侯 猛‖党领导立法工作的制度格局
摘要：在中国特色社会主义法律体系已经形成、党内法规体系已构成中国特色社会主义法治体系组成部分的新形势下，需要在理解百年来党领导立法工作的组织化进程的基础上，明确党领导立法与人大主导立法的关系定位与形成过程，并力求推进党领导立法工作现有制度格局的细化和优化。目前，党领导立法的工作重点应在职权配置上实现由“法制部门立法”向“领域立法”倾斜配置、党内法规与国家法律的衔接配置，并在程序上建立健全党内程序与立法程序的双向闭环系统。这不但有助于党领导立法工作更加缜密，规范呈现其组织化过程，也为理解党与立法的关系提供新的解释可能。
关键词：党领导立法；法律体系；党内法规体系；领域立法
引用格式：侯猛.党领导立法工作的制度格局[J].北京行政学院学报,2023(05):110-120.
近年来，立法实务部门和学术界开始关注党领导立法工作的问题。就立法学研究来说，过去的研究侧重于立法的内在面向，即立法权限和立法技术等问题，而党领导立法的研究主要涉及立法的外在面向。对这一议题进行学术研究有助于拓展立法学的范围，也呼应了中共中央办公厅、国务院办公厅2023 年印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》中所提出的“加强立法学……等学科建设”的要求。学术界当前应当思考的问题是如何进行研究，以避免低层次重复。
目前的研究主要集中于对党领导立法工作历史经验的归纳。就立法实务部门来说，全国人大常委会法制工作委员会有关部门和人员梳理了《改革开放40 年党领导立法的创新实践》和《党领导立法工作的理论发展与实践创新》两篇文章的主要观点。前一篇文章经归纳提出，坚持党领导立法是无产阶级政党的政治责任，坚持党对立法工作的全面领导，就是要求立法必须坚持贯彻党的政治路线、群众路线、思想路线、组织路线，确保立法工作在政治方向、政治立场、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。该文归纳出坚持党中央对立法工作集中统一领导的主要形式有八种：一是习近平总书记和党中央直接交办立法任务；二是通过党的会议决议、文件等部署立法工作；三是党中央直接提出修宪建议和立法建议；四是审定批准全国人大常委会立法规划、批准重要立法项目；五是党中央听取有关方面关于重要立法事项的请示报告；六是制定党内规范性文件，对党领导立法工作作出规范，从党中央领导立法工作，扩展到有立法权地方的党委领导本地区立法工作；七是对党代会决定提出的立法任务进行分解，确定牵头单位和参加单位，对落实情况进行督办；八是加强党中央对立法工作的组织领导和队伍建设[1]。后一篇文章归纳了党领导立法的六种制度机制：一是党中央提出宪法修改、解释建议；二是党中央为立法工作确立重大方针战略；三是党中央审定批准立法规划，提出重大立法项目建议；四是党中央研究讨论重要法律草案，对法律草案中涉及的重大问题作出决策；五是党中央听取有关方面关于重要立法事项的请示报告，包括人大常委会党组工作报告、重要法律请示报告、重要立法工作请示报告；六是加强人大党组建设和领导[2]。这些归纳从新时代的视野全面准确地概括了党领导立法的总体状况。相比之下，法学界的研究更侧重长时段的历史考察，或在规范层面讨论制度逻辑。总体而言，对党领导立法工作细节的呈现与原因解释还不够。
在已有研究基础上，本文将从两个角度展开进一步讨论：一是时间轴的选择。本文放眼中国共产党的百年法治史，但主要关注点放在2011 年以及党的十八大以后。这是因为，2011 年3 月14日，十一届全国人大四次会议批准的全国人大常委会工作报告宣布：以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确提出“建设中国特色社会主义法治体系”和“党领导立法”的话语表述。因此，在法律体系已经形成的背景下，党又如何领导立法工作这一问题，需要以时间为轴进行前后对比和细致解释。二是将党、立法的概念转化为具体组织机构来讨论，讨论党领导立法的组织化过程。党的组织机构包括中共中央及其工作机构、国家机构的党组等等；立法的组织机构即是依照《宪法》第58条规定具有国家立法权的全国人大和全国人大常委会，第70 条规定的包括宪法和法律委员会在内的各专门委员会（在全国人大及其常委会领导下研究、审议和拟订有关议案）；作为全国人大常委会工作机构的法制工作委员会则明确具有“拟订有关法律方面的议案草案”的职责，等等。也因此，本文旨在将对党领导立法的政治话题分析转向为政治科学或社会科学的经验研究，成为一个组织学意义上的法律社会学研究。
组织领导是党领导社会主义革命和建设、改革开放的基本行动模式和经验。就立法工作而言，不能不讨论党如何实现对立法工作的组织领导。当然，在不同历史阶段，党曾经采取“全面组织化”“去组织化”“再组织化”等不同形式以组织开展各类工作[3]。党领导立法工作的组织模式也处在不断演变的过程中。
(一)党领导立法的工作机构设置
从中国共产党百年法治史来看，党中央明确设立领导立法的工作机构，最早是中央法律问题研究委员会。1946年6月，中共中央书记处决定成立中央法律问题研究委员会，负责研究各种法律问题及试拟陕甘宁边区宪法草案[4]49。1948 年12月，中央法律问题研究委员会改组为中央法律委员会（简称“法委”）。该委员会协助中央研究与处理有关全国立法和司法问题的工作。在立法方面的任务是：遵照中央指示草拟有关全国性法律大纲或条文；遵照中央指示或依其他机关提议，协助其他机关草拟或审查专门性法律或法令；协助中央书记处审查各地送来的法律草案（例如，1949 年6 月4 日、10 日，中共中央法律委员会和华北人民政府司法部先后两次召集法律问题座谈会，各有关方面代表和专家学者参会。与会人员广泛交换了关于新中国立法问题的各种意见。参见中央全面依法治国委员会办公室：《中国共产党百年法治大事记（1921年7月—2021年7月）》，人民出版社、法律出版社，2022，第59页）。
从以上考证可以判断，中央法律委员会早期曾隶属于中共中央书记处，是党领导立法的工作机构。但1949 年10 月中华人民共和国成立后不久，中央法律委员会的工作被并入政务院法制委员会，而法制委员会是中央人民政府的组成部分，由政务院政治法律委员会联系与指导，主管国家法制工作，审查、草拟和整理国家的法律、法规的工作机构。因此，从1949 年10 月至1954 年9 月第一届全国人民代表大会成立前的这段时期，党内实际上并没有领导立法的专门工作机构。也因此，1953 年10 月20 日，时任北京市市长的彭真曾以法制委员会党组小组名义起草《关于彻底整顿和充实中央法制委员会向毛泽东和中共中央的报告》，“建议中央重新建立法律委员会，在中央直接领导下，指导国家的立法工作”[5]408。上述这一状态直到1954年9月，法制委员会被撤销[6]。
此后的1955 年12 月7 日，董必武写信给刘少奇并报毛泽东，建议在党中央设立法律委员会或法律工作组，以加强党中央对国家法律部门的统一领导[4]86。1956 年7 月6 日，中共中央法律委员会成立并召开第一次会议，确定中央法律委员会的主要任务是：办理中央交办的工作，研究法律工作的方针政策和法律部门的分工制约等问题，不受理具体案件；各有关部门的党组直接对中央负责[4]86。
不过，1958 年6 月10 日，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》。由时任中央书记处书记彭真担任组长的中央政法小组的成立事实上取代了中央法律委员会的工作。从改革开放初期开始，中央政法小组（中央政法委员会）与立法有关的事务逐渐被剥离出去。不过，1980 年任中央政法委员会书记的彭真同时已担任全国人大常委会副委员长、全国人大常委会法制委员会主任，因此，当时政法事务和立法事务还没有完全分开。直到1985 年以后，历任中央政法委书记都不再同时担任全国人大常委会委员长或副委员长；1993年以后，全国人大常委会委员长同时也是中央政治局常委：这意味着党领导政法的组织机制与党领导立法的组织机制已经相对分开。。
党的十八大以后，情况又发生了变化。2013年12月，中央全面深化改革领导小组成立，下设民主法制领域改革、社会体制改革等六个专项小组。中央全面深化改革领导小组实际上又开始统合立法与政法工作。更重大的变化是2018 年3 月30日，党中央决定并组建了中央全面依法治国委员会，这是中国共产党历史上第一次设立这样的机构，目的是加强党对全面依法治国的集中统一领导，统筹推进全面依法治国工作[7]223。中央全面依法治国委员会作为党中央决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实[4]295。统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设。
中央全面依法治国委员会下设四个协调小组，其中包括立法协调小组。2018 年8 月24 日，中央全面依法治国委员会第一次会议召开，确定立法协调小组的主要职责是：重点研究科学立法、民主立法、依法立法方面的重大问题；加强深化“三大攻坚战”、落实总体国家安全观、加强知识产权保护、全面深化改革等重点领域立法，推动完善中国特色社会主义法律体系，具体承担“全面依法治国工作98 项任务”中的29 项[8]。中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，自2018年开始，每年都会召开落实中央全面依法治国委员会工作任务部署会。
(二)党在立法机关中设立的组织
党中央除了设立领导立法的相关工作机构以外，也通过在立法机关中设立党的组织来加强党的领导。1949 年11 月9 日，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，各级政府机关普遍建立党的组织。1954年9 月，第一届全国人民代表大会召开之际，党中央在全国人大常委会设立党组。时任全国人大常委会委员长刘少奇也同时担任中央书记处书记，主持党中央在全国人大常委会党组的日常工作。1993 年以后，历任全国人大常委会委员长乔石、李鹏、吴邦国、张德江、栗战书、赵乐际，同时担任中央政治局常委。这样的组织人事安排，有助于加强党对立法工作的领导。
除了全国人大常委会设立党组以外，全国人大机关也成立党组，全国人大常委会组成人员中的中共党员，将党组织临时关系转到全国人大常委会机关，组成临时党支部，受全国人大常委会党组领导[9]。这样，全国人大常委会党组就可针对人大工作中的重大问题，通过党内组织生活统一党员的认识，从制度上保证和加强对全国人大工作的领导。每年全国人大在召开会议时，也会提前召开党员负责人会议。依照《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》（1990 年1 月12 日）第6 条规定：“地方人民代表大会开会期间，大会主席团和各代表团应成立临时党组织，在同级党委领导下进行工作。临时党组织在选举工作中的主要任务是：宣传贯彻党的干部路线、方针、政策；向人大代表中的党员介绍党委的人事安排方案，贯彻党委的意图；向党委反映人大代表提出的意见和建议。”全国人大会议期间，大会主席团和各代表团也会成立临时党支部。2016年，全国人大各专门委员会也设立了分党组。
在立法机关中的各个党组织中，最重要的是全国人大常委会党组。全国人大常委会党组需要向党中央请示报告工作。中国共产党请示报告制度历经百年发展[10]，全国人大常委会党组向党中央请示报告工作也经历了不断完善的过程。1979 年8月4日，彭真起草“全国人大常委会党组关于草拟或修改法律、法规应先将问题和意见报经中共中央批准的报告”。“报告”说：“今后草拟或修改法律、法规、重要条例，应将该法规要解决的主要问题和意见，请示中共中央原则批准。以后如有原则性的变动，应将理由，连同条文草案，报送中共中央。有些重要法律、条例的条文，必须经中共中央批准，有些则只要原则批准。为避免多头负责，应由主管起草的或负责修订的机关向中共中央报告。”[11]1991 年2 月，中共中央印发《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》（中发〔1991〕8 号）规定了政治方面的法律草案，重大的经济、行政方面的法律草案要报请中央讨论同意，并提出，“中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导”，其中的一项内容是，“审定全国人大常委会党组报送的全国人大常委会拟定的我国立法工作的规划和计划”[12]3。1991 年11 月，《全国人大常委会立法规划（1991年10月—1993年3月）》出台，这是全国人大常委会党组报经党中央同意的第一部立法规划[4]159。
党的十八大以后，全国人大常委会党组的职责进一步得到加强。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”具体来说，全国人大常委会党组请示报告的重要工作列举如下：自2015年以后，全国人大常委会党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作，成为一项重大制度性安排。2015 年2 月12 日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示[13]29。而在2020 年5 月28 日全国人大会议通过民法典之前，习近平总书记主持三次中央政治局常委会会议，分别审议民法总则、民法典各分编、民法典三个草案[7]278。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）一方面提出“加强党对立法工作的领导”，另一方面又提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这也符合《中国共产党章程》“总纲”中的规定。党章一方面规定“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”；另一方面又规定“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。那么，如何理解在立法工作中，党的领导与人大主导的关系，如何才能做到《决定》所要求的“把党总揽全局、协调各方同人大……依法依章程履行职能、开展工作统一起来”？
(一)党中央对立法工作集中统一领导的历史进程
党对立法工作的领导，说到底是党中央对立法工作的集中统一领导。就党中央集中统一领导立法工作的历史来看，此前经历了如下几个阶段：
第一阶段，1949 年至1954 年。在中华人民共和国成立前夕，中共中央下令废除了国民党政权的旧法统。即在1949 年2 月22 日，中共中央发出《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》，这为新中国的立法工作奠定了根本基石[4]57-58。新中国成立以后，立法机关（包括立法起草机关）先后设立有多个。其中就有政协全国委员会、中央人民政府委员会、政务院，以及政务院政治法律委员会、政务院法制委员会，等等。但各种类型的法律、条例，哪些是以中央人民政府委员会的名义公布、哪些是以政务院的名义公布，并没有明确的标准，基本上都是由党中央针对个案情况来决定。这是一种“分散—集中—分散”的模式。为此，1953 年7 月7 日，政务院政法委员会党组干事会还召开会议并作出决定：“今后对各地提出的法律问题的解答，凡属于立法性质的，如带有普遍性且条件已成熟，应制定单行法规；一时不可能制定单行法规的，可将同一性质的问题集中起来，系统研究，用解答问题的办法交代政策，通报各地执行。属于既定原则、政策之内的问题，由法制委员会解答。”[5]381-382
第二阶段，1954 年至1966 年。1954 年《宪法》第22 条规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，并在第27 条规定全国人民代表大会行使制定法律的职权。而该法第31 条规定，全国人民代表大会常务委员会行使解释法律、制定法令的职权。这说明全国人大常委会在当时是没有权力制定法律的。在这种情况下，1954 年10 月29 日，彭真在全国人大常委会机关干部会议上的讲话中指出：“遵照毛主席的指示，常委会的一项重要任务是立法，可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面。”[5]499但总的来看，全国人大常委会当时制定法律很少，起草重要的法律也都是在党中央的建议下进行的。例如，“刑法草案”在“文化大革命”以前已有三十几稿，一九五七年的第二十二稿曾提交一届人大四次会议征求代表意见并授权人大常委会审议修改，还有一九六三年的第三十三稿，都是曾经中共中央政治局常委和毛泽东同志原则审查过的。
第三阶段，1978 年以后。1979 年12 月13 日，邓小平发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话，强调集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等[4]116。中共中央批准第六届全国人大成立法律委员会（1983年9月第六届全国人大常委会第二次会议改为法制工作委员会），自此有了专门的立法工作机构与党中央对接。中央各个法律起草机构包括全国人大、国务院等单位，可以直接向党中央报告。这样，就形成了各机关分别报告机制与人大统一报告机制两种模式。
随着中国的立法体制日益完善，并非所有的立法事项都要向党中央请示报告。只有涉及重大体制和重大政策调整的立法事项，才由党中央决策如制定立法法、合同法、物权法、公司法、企业破产法，修改选举法、刑事诉讼法等法律，都是由全国人大常委会党组就有关重大问题向党中央报告；有些问题虽不涉及重大体制和重大政策调整，但社会高度关注，各方面意见分歧较大，难以协调形成共识，也是由全国人大常委会党组向党中央报告；全国人大常委会编制的立法规划，也应当报党中央批准[14]68-69。2016 年2 月28 日，中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》做了更为全面的规定。
就新时代来看，更加强调党中央的集中统一领导。中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实[15]189。特别是2018年《宪法》修改时在原“总纲”第1 条第2 款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写一句，内容为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”按照《修宪说明》（这里指的是王晨：《作关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》2018），这是充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。在《宪法》“总纲”中加入这一句，对立法来说意味着，党领导立法已经由过去的政治、思想和组织上的领导，转变为党全面领导立法，以此确保党对立法工作的绝对权威。
(二)党领导立法与人大主导立法的关系协调与形成
强调党中央集中统一领导立法工作，并不能据此理解为，党中央直接领导全国人大及其常委会。因为这就混淆了党的领导集中化与立法工作专业化的关系。1975年《宪法》第16条曾规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”这一容易引起误解的表述在后来修宪时被删去。党中央的一贯主张是：“党是通过自己的党员和党组织领导国家机关，而不是包办代替国家机关的工作，这是我们一贯坚持的原则。”（关于这一主张最早的史料源于董必武：《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》（一九五六年九月十九日），参见《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986，第482-483页）。
党领导立法机关党组，党中央领导全国人大常委会党组。2005 年5 月26 日，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》时也规定：“从制度上保证和加强党对全国人大工作的领导。”要求全国人大常委会党组在党中央领导下，在全国人大及其常委会依法履行职责的过程中，保证全面贯彻落实党的路线方针政策和党中央的决策。由此，全国人大会议的召开，全国人大常委会会议的议程安排，全国人大及其常委会的五年立法规划、准备制定的政治性法律和重大经济法律，有关法律起草中遇到的重大问题，法律审议中重大的分歧意见，以及监督和决定重大事项、干部任免等工作中的重大问题，由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进入法定程序。
优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，主要是通过以下做法：一是通过每届任期的立法规划、年度立法计划，加强对立法工作的统筹安排。从七届全国人大常委会开始，每届全国人大常委会都编制发布立法规划；从九届全国人大常委会开始，每年都编制印发年度立法工作计划[4]144。二是加强和改进法律起草机制。三是努力建设一支适应新形势新要求的立法工作队伍。
党的领导集中化与立法工作专业化的关系，也是制度经济学或组织经济学的基本问题。正如学者科斯所讲的，专业化指的是分工，管理一体化还是指市场分工，这一制度的最终形成取决于交易成本[16]。就立法而言，立法制度的特性分为两类：分配性和信息性。分配性影响得与失，而信息性则降低决策时的不确定性[17]。这两者共同服务的目标就是现在所说的“要推进科学立法工作”，提高立法质量。目前，我们在立法领域面临着一些突出问题，比如：立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿的程度不够，解决实际问题的有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高；立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规效用不够；一些地方利用立法权实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序的进程形成阻碍，损害国家法治统一。这些问题如能由党中央统一协调妥善解决，也就能推进立法质量的提高。
在这个意义上，由于党中央统筹全局的能力更强，因而更能够降低信息成本。党中央的政策指引不但能够避免立法机关的局限性，更能提升专业化水平。对于一项制度的出台，党中央有时也比立法机关的协调成本更低。例如，为切实落实税收法定原则，全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》已经于2015 年3 月由党中央审议通过，《实施意见》明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，同时对现行15 个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排[13]86。这既加快了全国人大常委会与国务院及国家税务总局的工作协调，又确保了全国人大常委会发挥主导立法作用。反过来说，人大常委会党组是否请示中央，首先要以专业判断为基础，然后再基于政治判断决定是不是“重大问题”而向中央请示。正如全国人大常委会法工委原主任顾昂然所说的，“对从事立法工作的部门来说，在立法工作中要注意贯彻党的路线、方针、政策，对重大原则问题要及时向中央请示报告，要把法中的重大原则问题特别是一些争议大的问题提出来，把不同意见摆出来，还要把为什么这样定的理由讲出来，以便中央决策”[18]。
简言之：人大常委会党组提出相关立法问题的方案，由中央统筹各方利益最后作出决定，这体现出党中央的集中统一领导；党中央进行立法决策或提出立法要求后，由人大常委会党组牵头协调落实，这又体现出人大主导立法的作用。举例来说，立法规划经党中央同意后，按照惯例，一般全国人大常委会要召开立法工作会议，请中央有关单位及省级人大常委会参加，全国人大常委会主要领导同志出席并讲话，传达中央对做好下一个五年立法工作的指示精神，明确相关任务和具体分工，部署立法规划的贯彻落实。按照通常做法，法制工作委员会根据中央文件关于落实立法规划的要求和立法法有关规定，对列入立法规划一类、二类的项目，要求牵头起草责任单位提出“任务、时间、组织、责任”的落实情况，并按照“四落实”的要求，加强立法规划实施的跟踪督促[12]6-7。
立法工作一方面需要立法分工做细做密，提高立法质量和立法技术；另一方面又需要在党的集中统一领导下，贯通立法的各个环节，提高立法效能。在这个意义上，党的集中统一领导体系就会穿透进入包括立法机关在内的国家机关的科层管理体系。可以预想的是，当强化党对立法工作的集中统一领导以后，全国人大及其常委会制定或修改法律时，会通过党中央提前协调甚至超越各方利益，而不是单纯依靠投票表决。这提高了立法决策的确定性，能够实现更好的分配正义。也充分反映出民主协商的优势（早在一九四九年第一届政协会议上，周恩来同志就指出：“民主协商体现了无产阶级领导的民主精神，这种议事精神不在于最后的表决，不重形式上的多数少数，主要在于事先的反复协商和反复讨论，达成尽可能的一致。”参见李维汉：《统一战线问题与民族问题》，中央党史出版社，2016，第471页）。
两者关系的优化固然会提高立法质量，但也需要考虑优化过程所不可避免的立法协调成本。在立法工作中，全国人大常委会与党中央不是相互替代的关系，特别是要通过人大常委会党组以及相关分党组来降低立法协调成本。这就是中共中央印发《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027 年）》中所说的“将党中央决策部署及时转化为法律法规，推进党的领导入法入规，使国家机关依法履行职责的过程同时成为坚持和加强党的领导的过程”。
四 完善党领导立法工作中的职权配置
立法工作过程中，全国人大常委会与党中央及相关工作机构常常面临的问题是：如何进行高效的组织沟通，特别是如何主要依靠人大常委会党组以及相关分党组最大限度降低立法协调成本。这也是组织学中的一个难题，即如何应对运行过程中一统体制与有效治理之间的深刻矛盾[19]。这一问题的解决需要在实践中不断探索完善机制。
(一)从“法律部门立法”向“领域立法”倾斜配置
中国特色社会主义法律体系既然已经形成，就需要在此基础上反思党如何领导立法工作。反思要从恩格斯对法的反作用的理论判断开始。恩格斯指出：国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：“它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用……；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走……”。在第二种和第三种情况下，“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，……法也是如此：产生了职业法律家的新分工一旦成为必要，立刻就又开辟了一个新的独立部门，这个部门虽然一般地是完全依赖于生产和贸易的，但是它仍然具有反过来影响这两个部门的特殊能力。在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。而为了达到这一点，经济关系的忠实反映便日益受到破坏。……‘法发展’的进程大部分只在于首先设法消除那些由于将经济关系直接翻译为法律原则而产生的矛盾，建立和谐的法体系，然后是经济进一步发展的影响和强制力又经常摧毁这个体系，并使它陷入新的矛盾”[20]。或许可以判断，到了一定发展阶段，越局限在形式上追求法律体系、法律部门的完备，越有可能对经济社会发展产生不利影响。
由此也就能够理解，目前党在立法政策上的变化，不再是强调法律部门，而是提出要适应发展变化，坚持问题导向。例如，提出“适应经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局的发展要求，进一步提高立法质量，不断完善法律体系”[14]2-3。又如，指出“随着经济社会不断发展、经济社会生活中各种利益关系不断变化，民法典在实施过程中必然会遇到一些新情况新问题。……要坚持问题导向，适应技术发展进步新需要，在新的实践基础上推动民法典不断完善和发展”[21]315。
这时，更有意义的提法是“领域立法”。这实际上是指出了未来立法的方向，从过去注重法律部门、法律体系的立法转向领域立法。党在近年来的很多文件中都提到了领域立法的问题。例如，《决定》明确提出“加强重点领域立法”，要求及时反映“党和国家事业发展要求”“人民群众期待”，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”[7]114。“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，填补立法点、补强薄弱点。数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用快速发展，催生一系列新业态新模式，但相关法律制度还存在时间差、空白区”[21]382-383。党的二十大报告也提出，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治”[15]34。
上述领域的立法都不是对应特定法律部门，而是经济社会文化客观领域的需求。在中央对领域立法提出要求后，全国人大及其常委会也因此加速推进相关领域立法。例如，国家安全领域立法有《国家安全法》（2015 年通过）、《反恐怖主义法》（2015 年通过）、《国家情报法》（2017 年通过）、《核安全法》（2017 年通过）、《香港特别行政区维护国家安全法》（2020 年通过）；涉外领域立法有《反外国制裁法》（2021 年通过）、《对外关系法》（2023年通过）；公共卫生领域立法有《基本医疗卫生与健康促进法》（2019 年通过）；生物安全领域立法有《生物安全法》（2020 年通过）；生态文明建设领域立法有《长江保护法》（2020 年通过）、《湿地保护法》（2021 年通过）、《黑土地保护法》（2022 年通过）、《黄河保护法》（2022年通过）、《青藏高原生态保护法》（2023 年通过）；新技术领域立法有《网络安全法》（2016 年通过）、《数据安全法》（2021 年通过）、《个人信息保护法》（2021 年通过）；等等。这说明从党中央到全国人大常委会，加强重点领域立法已经形成基本共识。
除了弱化从法律部门出发进行立法的倾向以外，在进行领域立法时，还需要处理各方利益，包括部门利益和地方利益。“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”[14]54，是立法领域面临的突出问题之一。现在许多法律法规制定和修改由主管部门动议和起草，部门权力和利益往往成为法律草案的核心，形成“部门利益法律化”的状况，严重损害法律的公信力和权威[14]78。各级立法机构和工作部门要遵循立法程序、严守立法权限，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法，有效防止部门利益和地方保护主义影响[21]570。这就需要党在领导立法工作过程中加强对立法工作的协调。“立法既要广泛发扬民主，又要敢于在矛盾焦点问题上‘切一刀’，不能因个别意见不一致导致立法项目久拖不决。委员会各协调小组、中央依法治国办和有关部门要勇于担当，协调解决立法分歧和突出问题，重大问题及时报告委员会”[7]254。
(二)党内法规与国家法律的衔接配置
影响党领导立法工作的另一个重大背景是，《决定》所提出的“建设中国特色社会主义法治体系”，把党内法规体系同法律规范体系一起纳入法治体系。这意味着“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”成为党领导立法的一项重要工作，进而影响党的组织与立法机关的职权配置。具体来说，需要处理三类情况：
第一类情况是目前专属于党内法规的制定权，而非国家立法权，没有冲突或冲突不明显。例如机构编制。《中国共产党机构编制工作条例》第1条规定：“为了加强党对机构编制工作的集中统一领导，规范党和国家机构编制工作，巩固党治国理政的组织基础，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”不过，党中央在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中也提出推进机构编制法定化，“要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。
第二类情况是党内法规与国家立法存在明显冲突需要协调。习近平总书记指出：“我们健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制。”[7]198同时，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第4 条第3 款也规定：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”而《法规、司法解释备案审查工作办法》第7条也规定：“常委会工作机构通过备案审查衔接联动机制，加强与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅等有关方面的联系和协作。”
第三类情况是2018年党和国家机构改革以来出现的、原来的国家机关职权转变成为党的机关职权。例如，《深化党和国家机构改革方案》规定：中央组织部统一管理公务员工作，将国家公务员局并入中央组织部；中央组织部对外保留国家公务员局牌子；中央宣传部统一管理新闻出版工作，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子；中央统战部统一管理宗教工作，将国家宗教事务局并入中央统战部，中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子。这些国家机关的职权规定都有法律依据，下一步应被指引或转变为党内法规。因此，这就需要全国人大及其常委会与党中央及其工作机构进行协调。对涉及党和国家机构改革的党内法规和相关文件开展专项清理，解决现有党内法规和文件与机构改革不适应、不衔接问题。
简言之，虽然党中央现在已经有一些处理党内法规与国家法律之间关系的归纳，例如，“对于党纪中虽有规定但可以由法律法规进行规范的，尽量通过法律法规来体现；对于法律既没有规定也不适合规定的事项，应由党纪逐步实现全面覆盖；……对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应做出规定；对于那些经过实践检验、应转化为法律的党纪，应及时通过法定程序将其转化为国家法律，逐步形成党的纪律与国家法律的衔接机制”[14]270。但总体来说，党内法规与国家法律的相互转化，党的组织与立法机关之间的职权配置，目前还缺少充足的经验支撑，若要形成一套行之有效、大力推广的衔接机制，还有许多措施尚须探索。因此，这必定是未来党领导立法工作探索的重点。
五 完善党领导立法工作中的职权配置
通过调整立法工作的组织结构和职权配置，党领导立法工作的组织模式得到了不断优化。进一步说，如韦伯所指出的，现代社会的组织究其本质而言，是一种法理型权威[22]。也如理查德·斯科特（Richard Scott）所揭示的，组织过程受到规制性、规范性和文化—认知三类制度要素的约束[22]。可以说，相比于早期单纯的组织领导，今天党领导立法工作经历了“再组织化”，即今天的组织化同时还伴随着相应的制度化和法治化。
(一)党内决策程序与国家立法程序的关系确立
国家立法程序主要是由《立法法》所规定，是法定程序。党内决策程序主要是指党中央与全国人大常委会党组之间的程序流转，就是《决定》中所提到的“完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。对于全国人大及其常委会来说，一些重要的法律在付诸表决之前，要先从法定程序转入党内程序；在全国人大常委会党组与党中央之间循环后，再转回到法定程序。虽然哪些法律草案需要进入党内程序，以及党内应遵循什么工作机制，这些都需要进行细致甄别和经验观察，但这种法定程序与党内程序互动的模式，已经成为中国立法工作的基本特征。
党中央一直强调“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。特别是在全面深化改革的背景下，处理改革与立法的关系，已成为党领导立法工作中的重中之重。2014 年10 月27 日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上讲话指出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议[4]250-251。这就需要“坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接”[7]38。由于立法过程涉及立法起草、论证、协调和审议等各个环节，党的二十大报告还提出统筹“立改废释纂”五个方面的立法活动。这意味着每个环节、每个方面的立法都可能会出现重大问题的变化，因此，在立法过程的每个环节都会产生由全国人大常委会党组向党中央请示报告的需要。在这样的背景下，党内决策程序与国家立法程序就得加速流转。
(二)党领导立法工作程序闭环的形成与健全
立法程序与党内程序已经形成了双向循环系统，既有从立法程序导向党内程序，也有从党内程序导向立法程序。不仅如此，这样的双向系统也是一个封闭循环（闭环）系统。闭环的意义就在于存在反馈环节，通过反馈系统使系统的精确度提高。
立法程序与党内程序形成闭环，意味着立法程序与党内程序共同构成一个稳定系统。举例来说，人大常委会的立法规划在性质上首先是一个党内文件，因此，在制定程序上，全国人大常委会立法规划由全国人大常委会党组报请党中央同意，由中央转发执行[12]5。完整的立法规划，也就是上报中央的文件由三部分组成：一是中共全国人大常委会党组关于立法规划的请示，二是立法规划的具体项目清单，三是中央转发请示的通知（代拟稿）。中央转发全国人大常委会党组的请示和立法规划，以“通知”的形式印发执行。从以往的情况看，中央转发请示的通知内容都非常丰富，不仅限于立法方面。既有针对立法工作总形势的分析判断，又有对立法工作以及各相关单位有关立法工作提出的要求，还有对法治建设、依法治国、法律的有效实施等问题提出的要求[12]7-9。法律的制定修改过程也基本如此，立法程序与党内程序进而形成闭环。
就程序闭环来看，至少有两部党内法规对此做了具体规定：一是《中国共产党重大事项请示报告条例》，二是《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》。《中国共产党重大事项请示报告条例》第3 条规定：本条例适用于下级党组织向上级党组织，以及党员、领导干部向党组织请示报告重大事项相关活动。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第2 条规定：本规定所称规范性文件，指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。全国人大常委会党组是中共中央的下级党组织，对于重大立法事项和立法草案，全国人大常委会党组会形成相关规范性文件，也就是党内文件，就适用前述两部党内法规。对于中央提出的有关立法的意见和建议，全国人大常委会党组又会在全国人大常委会中加以贯彻落实，从而实现了从立法程序到党内程序再到立法程序的闭环。
这就可以理解，我国的党与立法的关系模式与西方政党在议会内以党团活动的模式的区别：我国是外在系统的法治模式，西方是内在系统的法治模式。更进一步，也就能够理解中央提出建设中国特色社会主义法治体系，为什么包括法律规范体系和党内法规体系，以及要求实现子体系之间的有机联系和内在统一。
这种外在系统的关系共同构成了中国式的法治。党中央与全国人大及其常委会的关系，就是一种不成文宪法或宪法惯例。例如，党中央向全国人大常委会提出修宪建议和立法建议、全国人大常委会党组向全国人大常委会委员长会议提出立法建议。在法律层面，越来越多的做法是，在立法时直接将党的领导写入具体法律中。例如，2021 年3 月11 日，全国人民代表大会修改《全国人民代表大会组织法》，在增设的“总则”一章第3 条中规定：“全国人民代表大会及其常务委员会坚持中国共产党的领导……。”类似的规定还有不少，如表1所示。
表1 规定“坚持党的领导”的部分法律列表当然，哪些法律需要写进党的领导规定，还是相关事项由党内法规来规定，目前还没有清晰的原则说明。
结 语
总的来说，当我们提出建设中国特色社会主义法治体系时，这至少意味着两点：一是中国特色社会主义法律体系已经形成，二是党内法规体系构成重要组成部分。党领导立法工作的新的制度格局也必须在此基础上构建。按照中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025 年）》要求：“加强党对立法工作的领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作。”作为研究者，我们的任务就是不断细化这样的党领导立法工作的制度格局，同时对实践中的变化及时进行归纳和反思。
备注：参考文献(略)
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