城市体检评估进行时丨厦门：精细化数字治理助力精准城市体检

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      《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，“建立国土空间规划定期评估制度”。2019年以来，自然资源部以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照习近平总书记关于“人民城市人民建，人民城市为人民”和建立城市体检评估机制等重要指示精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，在总结2018年试点和北京市城市体检实践经验基础上，重点在现行国务院审批规划的108个城市部署开展了城市体检评估工作，并同步推进制度、政策、标准建设，成为国土空间规划全生命周期管理的重要制度举措。

      两年多来，自然资源部始终以服务党中央精神落地、服务城市治理水平提升、服务人民生活品质改善为出发点，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，注重发挥国土调查、规划编制审批、用途管制、执法督察等全链条管理优势，注重科学、实用、简便，聚焦指标科学、数据客观、操作务实、管理权威等方面，持续推进国土空间规划城市体检评估制度机制改进完善。为加强工作交流，我们开设“城市体检评估进行时”专栏，将陆续刊载各地2020年度优秀成果，今天刊发第一篇：《厦门：精细化数字治理助力精准城市体检》。

厦门市围绕“高素质、高颜值、现代化、国际化城市”的发展目标，按照自然资源部统一部署，以国土空间规划城市体检评估指标体系为核心，在城市体检评估工作中充分应用多源大数据与机器学习、深度学习等新技术手段，聚焦自然资源和生态环境、公共服务和民生保障及空间品质特色等方面体检指标，以精细化数字治理助力城市体检。通过建立“部门自检-统筹评估-公众参与”三位一体的工作组织模式，精准高效识别国土空间保护开发利用的问题和短板，为国土空间规划编制、调整和实施奠定了坚实基础。

壹

发挥法定空间数据优势，实现精准高效体检评估

充分发挥自然资源主管部门掌握的空间数据优势和规划信息化技术优势，集成量化评估模型，基于大数据和可视化技术，在不断提高体检评估效率的同时，深度评估厦门市空间结构特征、公共设施服务水平、产业聚集程度、交通运行特点等方面的内容，总结国土空间规划实施成效和经验，形成数据客观、标准科学、综合实施、结论可靠的城市体检评估报告，为城市发展提供决策依据。

（一）构建城市体检评估功能模块，提升体检评估智能化水平

 基于国土空间基础信息平台，完善国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，构建城市体检评估功能模块，建立“横向到边、纵向到底，全周期、全覆盖”的体检评估系统，实现了全市6区24个职能部门多源数据的统一高效采集、数据交换、系统分析、动态模拟；按照“市级-区级-街道-社区”逐级细化分解指标，确保体检指标数据的客观、准确、权威，科学全面评价国土空间开发保护的成效和短板，提高城市体检评估工作的效率和智能化水平。

图1 国土空间规划城市体检评估模块示意图

（二）以“政府数据-大数据-社会调查数据”多源数据为基础开展精细化体检评估

充分发挥国土空间基础信息平台数据共享优势，以全市各部门“共建共享共管”的政府数据为基础，充分应用遥感数据、手机信令数据、交通卡口数据、POI数据、企业大数据及“12345”市民服务热线等多源时空大数据，着力提升体检评估的科学性和精细化水平。 

1. 精准识别人群时空特征

充分应用全市“一标四实”人口数据、工商法人数据、民政地名地址数据、手机信令数据、百度定位数据，结合机器学习、深度学习等前沿技术，系统分析全市人口空间分布、通勤特征、职住平衡、从业状态。厦门市人口密度处于中等水平，但岛内人口密度为岛外的三倍，空间分布不均匀，未来应坚持跨岛发展，加快本岛人口和功能的疏解。

图2 厦门市人口热力分布图

图3 厦门市通勤特征分布图

2. 精准评估公共服务设施服务水平

应用历年全市人口数据、公共服务设施专项数据、项目建设时序数据，通过路径规划、网格分析、GIS可视化、模型运算等方法，实时全面监测评估各类专项设施的服务能力，对供需矛盾突出区域及时预警。

图4 厦门市思明区幼儿园等时圈覆盖情况

图5 厦门市思明区小学学位预警示意图（颜色越深，学位缺口越大）

3. 动态监测交通运行态势

针对路网密度和级配、交通运行态势和成因等难以动态监测评估问题，通过路网数据、定点观测数据、浮动观测数据等多源动态交通大数据与城市用地布局结构、人口岗位分布静态数据的融合，并结合城市居民出行习惯特征，动态监测全市路网结构、不同时段的交通出行态势以及不同等级道路（快速路、主干路、次干路、支路）的运行拥堵状态情况，对交通系统状态的变化征兆和成因进行识别。如路网密度及级配变化和用地空间关系的监测、对某些常发性拥堵路段进行交通拥堵的溯源分析等。体检结果表明厦门市道路交通状况整体较好，拥堵时段一般为早晚高峰期，其中“四桥一隧”跨岛交通流量较大，基本接近饱和状态。下一步应加大城市轨道交通、快速公交、常规公交等城市公共交通设施建设力度，强化轨道站点片区交通一体化衔接，增加轨道的客流吸引力，不断提高公共交通运行效率，缓解城市交通压力。

图6 厦门市交通运行状况分布图

贰

兼顾“指标科学”与“聚焦特色”，深度刻画城市资源本底及空间品质

（一）坚持底线思维，保护优质自然资源和生态环境

尊重厦门山海交融、生态优美的自然资源本底，以体检评估支撑自然资源保护和生态环境建设，推进国土空间生态修复工作开展。通过森林步行15分钟覆盖率、永久基本农田面积、湿地面积、河湖水面率、近岸海域水质优良比例等指标的评估，加强对林地、农田、海洋、水系以及其他维护生态系统完整性的特定区域的城市体检评估分析，为建设美丽国土构筑良好的生态基底。

（二）坚持以人民为中心，强化公共服务和民生保障

对标社会和谐、发展均衡的民生发展需求，以体检评估成果作为公共服务和民生体系建设的技术支撑。通过对“5分钟、10分钟、15分钟”生活圈、每10万人拥有的博物馆、图书馆、科技馆、艺术馆等文化艺术场馆数量等指标的评价与分析，量化教育、医疗、体育和文化等方面的公共服务设施配置水平，总结民生保障工作成效，识别供给薄弱环节及其空间区位，提出公共服务供给的重点方向，推进民生保障事业可持续发展。体检评估结果显示全市医疗卫生体系进一步健全，家庭医生签约服务84.92万人，签约居民对签约机构的综合满意度达95.94%，但是医疗卫生设施每千人床位数为4.66张，低于全国和全省的平均水平。

（三）刻画厦门空间品质特色，为保护提升提供量化依据

突出美丽厦门地域特色景观风貌，以建设“高颜值的生态花园之城”为目标，依托现有山水脉络等独特风光，结合“大海湾、大山海、大花园”空间战略，突出自然文化遗产、历史文化街区、大陆自然岸线保有率等指标评价，深入挖掘美丽厦门独特的空间基因，进一步保护“城在海上，海在城中，山海交融”的大山海画境，形成“背山面水、湾岛相望、层次丰富、起伏灵动”的环湾城市景观，彰显海上花园特色。体检评估结果显示厦门市大陆自然岸线保有率与2018年持平，基本达到2020年目标值。

叁

多方联动、操作务实，建立“三位一体”工作模式

除自然资源主管部门外，其他政府部门、公众也广泛参与城市体检评估工作，建立“部门自检-统筹评估-公众参与”三位一体的工作组织模式。

（一）部门自检，深度分析各领域工作成效

部门自检是城市体检评估工作的基础，厦门在强调数据客观真实准确的基础上，通过纵向对比5年历史数据，横向对标新加坡和深圳等国际国内先进城市，深度评价了体检指标反映的各项工作的成效和短板，同时根据体检评估工作方案中下发的工作模板，形成了集体检数据、指标结论、短板成因、提升措施、行动清单为一体的部门自检成果，确保体检结论的科学性和权威性。

（二）统筹评估，全面评价城市发展体征

统筹全市各职能部门自检结果，理清各项指标间的关系，与城市发展定位、发展方向和发展重点相结合，突出城市建设目标。对标新理念、新要求，通过理性评估判定城市发展体征及国土空间规划实施成效，总结分析存在的问题和发展短板，制定提升措施。比如通过新增生态修复面积指标，统筹分析海岸线修复、海域海岛修复、国土综合整治、矿山修复等方面的内容及水利部门河道水系整治修复等方面的内容，体检评估更全面、客观。

（三）公众参与，客观评价居民满意度

通过微信公众号、“i厦门”惠民平台、厦门晚报等多个媒体渠道开展社会满意度调查，让生活和居住在厦门的广大居民客观评价厦门各项指标好坏，将老百姓对城市发展的满意程度作为检验国土空间保护开发利用水平及国土空间规划实施成效的标尺，实现居民建言献策与政府体检评估的有效衔接。

图7 多维度多举措开展城市体检评估

肆

突出管理权威，以城市体检评估推动空间治理能力提升

（一）与国土空间规划实施结合，保障空间发展质量

 厦门市以国土空间总体规划为基础，在时序上构建五年近期规划、三年行动规划和年度实施计划的国土空间规划实施传导体系。通过“一年一体检、五年一评估”将年度实施计划与年度体检工作相结合、近期规划与五年评估相结合，在空间和时序上建立体检评估和国土空间规划实施的良性互动反馈机制，将城市体检结论作为国土空间规划编制、实施和动态调整的的前置条件和重要依据。城市体检评估结果反馈指导国土空间规划实施工作，与五年近期规划、三年行动规划和年度实施计划挂钩，促进国土空间规划滚动实施，确保国土空间规划确定的各项目标指标得到有效落实和空间发展质量。

（二）与专项规划结合，提升国土空间规划编制的科学性

城市体检评估成果为专项规划编制提供数据支撑，实现各类国土空间规划、计划共谋共编，强化空间引导和土地保障。以厦门市住房专项规划为例，通过城市体检中“人-房-地”空间对应分析，梳理与分析现状住房发展主要问题，如岛内拥挤和岛外人气不足、开发强度较高与公共设施配套不足、职住关系失衡、城中村居住条件较差等问题，为制定住房建设专项规划提供技术支撑。

（三）与部门工作结合，提升空间治理能力

将体检评估工作与部门工作相衔接。以厦门市创建国家生态园林城市工作为例，针对创建国家生态园林城市过程中的造林绿化、生态修复和垃圾分类等试点特色工作，体检评估工作利用指标定量化评价生态文明建设的进展和成效，明确下一步工作的方向及重点提升空间。以全市中小学、幼儿园等教育设施供给情况分析为例，通过对幼儿园等时圈覆盖以及小学学位缺口等评估，为教育设施服务供给提供优化方案。

伍

工作展望

（一）强化部门联动

以体检评估成果为抓手，及时发现空间治理问题，形成部门体检清单。将城市体检评估结果纳入部门的绩效考核，完善城市空间治理的多部门联动机制，深化共建共享城市治理新格局。

（二）深挖大数据应用

深挖大数据融合、人工智能、卫星遥感等技术应用，实现更多元数据信息的整合，动态监测评估民生关注问题，如公服设施使用效率、城市风貌保护、城市更新、地面形变监测等，为政府科学决策和资源的精准投放提供决策依据，推动美丽厦门更健康、更安全、更宜居。

（三）持续提升信息化水平

依托全面感知和大数据分析技术手段，持续深入探索国土空间规划智能化，将体检评估系统与国土空间基础信息平台深度融合，对城市进行全局性的实时分析，实现国土空间保护开发利用的全方位全要素全流程动态监测评估预警，以及国土空间规划的全周期闭环管理，有效地调配公共资源，聚焦百姓关心的问题，持续推动城市高质量发展和品质提升。（供稿：厦门市自然资源和规划局）

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编　辑：杜潇诣　宋潇函（实习）

初　审：程秀娟审　核：汤小俊审　签：周　星