国务院发展研究中心叶兴庆：深刻把握农业农村的结构性趋势性变化
深刻把握农业农村的结构性趋势性变化
——访国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴。在新发展阶段，要着力破除城乡二元体制，不断缩小农村居民收入和生活品质与城镇居民的差距，坚持通过乡村振兴促进城乡要素流动，引导农民工返乡创业，消除市民下乡障碍，增进农村获取公共资源的机会，同时不断提升乡村公共资源投入的力度和效能。在新发展阶段推进乡村振兴，会面临哪些新变化？应着力处理好哪些重要关系？有哪些对策建议？带着这些问题，中国劳动保障报记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员叶兴庆。
未来15年我国农业农村将发生深刻变化
记者
您认为，在新发展阶段推进乡村振兴，会面临哪些结构性、趋势性变化？
叶兴庆
随着工业化城镇化逐步推进，我国农业农村已发生了一系列深刻变化。在未来15年，农业农村领域的结构性、趋势性变化还将呈现新的特征。
第一，农业小部门化的推动因素将更加多元。未来15年，居民消费恩格尔系数下降将导致全社会对农产品消费需求的增速相对下降，投入边际报酬递减和边际产能退出将导致农业产能提高速度趋于下降，进口依存度上升将导致国产农产品市场空间趋于收窄。预计未来15年我国农业增长速度将进一步下降，农业小部门化的特征将更加突出。
第二，农业增长区域分化程度将更加显著。受产业结构演进阶段、农业资源禀赋、农业支持政策等方面差异的影响，我国不同地区间农业增长速度出现明显分化。从产业结构演进阶段来看，农业增长速度与工业化城镇化水平呈高度负相关关系。我国农业增长的区域分化程度将进一步扩大，逐步形成萎缩型、停滞型、低增长型、高成长型四种类型农业区。
第三，农户兼业化、农民老龄化、村庄空心化将更加突出。未来15年，我国农村就业、收入、人口领域的结构性、趋势性变化将会发生更加剧烈的演进：
其一，农户分化程度将会继续提高。将有两种力量影响农户分化走势：一方面，随着农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城市迁移、农村土地流转比率提升，有利于部分小农户发展成为专业农户和家庭农场；另一方面，农业生产性服务业的发展将提高小农户经营农业、特别是发展粮食生产的便利程度，退出城市就业市场、返乡务农的高龄劳动力将会增多，使小规模兼业农户长期存在下去。在这些力量的作用下，未来我国农户将分化为以经营租赁土地为主的家庭农场、以经营自家承包地为辅助收入来源的兼业型小农、以经营自家承包地丰富老年生活为主要目的的休闲型小农、以提供农业社会化服务为主的服务型专业农户。
其二，农村集体经济组织成员的代际分化问题将更加明显。第一轮农村土地承包前出生的存量集体经济组织成员目前最年轻也在40岁左右、大多数超过60岁，他们中的部分人已退出农业生产和非农就业市场，其他大部分人在未来15年也将陆续退出，包括新生代农民和新生代农民工在内的新生代集体经济组织成员所占比重将急剧上升。两代人的行为分化、占比消长，将对农村土地制度、集体经济组织制度和城市户籍制度、公共服务制度等带来越来越直接的挑战。
其三，乡村人口占比继续下降、老龄化水平快速上升。由于从乡村到城镇的人口迁移以年轻一代及其子女为主，未来15年乡村人口的老龄化速度会继续快于城市和镇。在乡村人口继续向城市迁移的同时，未来城市创新创业人群、向往田园生活人群、高龄农民工、医疗和教育等公共服务从业者也将向乡村迁移，呈现人口城乡双向流动新格局。
其四，村庄空心化问题将长期存在。拥有农村集体经济组织成员权的乡村人口持续向城市迁移，将导致大量农村户籍人口居住地和户籍地分离，相应产生大量空心屋、空心村。通过“合村并居”解决空心村问题，易招致行政强制和部分村民的反对。通过空心屋退出和复垦复绿、改善留守户人居环境等途径以解决空心村问题，需要较大资金投入。受此掣肘，未来15年大部分地区的村庄空心化问题将始终存在。
扩大农业经营规模
提升集体产权开放性
记者
在推进乡村振兴的过程中，应如何处理好扩大农业经营规模、优化村落布局与促进农民工市民化的关系？
叶兴庆
随着农业劳动力逐步向非农产业转移和乡村人口逐步向城市迁徙，农业经营方式和村落布局结构需要随之发生调整。
从农业经营方式来看，扩大经营规模的可能性逐步提高、必要性逐步增强。农业劳动力的减少，意味着留守农业的劳动力人均耕地等农业资源占有量提高。国内产业结构演进将加剧部门间的资源争夺，国内外农产品生产成本倒挂和市场价格倒挂幅度的扩大将使提高我国农业竞争力更为迫切，我国农业生产具有扩大规模摊薄成本、融合发展提高价值创造力的内在需要。
从村落布局结构来看，调整优化是大方向。对人口净流出较多、留守人口生计对小规模农业依存度较高的村庄，需要对村落内部布局进行调整优化，将长期闲置的宅基地复垦复绿、对凌乱的坑塘和沟渠等进行整治，改善村容村貌，提升村庄生活品质。对人口空心化程度较高、留守人口生计对小规模农业依存度较低的村庄，以及就地改善生活品质所需投资大大超过集中居住所需投资的村庄，需要以一定地理空间为单元进行国土空间结构优化、对区域内的村落体系进行调整，逐步实现相对集中居住。
需要注意的是，农村转移人口市民化长期滞后将对农业经营规模扩大、村落布局优化构成明显制约：
其一，对承包地的流转集中形成阻滞效应。我国人多地少的资源禀赋本来就是扩大农业经营规模的先天不足，叠加农民工市民化滞后，使问题更加复杂。部分已长期在城市就业和生活的农村集体经济组织成员，尽管其收入和生计对老家承包地的依存度很低，由于未能被所在城市完全吸纳、对未来缺乏稳定预期和安全感，仍不愿退出承包土地。这些人的承包土地即便通过多种方式流转他人经营，也普遍存在流转期限过短、土地租金过高等问题，不利于实际经营者对农业生产进行长期投资。第一代农民工中部分人达到一定年龄、退出城市就业市场后，由于生活不习惯、生活成本高等原因，倾向于返乡务农，但这种务农已不再是其生计的主要保障途径，而是一种补充收入式、休闲生活式务农。
尤其需要注意的是，为把小农户纳入现代农业，一种解决方案是发展作业外包服务，既获取外包作业环节的规模效益，也降低小农户务农的劳动强度、提高其务农的便利性和舒适度。这是把双刃剑，从长周期看，其造成小规模农业错失现代化转型窗口期的负面作用终将暴露无遗。日本的情况就是前车之鉴。
其二，对宅基地的流转腾退形成阻滞效应。随着工业化城镇化深入发展，越来越多的农村集体经济组织成员离村进城、越来越多的村庄出现空心化，需要改进农村空间治理，对农耕文明时代已奠定脉络、集体所有制时代进一步固化的村落布局进行调整优化。但进城集体经济组织成员大部分只完成“半城市化”，还没有完全实现市民化，即使在城市有稳定的住所，也不愿退出农村住宅和宅基地。还需要清醒地看到，允许城镇居民继承农村住宅及该住宅所占用宅基地使用权的政策，有可能使村庄空心化问题尾大不掉。
对于处理好扩大农业经营规模、优化村落布局与促进农民工市民化的关系而言，未来15年是重要窗口期，人的流动是关键变量。既要保持历史耐心、避免操之过急，又要因势利导、防止“温水煮青蛙”。应抓住农民工市民化这个矛盾的主要方面，促进农民稳定有序地离农进城，在此基础上促进扩大农业经营规模、优化村落布局。应根据流动半径，分类制定农民工发展战略，把市民化的重点放在流动半径较大的那部分农民工上。
记者
您认为，应如何处理发展乡村“三新经济”、优化乡村人口结构与扩大农村土地集体产权结构开放性的关系？
叶兴庆
促进乡村振兴，需要注入产业和人口新动能。从产业来看，在提高农业质量效益和竞争力的同时，需要发展新产业新业态新商业模式。在农村人口和劳动力占全社会人口和劳动力的比重远远大于第一产业在国内生产总值中所占比重的情况下，要想缩小城乡居民收入差距、把农民收入增长建立在劳动生产率提高的基础上，就必须促进农村一二三产业融合发展，把农产品初加工放在乡镇、深加工放在县城，延长农业产业链，提升农业价值链，让农民尽可能多地分享增值收益。从人口看，在争取留住年轻人口、培养本土人才的同时，需要引进外来人口。只有引进外来的创新创业人才，才能把乡村建设成为高活力创新创业空间。只有引进外来人口居住生活，才能使乡村高品质生活空间的功能得到发挥。无论是创新创业要素的进入，还是普通居民的进入，都会遇到农村社区封闭性、特别是土地集体产权结构封闭性的制约。
第一，农用地和集体建设用地产权结构封闭性不利于创新创业要素进入。资本、技术、管理等外来创新创业要素进入乡村，需要实现与土地资源紧密结合才能落地生根。进入农业，需要获得作为最主要生产要素的农用地。目前，土地利用总体规划和城乡建设规划与乡村产业散点式布局不相适应、土地用途管制制度与乡村产业融合式发展不相协调。
第二，农村宅基地产权结构封闭性不利于外来居民的进入。在“三权分置”制度框架下，新的宅基地使用权可以通过哪些方式流转、流转期限有多长、受让人范围如何确定、此使用权具有哪些权能，需要在未来的改革进程中逐步明确。
总之，农民离农退村进城、市民进村休闲生活、资本下乡兴业将越来越普遍，人口和资本流动性与农村集体产权结构封闭性的矛盾需予以解决。特别是农村建设用地管理制度与乡村产业发展规律之间的矛盾、农村宅基地制度与城乡人口双向流动之间的矛盾、全域土地整治与农村土地按组（村）集体所有形成的“画地为牢”格局之间的矛盾，都需要面对和化解。
合理划分县域内节点功能
循序渐进实施乡村建设行动
记者
关于在新发展阶段推进乡村振兴，您还有哪些对策建议？
叶兴庆
建议围绕提升乡村生活品质，实施乡村建设行动，合理划分县域内城、镇、村的节点功能，着力改善乡村基础设施和公共服务质量。坚持以人为中心促进乡村振兴，在振兴产业、增加就业的同时，还应以建设宜居乡村为目标，实施乡村建设行动，在物质和文化层面改善乡村人居环境，着力提升乡村基础设施和公共服务质量。
合理划分县域内城、镇、村的节点功能。以县域为空间单元，顺应人口和产业聚集大趋势，制定有前瞻性的县域村镇体系规划和村庄建设规划，发挥规划的引领和约束作用。把县域作为城乡融合发展的重要切入点和大部分农民工的最终归宿，推进以县城为重要载体的城镇化建设，强化县城综合服务能力、对乡村的辐射作用、对农民工的吸附效应。根据经济发展水平、人口聚集规模、交通便捷程度等因素，合理确定镇区的功能。有些镇区聚集的人口在增加，在承担社会治理功能的同时，可以发挥服务周边农民生产生活的功能；有些镇区聚集的人口在减少，在继续承担社会治理功能的同时，其承担的服务周边农民生产生活的功能被转移至县城甚至更高层级的区域性中心城市。分类推进村庄建设，对常住人口增加的村庄应加强规划引领和建设管控，对城郊型村庄应纳入城市基础设施和公共服务建设规划统筹推进，对搬迁撤并类村庄应恢复自然景观和生态功能，对有历史文化价值的古村古建应全面修缮保护，对人口外流、空心化严重的村庄应加强村内布局优化和环境美化。
循序渐进实施乡村建设行动。加强农村公用基础设施建设，以通自然村和农户家庭为重点，进一步提升村内道路、供水、供电等基础设施覆盖率和质量档次，大幅提升农村互联网基础设施水平。加强农村基本公共服务建设，建立农村基本公共服务项目和服务标准清单，通过配置达标、人员交流、待遇倾斜等途径提升农村教育、医疗等基本公共服务质量。促进城乡社会保障体系并轨，允许返乡入乡人员继续参加或享受其原有的城镇职工社保。探索建立同土地经营权流转或承包权有偿退出挂钩的老年农民离农补偿金制度。持续改善乡村人居环境，分类推进“厕所革命”、逐步实现卫生厕所全覆盖，积极推进农村生活垃圾分类、提高资源化利用和无害化处理水平，因地制宜推进农村污水无害化处理，逐步实现建设生态宜居美丽乡村的目标。
（来源：中国劳动保障报2021-9-7 记者 赵为）
叶兴庆
国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员
清华大学中国农村研究院学术委员会委员