靶向施诊，固本培元，着手成春：新冠疫情后地方经济的重启之道

作者：李广宇，吕文博，张帆，童心怡，梅枝，项姝蕾

导语：

新型冠状病毒的爆发正在对国内和国际经济产生广泛和复杂的影响。由于各地经济结构与产业布局的差异，此次疫情对各个城市经济基本面的具体影响不尽相同。疫情之后城市经济的复苏需充分结合短期举措与长期转型。中短期，从供给、需求、流转三个方面快速救急止损，恢复经济的正常运转。长期，则应从资源配置、能力建设、科技赋能与基建升级等方面优化经济结构，提升整体经济的韧性。

一、疫锁愁城：

新冠病毒爆发将给国内外经济带来多重挑战

2020年伊始，新型冠状病毒侵袭全国。尽管疫情属于短期冲击，并不打断经济增长的中长期趋势，但相比非典时期，中国的经济水平、发展周期、产业结构以及可用于调整经济的宏观政策抓手都已发生明显变化，因此我们的分析显示，新冠疫情将给国内和国际经济带来更加广泛和复杂的影响（见图1）。

• 经济体量和全球连接性提升，疫情影响范围更广。当今中国的经济体量、区域间的联动效应、国际连接性和全球供应链参与度皆数倍于2003年。因此，新冠疫情不仅会冲击中国经济，更将波及全球。

• 经济发展内外部不确定性更高，下行压力加大。当下中国经济发展的内外部不确定性更高：对内，增速换挡、结构调整以及对前期刺激政策的消化使得经济增长放缓成为中长期的必然趋势；对外，国际贸易摩擦引发全球产业链重塑。因此，此次新冠疫情的冲击将加大经济下行压力。

• 产业结构巨变和产业分工深度融合，整体经济更加“易感”。疫情对消费拉动和流通复杂的行业冲击最大。在当下的中国经济结构中，服务业对GDP的贡献较非典时期显著提升。物流、金融等流通性行业对实体经济部门间的串联作用愈加凸显。制造业分工细化，产业链、供应链高度复杂，产业间依存度显著提升。因此，牵一发而动全身，部分产业受到疫情冲击后的效应必将迅速波及到更广泛的经济领域。

• 货币政策边际效益递减，政策工具面临适用性挑战。2008年金融危机之后，全球各国央行普遍实行持续宽松的货币政策，由此导致的杠杆水平居高不下和利率倒挂正在积聚愈来愈大的系统性风险。在这种情形下，具有精确性、一过性、起效快特点的短周期财政政策应成为疫后经济复苏的主要抓手。货币政策尽管能暂缓一时的流动性紧缺，但在中长期必将造成资本的供需失衡，使其更多流入金融与房地产等非实体部门。这无异于饮鸩止渴，必须慎之又慎。

目前，国家各部委及各地方政府正积极应对新冠疫情所带来的冲击，密集出台数百条紧急政策，旨在稳定经济发展。麦肯锡认为，疫后经济复苏的重中之重应为厘清各个城市、地区的“病根”，确保出台的政策“组合拳”做到靶向施诊，如此方能引导经济发展尽快回到“春天”，重启高质量发展之路。

二、四为四诫：

谨防“黑天鹅”与“灰犀牛”共舞

复盘过往数次突发性危机事件后的经济恢复轨迹，我们认为，“黑天鹅”式的突发疫情并没有从根本上改变市场内在的供求逻辑，它只是迟滞、中断和打乱了正常的市场运行机制。因此，相关政策应着重修复市场运行机制，引导经济运行尽快重回正轨；而不是通过强刺激和过度干预去扭曲供需关系。地方政府要避免情急之下的施政不当触发“灰犀牛”，进而带来更大的次生伤害。操之过急不但无法扭转突发疫情的负面影响，反而会放大和加剧经济体系原有的痼疾。

要防止疫后经济复苏期“黑天鹅”与“灰犀牛”共舞的局面，关键要秉承着眼长效、因城施策、开放合作、协同运作四项原则（见图2），把握好四方面的平衡。

• 着眼长效，把握需求复苏与长期发展的平衡。作为“黑天鹅”事件的新冠疫情并没有从根本上改变供需关系，而是在短期内使需求迟滞，并阻断供给。因此，强刺激、下猛药式的做法很可能会导致新的产能过剩和流动性泡沫，有损经济的长期健康。

• 因城施策，把握全面复苏和重点扶持的平衡。地方举措与中央宏观政策应有明确的分工和协同。政策重叠不仅会造成财政投入的边际效应递减，甚至在部分领域还会出现“灯下黑”的问题。

• 开放合作，把握行政指令和市场专业的平衡。政府应扮演好“协调管理”的角色，融汇多元主体的专长和资源，共同推动经济复苏。

• 协同运作，把握规范运行与便捷高效的平衡。地方政府各部门间应形成整体协同的工作机制，确保设计时政策目的一致，落地时执行运作高效。

三、精准把脉：

聚焦症结，洞悉病根

此次新冠疫情对各个城市经济基本面的具体影响不尽相同，地方政策制定者在出台相应的恢复政策前，应首先聚焦城市经济症结，洞悉疫情对当地经济的根本影响。综合来看，我们把疫情对经济影响导致的病症分为需求遭闪击、复工难复产、流动性危机、机能复苏慢以及投资遇春寒这五种类型（见图3）。

“需求遭闪击”与“复工难复产”是疫情带来的短期偶发影响，在疫情结束后可以得到较快恢复；而“流动性危机”、“投资遇春寒”属于经济结构中业已存在的痼疾，经疫情冲击进一步放大加剧了其风险程度，“慢性病”被催化成“急性重症”；“机能复苏慢”则是经济运行机制在供给侧改革进程同时遭受“黑天鹅”与“灰犀牛”的双重冲击所导致的症状，受此影响的企业腹背受敌，生产运营周期产生紊乱。

不同城市“症状”相异，主要是因为各地产业结构不同

一方面，不同产业对疫情的敏感程度不同（见图4），疫情的影响途径各异。我们从四个主要维度衡量产业受疫情影响的程度：1）消费依赖度，即产业受消费拉动的程度；2）劳动密集度，即生产对劳动力的依赖程度；3）流通依赖度，即该产业对区域贸易、全球贸易的依赖程度以及供应链的复杂程度；4）中小企业密集度，即中小企业在该行业所有企业中的占比。

疫情高度敏感行业主要是劳动力密集型服务业（如批发零售、住宿餐饮、文化娱乐、交通运输、商务服务、教育等）以及消费拉动型制造业（如汽车制造、化学原料和制品、能源生产和供应等）。

另一方面，在疫情影响下，不同产业预计恢复正常经营所需的时间也有所差异（见图5）。其中旅游、酒店、航空、零售等行业预计受到的创伤将最为持久。

综合考虑每个城市的产业结构与各个产业受疫情影响的途径，我们认为，各种症状背后的根本病因在于需求萎缩、供给不足和流通受阻三个方面（见图6）：

1） 需求萎缩：此类城市的支柱产业为消费拉动型，受疫情影响，市场需求短时间内急剧萎缩。需求萎缩现象多为短期集中冲击，中长期随刚性需求的回归将自然缓解，因此其影响有限。

2） 供给不足：此类城市的支柱产业为劳动密集型，一方面受疫情影响延迟复工，企业产能利用率大幅降低，短期租金、工资、社保等成本压力高企，中长期合同违约、客户损失等负面因素放大潜在经营风险。另一方面，在城市经济生态中，中小企业或高周转企业原本高度活跃，受隔离政策影响短期面临现金流、经营成本等压力。缓解此类冲击的重点在于帮助与企业顺利撑过疫情时期。若能确保企业顺利复工复产且资金状况健康，则可望在疫情结束后较短时间内恢复经济活力。

3） 流通受阻：此类城市支柱产业的供应链复杂、专业化分工程度高。供应链上某些环节无法开工，负面影响将传导至整条供应链。同时，城市支柱产业对区域贸易或进出口贸易的依赖度高，疫情导致物流受阻，流通出现困难。流通受阻问题一般会对企业经营产生中长期的深远影响，很难通过短期复工复产得到快速解决，需从根本上恢复供应链活力或重建供应体系，这往往需要跨区域甚至跨国的政企合作。

四、对症下药：

疫后重启经济的“鸡尾酒疗法”

疫情之后，城市经济的恢复需要充分结合短期举措与长期转型。各地的政策制定者应充分了解本地经济受疫情影响的主要症状与根本原因，在此基础上推出具有针对性的“鸡尾酒疗法”。就中短期而言，从供给、需求、流转三个方面快速救急止损，恢复经济的正常运转。长期而言，则应从资源配置、能力建设、科技赋能与基建升级等方面优化经济结构，提升整体经济的韧性。（见图7）

1. 短期诊疗：城市经济复苏的九味“靶向药”

面对需求遭闪击、复工难复产、流动性危机、机能复苏慢和投资遇春寒五大病症，地方政府应根据自身症状剖析病理，对症下药（见图8）。基于需求、流通和供给三大根因，我们总结了九味“靶向药”。其中，需求药方聚焦于提振居民的消费意愿、创造市场机遇并使市场重拾信心；流通药方着眼于全面打通受阻的人流、物流、商流，使供应链重回正轨；供给药方则关注减少企业负担，尤其对受重创的行业及命悬一线的中小企业提供帮扶。

向上滑动阅览

1） 提振消费意愿

餐饮、零售等消费拉动型行业受疫情影响严重，市场需求急剧萎缩。若能短时间内提振市民的本地消费意愿，无疑相当于造就了一场“及时雨”，可有效化解相关行业的“需求干涸”。不仅如此，随着下游消费的回暖，纺织、制造等劳动密集型企业将进一步化解复工后无订单量支持复产的困局，加速企业重回“正轨”。而订单所带来的现金流，则将救命悬一线的中小企业于水火，摆脱隔离政策的影响，疫后所面临的入不敷出的经营风险也将得到有效化解。

2） 重振市场信心

疫情扩散超出预期，使得市场信心遭受严峻考验。政府应释放清晰可预期的政策信号并加大资金定向投资力度，以稳定“民心”。其中，前者的核心要义在于确保立体多样的沟通渠道，且保证信息的及时性、准确性，以避免不实信息的泛滥，进一步放大负面情绪。

3） 保障交通物流、协调供货渠道

对于供应链复杂、专业化分工程度高的产业来说，只要供应链中某个环节发生疏漏，其负面影响都将传导至整个链条。如果疫情之下物流“断链”，企业在复工到位后也很难提升产能利用率，且即使订单量逐步回暖，也难以及时兑付转化为现金流。单一企业对于物流体系的打通能力非常有限，政府如能发挥更积极主动的统筹角色，将对企业大有裨益。政府不仅可帮助受困企业协调对接本地材料、配套件资源，更可考虑跨城合作，对短缺物资开展调配。

4） 开拓多元招商渠道

疫情之下，各个城市的招商引资工作节奏被彻底打乱，不仅区域间/国际间的人员流动全面受阻，原本已板上钉钉的招商项目可能也会发生变数。此时，政府更应在招商渠道、流程等方面集中应对，以弱化疫情带来的负面影响。

5） 解决人手短缺和复工难招工难

疫后用工市场上存在一个困局，即部分企业面临招工难、缺人手，无法最大化产能利用率，而另一部分企业则发愁于员工待业在家无法实现价值创造，却又不得不支付大笔员工固定工资。在未有分文进账的疫情期，人力成本占企业总成本的比例或高于70%。因此，部分龙头企业积极开展自救，启动“员工共享”计划。政府也应积极参与其中，推进合理合法化的“主动稳岗”政策，梳理、解决这一创新尝试中存在的流程、法务问题，帮助更多的受疫情影响的暂时性歇业人员顺利上岗。

6） 颁布贸易应急举措

目前有超过60个国家对我国实行入境管制措施，这无异于扼住了外贸型企业的命脉。政府应加强出口信用保险服务保障，开辟定损核赔绿色通道，适当放宽理赔条件，为受疫情影响的出口企业优先办理出险理赔。此外，政府应积极协调相关的进出口商会，为受疫情影响无法按时履约交货的外贸企业免费出具不可抗力事实性证明，努力将企业损失降到最低。

7） 协助企业防疫

除员工到位受阻、人手短缺外，另一大掣肘企业复工进程的根因是无法达到复工防疫标准。部分企业无处筹措充足的防疫必需品，或不具备建立多方位科学防疫体系的能力。为突破这一困境，政府应先从物资源头入手，为防疫物资生产企业提供补贴，确保供给，而后为安全复工复产企业的防疫体系建设提供补助资金，并组织、支持企业开展线上“防疫”项目制培训。此外，政府应提倡企业推行新型办公模式，包括远程办公、弹性上下班等，将实行综合计算工时工作制审批范围扩大到所有受疫情影响的企业。

8） 缓解现金流与经营成本的压力

无论是现金流储备较差的中小企业，还是运营周期被疫情全面打乱的生产型企业，能否解决资金链断裂的问题将决定企业的生死存亡。为规避企业大量倒闭导致全国性就业形势恶化，地方政府应围绕“减负”、“输血”两大主题开展驰援企业计划。所谓“减负”，是对困难企业施行减免税费、降低住房公积金存缴比例、减免租金水电费经营成本等举措；而“输血”则是对特定受创严重的行业予以现金补贴，并加大金融支持力度，确保中小微企业贷款“量增价降”。

但是与此同时，我们也建议城市政府需审慎拿捏“减负”力度。例如，政府在财政状况许可的范围内自掏腰包为中小企业减免租金，自然是雪中送炭之举，但并不建议用行政命令过度干涉市场运营机制，强制要求商场、写字楼、长租公寓企业为租户提供租金减免。顺由行业上下游自行调节，切忌“一刀切”的硬性规定，是保证纾困举措平衡有效并避免负作用的重要原则。

9） 强化项目招引

在疫情阴影的笼罩下，资本流入与投资决策必将趋于谨慎保守。为确保招商引资如期推进，改善营商环境将成为各地政府工作的重中之重，而加大重大项目招引的优惠力度也应是无悔之举。

值得肯定的是，针对这次疫情，地方政府响应快速，先后出台300余项政策以稳定经济发展，其中部分地区的“疗法”已初见成效。麦肯锡建议，在各地进一步丰富完善政策的后续过程中，除了进一步学习领先实践，地方政府更应采用“鸡尾酒疗法”，即针对城市的多项病因，从九大疗法中遴选出适合的“处方”，多药调和并酌情调节配比，结合需求、流通、供给等多种举措，以期实现最好的疗效，尽快化解受疫情冲击的经济困局。

2. 提升韧性：优化经济结构与治理水平

对于地方政府而言，在危机发生的半年内对症下药，快速稳定经济仅仅是第一步。放眼长期发展，以疫情为契机重新审视地方经济痛点，转危为机优化经济结构和治理水平，最终强化地方经济韧性，方为“治本之道”。

所谓“韧性”，是指一个城市在遭受急性冲击或慢性压力的困境下，仍可以自我修复、恢复正常运转并可持续发展的能力。其中，急性冲击是指威胁到城市的突发事件，如疾病爆发、自然灾害、恐怖袭击等，慢性压力是指城市面对的日常或周期性的削弱自身实力的因素，如高失业率、高犯罪率等。提高地方经济结构的韧性可从资源配置、能力建设、技术赋能、基建升级等四方面入手（见图9）。

向上滑动阅览

1）资源配置：政府可通过引入并激活多元市场主体的方式优化资源配置，具体举措包括政企合作、深度市场化改革、改善中小企业融资环境、打造产业集群和生态圈等。

提升地方经济结构韧性的关键在于激活市场化主体的参与度，通过多种公私合作形式引入市场化的合作方参与。中国城市已进入追求“高质量发展”的新阶段，资产复合型项目日益增多，项目的专业性要求也在不断提升。此类项目单靠政府或私营部门难以完成，需要社会各方发挥各自的专业优势。2018年我国政府和社会资本合作的项目中，资产复合型城市发展项目投资大约增长了60%，是增长最快的类别。此外，有序放开部分公共服务产业（如教育等）的所有制限制，引入多元市场主体，能够降低政府公共预算的资金压力，并在一定程度上提升相关领域的服务质量。

另一方面，改善中小企业的融资环境对于提升整体经济结构的韧性至关重要。根据第四次经济普查， 2018年末，我国共有中小微企业法人单位约1800万家，占全部企业法人单位的99.8%。根据世界银行估算，中小企业贡献了约80%的工作岗位，在增加就业方面具有不可替代的作用。但与此同时，中小企业长期面临融资困难、融资成本高的挑战，对突发事件的应急能力更是明显弱于大型企业。要改善中小企业的融资环境，重点在于完善针对中小企业的征信评估体系并创新使用多种金融工具（如资产支持证券等），以确保在风险可控的情况下将投融资政策向中小企业倾斜。

此外，疫情带来的一个重要反思是，政府在打造产业集群时如何对产业布局进行深入思考，以避免简单主观地划分“低端”产业与“高端”产业。自金融危机以来，产业升级一直是我国制造业的发展方向，“高端”取代“低端”成为主流趋势。但是，这种二元对立的划分具有较强的主观性，在地方政府招商引资的过程中，某些产业很容易被“一刀切”拒之门外。比如，作为产值规模较小的劳动密集型行业，口罩生产一般会被划分为所谓“低端”产业。我国已是世界上最大的口罩生产国，年产量占全球的50%以上，日产能超过1000万只。然而，我国医用级别的N95口罩日产能仅有60万只，其90%的市场份额都被美国3M公司占据。由此可见，口罩生产并非单纯的“低端”产业，且我国当前的口罩生产技术也落后世界领先水平。政府推动产业升级有多重路径可供选择，比如引导企业调整产品结构，生产高附加值的产品，或采用高新技术提升生产效率，而不应简单地对所谓“低端”产业“一刀切”。

2）能力建设：政府应完善对劳动力的职业技能培训并为多元化群体提供更多的工作机会，以提高劳动参与率与劳动效率，具体举措包括经验招聘计划、农民工技能升级和平等国民待遇、女性高质量平等就业和领导力提升、企业支持的职业教育计划、中小企业能力建设计划、社区职业技能培训、志愿者体系建设、综合职业咨询与支持等。

随着我国“人口红利”逐渐消失，通过提升劳动力素质创造“人才红利”将是提升经济结构韧性的重要举措。政府可通过企业、学校、社区等多元渠道创造职业技能培训机会，帮助劳动技能水平较低的职工或急需再就业培训的失业人员提升职业竞争力。

除了丰富职业技能培训，政府还应从软性角度着手，通过创造平等的就业环境、打造志愿者体系、提供综合职业咨询等举措完善对劳动力的就业保障，从而进一步提升经济韧性。根据世界银行的统计，2019年，我国女性的劳动参与率为61%，高于经合组织成员国51%的平均水平。然而，高参与率不能掩盖当前女性就业中存在的两大明显问题。首先是女性在部分领域的参与率明显偏低（如女性高管比例仅30%）；其次是疫情之下暴露的双职工家庭的子女看护问题，随着各大企业纷纷复工复产但学校延迟开学，子女无人照看成为阻碍双职工家庭父母返工的首要障碍。政府应提供更具针对性的公共措施，为多元化群体提供平等的就业机会。

3）科技赋能：政府应加强科技在需求端、供给端以及公共事务方面的应用，具体举措包括访客相关大数据分析、企业创新计划、政务数字化、公共服务数字化、行业监管数字化、创新集群打造、国际研究合作、各类预测分析、设备现代化改造等。（见图10）

在此次新冠疫情的应对中，数字技术（如“健康码”、大数据预测人流等）无论是在防疫还是经济恢复方面均发挥了重要作用，让城市管理者和居民真切体会到智慧城市在解决生活场景中实际痛点的巨大力量。当前，智慧城市的应用多集中在交通等垂直领域的点状实践。着眼未来，城市管理者应从需求端、供给端以及数字政府等方面全盘规划，真正释放出科技在城市管理中的价值。在需求端，可利用数字技术加速消费与服务的线上化，如推动在线智能问诊、在线教育的发展；在供给端，加速推动企业上云，加快企业之间的数字生态共建，以提升企业运营效率以及产业链上下游协同的效率，同时通过对智能制造的投入与建设，实现停工不停产。此外，城市管理者应加快数字政府和智慧城市的建设，一方面通过技术手段及时掌握企业痛点，快速响应企业诉求，另一方面掌握城市运营的实时数据，依靠数据分析及时科学地调整政策方向。

4）基建升级：落实“新基建”背后的创新理念，从只重硬件与技术导向转变为以需求出发和价值创造为核心，充分激活城市的连通性与应急能力。将科技创新与医疗、教育等民生领域的基础设施相融合，形成需求导向和问题导向的新基础生态。避免走入过去仅为刺激经济而盲目投资却不重实效的传统基建误区。具体举措包括高连通性的公交系统、高质量的基础设施、灵活多样的办公模式和空间、区块链与物联网应用、界定和落实生态文明建设相关重大项目等。

此次疫情不仅是对我国医疗服务与公共卫生体系的重要挑战，在很大程度上也是对城市基础设施的一场考验。在正常情况下，人们一般很难意识到城市基础设施（既包括公共交通等硬件基础设施，也包括物联网等软件基础设施）的重要性，但一旦遭遇疫情防控等特殊情况，高质量的基础设施就像生命线一样不可或缺。为提高城市的应急能力，政府在构建信息透明、运转高效的管理机制的基础上，一方面需加强各类应急物资的储备和应急场所（如隔离场所、临时诊所等）的规划建设；另一方面，要升级应急人才库、物联网、互联网等软件基础设施的建设，使城市的人、物及信息在特殊情况下仍然能够高效流通。

以食品保障为例，此次疫情暴露出我国当前食品供应体系的关键挑战——缺乏全面的安全管理和高效的食品供应链。着眼未来，城市管理者必须建立现代化的城市食品供应综合平台，打通种植、流转和销售，实现全程可追溯的运营管控体系。同时，必须建立严格的监管和检验机制，确保安全标准落地，从根本上杜绝食源性疾病的爆发。

此外，生态文明建设的重要性也在此次疫情之下充分显露。这场与买卖、食用野生动物有关的严重疫情提醒我们，应重新审视人与自然的关系以及人自身的行为方式。毫无疑问，清晰界定生态问题并落实生态文明建设项目是防范类似事件爆发的重要举措。但需要指出的是，如果政府在推动生态文明建设时仅仅停留在对企业和居民的思想教育与硬性要求，那么效果往往不如人意。加速生态文明建设最有效的途径是降低环保行为的成本，同时提高破坏环境行为的代价，顺应经济学的原理，促使企业在面临控制成本与追求可持续发展的两难抉择时，会自然理性地选择后者。这需要政府在环保技术研发、环保设备制造、生态文明立法等方面增加公共投入，利用经济手段引导企业与居民进行生态保护。

复苏经济功在当代，可持续的经济发展利在千秋。新冠疫情只是这个时代全球面临的诸多挑战之一。身处全球化时代，无论是传染病等公共卫生事件还是全球变暖等环境保护事件，都对政府的决策治理水平和跨国跨区域协作提出了更高的要求。我们必须从本次疫情中吸取教训，建设真正富有韧性的经济体系和管理制度，其意义与影响将远超一城一国，真正体现出我们应有的大国担当。

作者：

李广宇

麦肯锡全球资深董事合伙人，全球政府与公共事务、基础设施、交通运输与物流咨询业务联席负责人

吕文博

麦肯锡全球董事合伙人，中国区政府及公共事务咨询业务负责人，上海分公司总经理

张帆

麦肯锡全球董事合伙人

童心怡

麦肯锡项目经理

梅枝

麦肯锡咨询顾问

项姝蕾

麦肯锡咨询顾问

六位作者感谢以下同事对本报告的撰写和研究所作的贡献：成政珉、陈波、辛梦苇、王博、蒋家龄。

麦肯锡公司版权所有©2020年。未经许可，不得做任何形式的转载和出版。转载请在消息栏回复“转载”查阅须知。