步探讨。
二、目标与路径：社会治理共同体与社区协商治理的逻辑关系
社会治理共同体有着不同的形式与发展阶段，在我国社会治理重心下移的背景下，社区开展民主协商，有助于构建一个真正的、新型的社会治理共同体。
(一) 社会性是社会治理共同体的本质属性
社会治理共同体概念的提出是党在社会治理领域的理论创新。那么就社会治理而言，什么是共同体？共同体的本质属性是什么？马克思基于历史唯物主义的方法论以“现实的人”作为研究共同体的逻辑起点，探讨了人类历史发展过程中的三种共同体形式，即自然共同体、虚幻共同体和真正共同体（“自由人的联合体”）。在前资本主义时期，由于生产力水平低下，为了应对来自外界的危险以便更好地生存，人们结成了互帮互助的“自然共同体”。“自然共同体”本质上体现为一种基于血缘和地缘联合的社会关系。工业革命以后，现代性浪潮将“自然共同体”转变成为国家这种“虚幻共同体”。马克思主义认为，共同体只是国家的一种外观形式，隐藏在“虚幻共同体”之后的是国家的阶级本质[11]，因此，具有明显政治属性的阶级专政才是“虚幻共同体”的本质特征。然而“虚幻共同体”无助于实现所有人的自由与发展，要实现这一目标，就需要打破虚幻共同体而迈向真正共同体。在国家与社会的关系方面，马克思主义认为社会决定国家，并且国家未来的命运是不可避免地要消失，社会会把国家政权重新收回。因此，真正共同体的本质不再是一个政治共同体，而是一个“自由人的联合体”的社会共同体。
马克思主义共同体思想中关于共同体本质属性是社会性的论断，对于建设社会治理共同体具有重要的指导意义。当前，由于社会力量较为薄弱，公众参与意识及能力有待提高，当代中国的社会治理实践总体上表现为党和政府为主、社会组织与公众为辅的特征。未来社会治理共同体的建设需要回归到共同体的本质，充分激活社会主体在社会治理中的主体性作用，只有这样才能建设成为人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体。
(二) 社会治理共同体是社区协商治理的目标
社会治理共同体不仅是党在社会治理领域的理论创新，而且也是当前与未来社会治理的目标与愿景。社会治理共同体究竟展现的是怎样的关系图景呢？在马克思提及的三种不同的共同体范式中，“自然共同体”体现的是“弱个体—强共同体”的关系格局，个体依附于共同体的逻辑决定了个体与共同体之间是不平等的关系。而“虚幻共同体”呈现的是一种“强个人—弱共同体”的关系格局。现代政治革命在摆脱政治桎梏的同时，也催生了市民社会中的个体主义。个体主义一方面缔造了辉煌的工业文明，但另一方面也窒息了共同体的普遍精神，造成了公共生活中普遍原则的衰落。“我们据以生活的公共哲学不能维护它所承诺的自由，因为它不能激发共同体感和自由所必需的公民参与”[12]。建立在“‘个体’上的王国只能是短命的，浪费过大，没有积累的可能，衰竭现象接踵而来”[13]。因此，未来的真正共同体（自由人的联合体）必然是个体与共同体和谐互动的共同体，即共同体不再凌驾于个体之上，个体也不再忽视共同体的利益。在共同体中，共同体不仅为个体的自由发展提供保障，而且个体的自由发展还会促进共同体的繁荣。只有在这样的共同体中，人们才能“诗意地栖居”，并获得持续的认同感与归属感。
马克思论述的“真正共同体”是社会治理共同体的高级阶段，当前我国正建设的共同体是社会治理共同体的初级阶段。初级阶段的社会治理共同体面临的一个突出的问题是，原本作为社会治理主体的社会主体，并没有充分地参与到社会治理的过程中来，即在当前的社会治理实践中，只看到忙碌的政府，却看不到行动的社会。将协商治理嵌入到当前的社会治理中，不仅可以在短期内有效地提升社会治理绩效（如化解冲突、维护社会稳定等），而且还可以从更长远的价值意义上激发社会主体的治理动力，培育社会主体的治理能力，实现社会与政府的有机互动，从而建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，并最终过渡到“诗意栖居”的真正共同体。
(三) 社区协商治理是实现社会治理共同体的重要路径之一
首先，社区本身就是一个共同体。德国社会学家斐迪南·滕尼斯最早提出了社区概念，认为社区是从血缘、地缘和友谊中自然生长出来的，建立在“有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同记忆之上的”有机整体[14]。伴随着西方国家工业化浪潮的发展，滕尼斯所界定的建立在传统社会基础上的情感共同体不断被解构与式微，而地域意义上的共同体则逐渐凸显。我国的社区及社区治理理论与实践皆晚于西方发达国家。20世纪80年代中后期，随着市场经济的发展和单位制的解体，为了承接单位制解体后的社会管理和社会服务工作，政府开始考虑社区的管理和建设问题。1987年和1991年，“社区服务”和“社区建设”出现在民政部的政策文本中；2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的指导意见〉的通知》，标志着中国社会由“单位制”“街居制”开始走向“社区制”。“单位制”的逐渐解体与“社区制”的初步建立，意味着“社会成员与单位间的人身依附关系逐渐松弛，越来越多的社会成员也开始从事实上的国家领域，退而居于社会的‘日常生活’之中”[15]。面对这种情况，客观上需要一个社会共同体来为重新分化后的社会成员提供地域和生活方式上的边界意识，社区便应运而生。当然，这种地域和生活意义上的共同体仅仅是共同体的外在表征，而如何通过国家与社会之间的良性互动，唤醒社会成员对共同体的内在情感与归属意识，进而营造出情感上的“有机共同体”，则是当前我国社区建设与治理的重点与难点。
其次，当前社会治理重心下移主要体现在社区。推动社会治理重心下移是党的十八大以来我国社会治理的新方向和新内涵。社会治理重心下移是指尽可能地把资源、服务、管理放到基层。城乡社区是基层社会治理的基本单元，承载着人民群众对美好生活的绝大部分的需求与向往。因此，“对于中央集权的科层制体系来说，资源和权责向一线执行主体的下移不再仅仅是科层体系内的自上而下分权，而是依托于政府内部和政府与社会之间的资源和权责向社区等服务终端的下沉”[16]。只有社会治理重心下移到社区，才可以为基层治理主体增权赋能，补齐基层治理结构中的短板，疏解长期困扰基层的人财物等组织资源不对称的困境；才可以为基层治理提质增效，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，从而体现以人民为中心的社会治理逻辑。
最后，协商治理被视为“协商民主的治理形式”[1]，民主协商构成协商治理的主要内容。其一，民主协商可以营造多元共治的利益共同体。民主协商尊重不同偏好与意见的表达，并在此基础上进行吸纳与聚合，形成共识，以此作为构建公共政策的基础和依据。因此，民主协商在“强调对共同利益的承诺、促进政治话语的相互理解、辨别所有的政治意愿，以及识别重视所有人的需要与利益的有约束力的公共政策上是一种具有重大潜能的民主治理形式”[4]3。其二，民主协商可以协调多元共治的行动共同体。要使多元治理主体产生合作而非对抗、互动而非被动的共治关系，不能仅依靠行政、法律等硬性的权力，还需要更多地采用民主协商这种柔性的权力，“在不同利益主体之间构建一种基于公平竞争的互动合作格局；不同主体之间的权益分配，应当主要依靠协商机制和论证—商谈，基于‘说服’产生共识或者合意，以保证公共决策具有高度的可接受性”[17]。其三，民主协商可以凝聚多元共治的情感共同体。通过民主协商，可以激活社会治理主体的在场意识和主体意识，把广大人民群众的意愿转变为政府的决策，从而有助于构建一个新型的社会治理共同体。
三、当前制约我国社区协商治理发展的梗阻
改革开放后，市场经济发展重构了利益格局，并加速了社会结构的多元分化。在多元化社会中，社会利益主体日益多元，利益诉求更加多样，伴随着多元利益主体之间的分歧与矛盾日益增多，社会治理的难度与复杂性也日益彰显。基层是社会矛盾最集中最复杂的场域，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”[18]。作为基层基本治理单元的社区，若仅靠传统的行政手段来解决社会矛盾，则往往会面临“一根手指捡不起一颗石子”的困境。所以，动员社区内各相关利益主体广泛参与，通过对话协商来协调利益与化解矛盾，并最终就相关问题达成共识的社区协商治理，则被看作是当前基层社会治理的优化与创新。
党和国家高度重视基层协商治理的发展。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《关于加强城乡社区协商的意见》。在党和国家的积极倡导下，我国各地涌现出了一些社区协商治理的创新典型，如浙江温岭的“民主恳谈会”、河南邓州的“四议两公开”、天津市宝坻区的“村级民主协商议事会”，以及成都市的“村民议事模式”等等。虽然这些地方的协商治理有效地解决了当地社区发展中的一些现实问题，并对其他地方探索社区协商治理提供了有益的借鉴，但整体而言，这种社区协商治理的经验尚未在全国范围内普遍推广和应用，甚至在个别地方还出现了象征式协商治理、投机式协商治理等异化模式。当前制约社区协商治理的梗阻主要是什么呢？从社会治理共同体的视角分析，主要体现为：
(一) 社会主体协商意愿淡薄，协商能力匮乏
改革开放以来，我国的社会治理逐渐改变了过去的集中统一管理模式，国家开始有意识地释放和鼓励社会治理中的自主性，基层治理由此进入了国家和社会相互赋权（mutual empowerment）时期。因此，当前不论是城市社区还是乡村社区，都产生了多元化的治理主体。但在多元主体的治理格局中，各治理主体之间的权力关系并非均衡发展，尤其是“基层公共权力与社会力量还不成比例，前者保持着强大的介入能力，后者还是处于弱小和不堪一击的成长状态”[19]。这种不均衡的力量关系决定了社会主体在社区协商治理中还处于一种“弱参与”或“弱治理”的状态，具体表现为：
首先，社区居民协商意愿淡薄。协商主体的协商意愿是协商治理的前提条件。大部分社区居民由于受到中国传统政治文化中一些消极因素的影响，长期以来思想比较顺从、意识较为被动，缺乏主动协商的意识和意愿。虽然近年来市场经济的发展催生了部分居民的维权意识，构成了社区协商治理的有利条件，但这种权利的觉醒更多地表现为对个体或私人利益的觉醒，对于社区内的集体利益或者是公共利益的维护与发展，更多人选择了做“沉默的大多数”。“在个体居民的眼里，公共事务是别人的事务——即高级人士的事务，‘老板们的’、‘政治家们的’——不是自己的事务”[20]。有研究者发现，目前我国城市社区协商治理中存在四类协商群体：第一类是组织协商者，这类群体在社区占比非常少；第二类是积极协商者，以退休者居多，更关注于社区文体类活动的协商；第三类是被动协商者，他们或是在社区中利益受损，或是用来充数、很难提出建设性建议的典型的搭便车者；第四类是无关痛痒者，平时忙于生计无暇顾及社区事务，对公共事务漠不关心，目前在城市社区中占大多数[21]。
其次，社会主体协商治理能力匮乏。协商主体的协商能力决定着协商治理的实效。协商治理能力按照协商发起—协商过程—协商结果的标准，依次可划分为发起协商的能力、言说沟通能力以及影响协商结果的能力。第一，就发起协商的能力而言，由于单位制和公社制的解体使得越来越多原子式的个体不断涌向城乡社区，基层社会由此出现了以社会原子化为特征的“社会松散化”现象，而依靠松散的原子式的个体发起协商无疑是困难的，所以必须借助组织的力量。但不论是城乡社区内的社会组织，还是社区外的民间社会组织，其自身的力量都相对弱小，功能的发挥也比较受局限。因此，社区内发起的协商大部分都是自上而下的行政协商，很少有自下而上的社会协商。第二，言说与沟通能力的作用主要体现在协商的过程之中。言说与沟通是协商治理的基础性能力，它不仅要求协商主体能够公开地表达、陈述自己的观点与诉求，而且还要求协商的各方经充分的沟通、辩论之后能够对自己的观点进行增减损益、相互妥协，以达成共识。与国家层面的成熟而规范的精英协商相比，基层协商的主体都是普通的社会群众，再加之平时少有参加协商的意愿，缺乏相应的协商训练，多数人的言说与沟通能力十分欠缺。第三，在影响协商结果方面，由于协商的走向更偏爱那些在公共舆论中发言最具效力的少数人，所以对那些不善言说与沟通的“沉默的大多数”而言，只能默认或者被迫承认强力议论者的协商结果，长此以往他们则会陷入未能产生影响但却处处被决定的“政治贫穷”境地。
(二) 公权力对社区协商治理过程的过度介入
由于目前社区协商治理中存在协商主体力量不均衡的现象，公权力强大而社会协商主体力量弱小，所以社区协商治理中普遍存在着公权力部门主导和控制社区协商治理全过程的现象。毫无疑问，在当前社区资源稀少、社会力量孱弱的情况下，依靠公权力组织的力量再造社会组织秩序，具有历史的连续性和现实的合理性。况且，协商治理非但不应当排斥公共权力的介入，而且社区基层协商治理还需要公共权力的组织与保障，以促使各协商主体都能够参与到协商的进程中，并矫正与消除在协商过程中出现的各种不公正与障碍，以及维护与保证协商最终结果的权威性与有效性。虽然基层的协商治理需要公权力的介入和保障，但介入到社区协商治理中的公权力需要保持一个合理的限度和阈值。如果公权力介入超越应有的界限，社区协商治理就会演变成公权力主导与控制的模式。现实中由公权力过度控制的社区协商治理容易产生两种弊端：
其一，抑制社会协商主体的自主性。社区协商治理类似于拉普和杜波依斯所说的“生活民主(living democracy)”，即渗透于个体生活与公共生活各个交集中的民主[22]。通过这种低门槛、可进入、贴近生活的协商方式，可以使社区内的公众及社会组织参与其中，并获得更为真实的民主体验感。这种体验感有助于当前社区社会主体现有角色的转变，即从享受政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者。但现实中，由于党政力量与社会力量的差距过于悬殊，处于绝对优势的党政力量往往成为了社区协商治理实践的主要推动者和组织者，通过对协商议题的设置和对协商过程的掌控，进一步强化了对社会的控制能力；社区居民和社会组织更多地是围绕着党政制定的标准化规则框架被动参与协商。这种失去社会自主性的社区协商治理，虽然在一定时段、一定程度上也可以起到调和矛盾、化解冲突、处置公共事务的作用，但从长远来看并不利于社会主体力量的成长，亦不利于形成各尽其责、共同享有的社会治理共同体。
其二，导致协商治理内卷化。所谓内卷化是指一种社会模式或文化模式发展到一定阶段之后，便再无突破式发展和渐进式的增长，而陷入一种不断的自我复制、自我精细化的内卷状态。当前我国基层社区的协商治理，更多地不是社会的自觉性创造，而是由政府主动设计的一种制度安排。在大量的社区事务处置过程中，哪些需要协商治理？如何进行协商治理？这些最终往往取决于公权力部门的意愿、决心以及行动，而作为社区协商治理主体的居民，其主动性和自主性始终没能有效地嵌入到协商治理中。就本质而言，这也是一种内卷化现象。而且，缺乏对社区治理过程和结果进行有效监督的协商治理，很容易沦为公权力部门行政行为的附庸。如当今社区协商治理存在着随意化现象，即公权力部门想协商就协商，不想协商就不协商，或者只有在原有的行政管理模式难以调解的群体性事件发生和处置紧急事务需要时，协商治理才会被提上日程，协商治理成为了公权力部门应急解决困难的一种辅助性或补充性工具。当社区协商治理的公共理性与民主价值被悬置，仅作为工具意义的协商治理便难免出现内卷化的现象。当前一些城乡社区提出的协商治理创新，虽然名目繁多，但内容大同小异，并没有新的思维和路径突破，实质上反映的是协商治理的内卷化发展态势。
(三) 社区协商治理创新难以扩散
罗杰斯提出了创新扩散理论，并将其定义为：“一种创新通过某种渠道随着时间推移在社会系统成员中传播的过程。”[23]社区协商治理作为当前基层治理中的政策创新，能否得到扩散和可持续发展，公权力的介入限度与社会参与程度是两个关键变量。在当前基层社会力量弱小的情况下，如果没有公权力部门的决策、引导、参与，社区的协商治理将会失去基本保障，呈现极度疲软的现象；但如果没有社会的有效参与，协商治理也会因为得不到社会主体的充分支持与认同而最终流于形式。
当社会参与度比较高，而公权力部门参与度较低时，容易发生自治式协商治理。自治式协商治理更易发生于社区内的小微自治单元，比如农村社区的村民小组或者是城市社区的楼宇之间，它适合处理较小范围内的人民内部矛盾，而对涉及整个社区层面的公共事务而言，这种政策创新扩散的范围则会比较受限。当公权力部门参与社区治理程度过高，而社会参与度较低时，就会出现公权力主导的协商治理。依靠公权力部门强力介入虽可以在一段时间内推动社区协商治理的发展，但若社会主体长期缺位或长期参与不足，社区协商治理不仅难以真正实现，而且会出现内卷化现象。最理想也是最可扩散的类型是共同参与的共商共治式协商治理模式。在这样的新态势中，社会各主体主动参与，公权力部门积极引导，二者互动合作，优势互补，从而实现社会的善治。
目前我国的社区协商治理，尚处于由公权力主导的协商治理向社会各主体共商共治式协商治理的转变阶段。公权力主导的协商治理虽然在短期内可能取得一定成效，但从长远来看，会因缺少社会主体的积极参与而陷入创新不可扩散性的困境。实践中任何一项有意义的创新，其生命力与其普及性和应用的广泛性是成正比的。如果我们对社区协商民主的探索创新，不能扩散到群众中，不能普及开来，甚至过一段时间就销声匿迹，那么这样的探索创新就毫无意义。“如果一项创新活动虽然能够长期坚持下去但却不能推广，仅仅局限于个别的地方”，那么“这样的创新其社会意义也不大”[24]。因此，在构建社会治理共同体的视域下，未来社区协商治理的发展需要的是多元主体合作的共商共治式协商治理模式，唯有如此才可实现协商治理的可扩散发展。
四、社会治理共同体视域下社区协商治理的突破路径
社会治理共同体的本质属性指向社会性，社会是社会治理共同体建设的主体性力量。只有激发社会的主体性并且让社会主体行动起来，协同参与社会治理，才能创造一个更有活力和效率的社会治理共同体。未来社区的协商治理要想突破现有之梗阻，也应当将行动的社会主体有效地嵌入到协商治理中。
(一) 唤醒“沉默的大多数”，提升社区居民参与协商的意识
公众参与是协商治理正常运转的首要条件。“民主走向协商, 表明人们在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性，而且公民有能力参与其中”[25]。针对目前社区协商治理中居民“低参与”“弱参与”现象，首先，要广泛地开展公民教育，特别要注重培育居民的主体意识，唤醒“沉默的大多数”。主体意识意味着每个公民自愿、自觉和自动参与公共事务。培养主体意识是让社区居民意识到自己是社区治理的主体，而不是被动治理的客体，参与社区协商治理正是自己发挥社区治理主体作用的有效方式。其次，培养居民正确的权责意识。当前社区居民对协商治理“无感”，很大程度上与其个人层面权利意识提高，而对社会层面的公共责任感薄弱有关。培育公民权责意识，既要教育社区居民在知晓并维护自己正当权利的同时，又要积极承担相应的基本社会责任。最后，逐步拓宽社区自治空间。自治是提升社区居民主体意识、责任意识和参与意愿的有效途径。但是近年来，一些社区的自治功能非但没有增强，反而不断萎缩，行政化和“他治”色彩的趋势日渐严重，导致的结果是广大社区居民始终是以“看客”的身份把社区治理理解为政府的治理，而不是与自己有关的治理。所以，应当探索对社区公共事务的分类管理制度，科学规范政府职能，明确“他治”的权力边界，积极拓展社区“自治”运作空间，以此来提升社区居民参与协商治理的意识。
(二) 主体赋能，培养社区社会主体协商治理的能力
协商能力影响着协商治理的质量。当前仅依靠社区内有一定影响力的居民个人发起协商的成效是非常有限的，“组织”才“是通往政治权利之路”[26]。因此，要发挥社会组织团结与凝聚社区居民的组织功能，将分散的个体有效整合起来。
一方面，要助推社会组织的成长。当前社区内社会组织力量弱小，凭借社会的自发秩序实现社会组织的发展并不现实，因此需要借助党政力量助推其发展。首先，社区要积极转变观念，不应将社区社会组织等同于居民群众的兴趣爱好团体，而是要充分重视社区社会组织在社区治理中的重要作用。其次，社区应立足现实需求，有针对性地孵化与培育一批高质量的社会组织。对一些致力于服务社区留守儿童、残疾人等特殊群体的公益性社会组织应加大政策支持力度；对一些专业性强、基础好的社会组织，可以通过政府购买公共服务等方式予以资助和扶持；此外，还可以依托社区内的企事业单位，鼓励其开放内部资源，发展一些科教文卫等领域的社会组织。最后，在社区治理中除了有效整合原社区居民中各类专业人才资源外，更要广泛吸纳社会工作专业人才，特别是吸纳受过专业培训的社工人员参加到社区协商治理中来，从而为提升社区协商治理质量提供更多可能性。
另一方面，要培育社区居民的公共理性。公共理性是“以共同体为基础，以追求公共善为目的的理性”[27]，协商应当将公共理性“置于政治正当性的核心”[28]。培养社区居民的公共理性首先要在社区公众中开展广泛的公共理性教育，培养社区居民理性思辨、理性协商的能力。可以有针对性地邀请相关专家对社区居民协商中的公共理性精神进行专门培训，也可以邀请身边的道德模范、先进个人等在社区进行宣讲，通过典型效应的方式进行公共理性教育。其次，还要鼓励社区居民积极参与社区协商治理的实践。例如，可引导社区居民围绕本居住区内的垃圾分类、小区停车等易引发争端的公共问题展开理性的思考与对话，并通过理性协商方式找到解决这些公共问题的有效途径和方法。由此，通过参与协商治理的实践，不断提升社区居民的公共理性精神。
(三) 从全能走向合作，转变政府治理理念
社会治理共同体概念的提出代表着当前关于国家与社会关系的一种新思考，即不再强调国家与社会分离与对立的传统观点，而是认为国家与社会是可以相互影响、相互控制的。社区协商治理需要政府转变传统的控制理念，并树立现代的合作理念。为此，政府应该认识到“中国改革不仅是一个制度转型的过程，同时也是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程”[29]。在协商治理中，政府与社会都是重要的协商治理主体。虽然政府在今天比任何时候都更有力量，但面对日益异质化的社会，面对层出不穷的社会需求，若想实现有效的治理，就必须要学会与社会合作，只有合作才能共赢。在社区协商治理中，政府首先需要公开协商信息，确保参与协商治理的主体都知晓并了解协商信息，这是合作的前提。其次要做到平等，平等对待每一位社会协商主体，尤其要保证边缘弱势群体平等地参与协商治理，这是合作的关键。最后要制定合作的规范与程序。合作不仅体现为一种精神与道德的价值体系，而且也体现为一种契约关系，需要用制度进行规范并贯彻落实，这是合作的保障。
基层群众自治制度作为我国基本政治制度之一，清晰地定位了中国城乡社区的自治属性以及代表自治力量的居委会和村委会在社区治理中的地位。但一直以来，作为基层群众自治组织的居委会和村委会在实际运作过程中的行政化倾向却越来越严重。因此，要实现社区协商治理首先需要政府转变观念，对基层群众自治组织去行政化；坚持把以人民为中心作为根本立场，充分运用民主协商的方式，坚持通过与群众协商解决社区公共事务，要学会在不同利益诉求中找到最大公约数；通过调动社区居民参与协商共治的积极性，凝聚社区治理的最大共识。要划清政府管理权和社区居民群众自治权的界限，把不必要的行政事务剥离出去，不断探索创新基层群众自治的实现途径，最大限度发挥出社区协商治理中政府的联动融合、资源共享、协调各方的服务性导向作用。
(四) 从主导走向服务，转变政府职能
社区协商治理中政府转变职能，从主导型或领导型政府转变为服务型政府，主要体现在四个方面。一是体现为政府在社区协商治理中要给予社区群众这一主体更大的独立性和自主性，让其他社会治理主体也充分地参与到社区协商治理的过程中，并且能够感觉到其参与协商和共同治理的结果或影响。二是体现为政府是协商治理规则的制定者，治理资源和公共服务的提供者。要发挥法治的保障作用，引导社区群众树立法治思维，使依法维权、循法而行成为公民的自觉行动准则。政府可以通过社会公认的权威，以政策输出的形式提供有利于多元主体协商治理的良好政策和法规环境，并及时改革一些对社区协商治理起阻碍作用的政策与规则。政府也可以通过自身的权能，调动社会公共资源和提供公共服务，以保障社区协商治理的有效运行。三是体现为政府是协商治理的监督者与保障者。由于协商治理属于“软法”法理范畴，导致协商治理的执行与保障乏力，所以需要政府的公权力来监督与保障协商治理的执行与落实。当协商治理过程中存在明显的不公正现象时，政府可以利用公权力予以纠偏。例如，“一些边缘化群体可能需要强制形式的权力，将其问题推到议程上，而更具生成性的权力形式可以激励行为者进行集体思考”[30]。四是体现为德治引领作用和科技支撑作用。一方面要积极宣传和培育社会主义核心价值观，引导社区居民明辨是非，守诚信、知荣辱，崇尚文明法治，传承和弘扬中国优秀传统文化中的良好道德风尚；另一方面要充分运用现代科学技术，创新智能化治理新模式，如利用新媒体通讯、人工智能、互联网、物联网、云计算、大数据等等，提升社区协商治理的效能，提高现代化治理水平。
(五) 发挥基层党组织在社区协商治理中的引领作用
社区协商治理是一个涉及多元主体协商共治的集体行动，但多元主体的协商共治并不必然会产生合作的博弈结果，甚至可能还会出现“搭便车”等集体行动的困境，客观上需要一个“元治理”的角色来引导与协调各方治理主体，并保障合作的秩序，从而避免集体行动的失序。在构建和完善社会治理体系中，党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑是其基本要素。其中坚持党的领导是核心要素，发挥着一个“元治理”的角色，引导与协调着各治理主体的关系，并维护着协商共治的良好秩序，保证着社区居民有序地进行政治参与和社会参与。
一方面，基层党组织要善于引导与妥善协调社区内各协商治理主体之间的关系。以城市社区为例，社区内包括社区党组织、社区居委会、辖区单位、物业公司、业委会、社会组织、社区居民等多个协商治理主体。其中，既有代表党政主体的社区党组织，又有代表市场主体的物业公司，亦有代表社会主体的社会组织等，每个协商治理主体背后皆遵循着不同的思考与行动逻辑。因此，协商治理客观上需要一个“元治理”的角色，这个角色能够从宏观上引导与协调分属于不同思考与行动逻辑的协商治理主体，从而保障协商治理的有序进行。在社区各类治理主体中，社区党组织是社区的领导核心，全面领导隶属社区的各类组织和各项工作。社区党组织可通过强大的政治向心力来凝聚多元协商治理主体的力量，使之形成合力，还可以将社区内各种组织和资源进行统筹与整合，从而保障各协商治理主体的有序参与，充分发挥社区党组织总揽全局、协调各方的引领作用。
另一方面，要激活社区党员这个关键群体，以发挥其在社区协商治理中的示范作用。社区党组织不仅可以在宏观上利用组织优势对协商治理各主体进行引导与协调，而且还可以在微观上利用意识形态和组织纪律激活社区党员这一关键群体，使其在社区协商治理中发挥模范带头作用。社区党员在协商治理中具备特殊政治资源，他们较之于一般社区群众有较高的政治素养和公共参与能力，在目前居民参与协商意愿较低的状况下，党员可以成为社区协商治理的核心行动者和引领者。再者，由于党员本身就是社区中的一员，每天接触社区居民，能够实际了解其所在社区居民的各种需求，更好地与身边群众共同协商探讨治理对策。在社区多元治理因素中努力提升党员这一核心要素的功效，便于推动基层党的建设与社区治理深度融合，便于带动和引领社区的协商治理，实现既和谐有序又充满活力的局面。
随着我国改革开放进入新的历史时期，积极构建和完善社会治理体系，努力搞好基层治理特别是社区协商治理，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一，也是时代发展的必然要求。未来社区协商治理的推进必须要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三位一体的根本遵循。其中，坚持党的领导是根本保证，只有坚持党的领导才能保证社区协商治理的良序运行与正确发展方向。人民当家作主是本质特征，社区协商治理的目的就是要做到“涉及基层群众利益的事情，在基层群众中广泛商量”，“有事好商量，众人的事由众人商量，是人民民主的真谛”[31]。依法治国是基本方式，社区协商治理既是一种权力，也是一种权利，需要用法治的方式加以规范和约束，才能健康发展。今后搞好社区协商治理，还需要激活“社会”的主体地位，发挥社会协商主体的积极性，多元参与、民主协商、各尽其责，才能激发社会活力并最终建成共建共治共享的社会治理共同体，才能保证我们党制定的“两个一百年”的奋斗目标胜利实现。
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