摘 要：乡村振兴是国家投入大量资源推动乡村发展的过程，为农村基层民主治理转型提供了制度空间，使得民主化村级治理的范围扩大且作用日益凸显。基层政府通过村民自治制度创新激活民主机制，从而推动民主参与向权力行使和监督环节深入。乡村振兴战略的实现在很大程度上依赖于国家资源的使用效率，农村基层民主治理的重要价值在于能够提高国家资源使用效率、促进资源供需均衡、降低资源使用成本和提高监督成效。
一、问题提出与研究思路
（一）问题提出
党的十九大报告提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略，农村社会由此进入国家向农村投入大量资源推动乡村振兴的历史阶段。国家在新世纪初全面废除了农业税，确立了“多予、少取、放活”的指导方针，并提出“工业反哺农业，城市支持农村”的发展战略，每年向农村投入的财政资源超过2万亿元。从农村基层治理角度看，乡村振兴的一个重要内容是使用国家资源为农民提供公共服务和进行乡村建设，这有赖于农村基层治理的有效实现和国家资源使用效率的提高。因此，如何通过资源下乡激活农村基层治理，是乡村振兴战略实施的重要议题。
乡村振兴战略的实施促进了资源的大量下乡，对农村基层治理产生了复杂的影响。资源下乡在很大程度上缓解了农村资源匮乏的困境，改善了农村生产生活条件，也从根本上改变了农村基层治理体制[1]。同时，资源下乡也给农村带来了诸多挑战。国家主要采取项目制资源投入方式，消解了村民自治[2]，出现了“精英俘获”[3]、“分利秩序”[4]以及农村基层治理“内卷化”[5]等困境。为了应对上述困境，各级政府通过监督下乡、技术下乡、规范下乡等方式加强对村级组织的管理[6]。管理强化保障了资源使用的安全性，但也带来了基层自主权的丧失和严重的形式主义问题[7]。
为了应对资源下乡带来的挑战，农村社会自主进行了内容繁多的村民自治创新，产生了各种形式的民主治理实践[8]。其共同点是将国家资源使用与农村基层民主建设结合起来，强化了农村基层治理的民主取向[9]，民主治理成为农村基层治理的核心特征与逻辑。然而，现有文献普遍忽视了乡村振兴战略实施过程中资源下乡与农村基层民主治理转型的内在逻辑关联，对民主治理转型的时代意义重视不够。在乡村振兴背景下，大量资源下乡改变了农村基层民主治理的制度条件、实现路径和价值，基层民主治理转型的关键变量是资源下乡激活了村民自治。
近年来，笔者及所在研究团队在全国范围内调研乡村振兴问题，这构成了本文的研究基础。笔者及所在研究团队主要采取半结构式访谈方式，对普通农民、村庄精英、村干部和基层政府部门工作人员等进行深度访谈，对村民自治创新实践的过程、逻辑及其效果等进行系统调研。本文所使用的案例均来自笔者及所在研究团队在四川成都市、湖北秭归县、浙江宁海县等地区调查中收集到的第一手材料。
（二）研究思路
村民自治是农村基层治理的基础性制度，其本质是国家在治理层面的“权力下放”，赋予农民自主管理农村公共事务的民主权利。村民自治是一种基层民主制度，既具有民主政治价值，也具有重要的民主治理功能。基层民主治理转型实际上是一个村民自治创新的过程，需要深入分析村民自治的变迁逻辑。
既有的村民自治研究侧重于民主选举的实践取向与基层民主的政治价值[10]。现有文献主要遵循政治民主路径，将村民自治视为农民“当家作主”政治地位的体现[11]，重点分析民主选举的程序、影响因素和政治效应等。村民自治被赋予为中国民主形象提供范例、为政治改革提供经验的双重使命，理论界期待村民自治的兴起和发展带动政治民主化在农村先行一步[12]。不过，随着实践的深入，有研究者发现民主选举和村政受到金钱、宗族势力、地方恶势力等的操纵以及政府不合理的干预，基层民主运行遭遇诸多障碍[13，14]。这引起了理论界对村民自治民主价值的质疑与反思。
近年来，理论界关于村民自治的研究发生了从民主价值到治理有效的转变。治理路径将村民自治视为一种农民自主决定、自行处理地方公共事务的民主化村级治理方式，侧重于发挥基层民主的工具性价值和治理功能[15]。正如萨托利所言：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利。”[16]396这体现了我国基层社会一直存在的“绩效型民主观”，农民的民主诉求往往带有较强的利益现实性，而非仅仅是民主价值上的绝对取向[17]。因此，基层民主被视为一种农民表达需求和形成共识的工作方法和手段，通过广泛动员和组织农民形成公共秩序[18]。
理论界认识到村民自治民主功能的重要性，需要进一步从治理绩效角度深化对村民自治的民主功能研究。从治理路径来看，村民自治包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个要素，这构成了基层民主治理的完整意涵。自从农村推行村民自治以来，农村社会主要关注权力获得与农村基层治理合法性问题，侧重民主选举的治理功能。民主选举取向使得村民自治沦为形式化的选举，而民主决策、民主管理和民主监督等治理功能则在很大程度上被虚化了[13]。乡村振兴战略实施中，资源下乡推动基层政府将基层民主机制广泛运用到权力行使和监督环节，基层民主治理实践得到进一步深化。
二、农村基层民主治理的制度空间
20世纪80年代初，一些农村基层组织处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给短缺问题，农民自发探索形成村民自治方式。1982年《宪法》第110条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1998年《村民委员会组织法》正式颁布，村民自治制度在农村社会全面建立并实施，在农村基层治理中具有基础性地位。村民自治制度的确立充分激发了农民的主体性和主动性，一定程度上缓解了国家权力退出村庄带来的治理真空问题。
然而，在资源汲取时期，村民自治的民主治理功能的适用范围及其效果受到限制。当时，农村基层治理的主要任务是向农民收取农业税费，除了需要上缴的农业税以外，村级组织从农民生产收入中提取用于村一级维持或扩大再生产和日常管理的开支，以及组织农村劳动力建设公益事业。由于农村基层治理目标与农民的直接利益存在冲突关系，导致农民缺乏参与的积极性。在资源汲取过程中，个别农民以拒绝筹资筹劳的方式阻碍公共决策和集体行动，“少数服从多数”的民主决策程序失效，农村基层治理往往陷入“决议易、执行难”的困境[19]。农业税费改革一并取消了村级组织向农民筹资筹劳的传统做法，导致了农村地区尤其是中西部农村地区出现治理资源匮乏的问题。国家试图通过“一事一议”财政奖补政策向农民筹资筹劳，但筹资筹劳的数量有限且工作难度非常大[20]。在农村基层治理资源匮乏的情况下，不但农村基层治理缺乏实质性内容，而且基层民主治理也呈现空洞化。总体上，资源汲取时期，虽然我国建立了村民自治制度框架，并在民主选举上进行深入实践，但基层民主机制在资源汲取上的作用却非常有限，民主治理的范围也很小。
乡村振兴战略的实施为农村基层民主治理提供了发展空间。乡村振兴带来的资源下乡推动我国向公共服务福利型国家转型，相关部门部署了乡村建设行动计划。基层政府不可能像在资源汲取时期那样通过发布命令指挥农民行动，而是要让农民参与到资源使用过程中，尽可能完整、清晰地了解农民的利益需求和价值偏好，并在与农民的交流、沟通、协商中提供农民所需的公共服务和乡村建设方案。同时，在国家强调反腐工作和提高资源使用效率的要求下，基层政府加强对资源使用过程的监控和程序合法性管理，而财政资金的使用、评价和监督等由农民民主决定。因此，基层政府普遍将基层民主机制运用于国家资源的分配和使用过程中，推动民主治理转型。
其一，民主治理范围扩大。资源下乡改变了农村基层治理的目标和内容，民主治理的内容就是围绕着国家资源使用进行信息公开、意见收集、公共决策、项目实施和监督等。村民自治围绕着资源使用展开，农民民主参与在权力行使和监督上深入实践。也就是说，资源下乡拓展了民主治理的范围，民主治理从选举环节延伸到所有的治理环节。农民不仅直接选举村干部，而且在日常的治理过程中持续参与，通过多种方式表达自己的需求、参与重大问题的讨论、监督公共权力的运行等。例如，在制度创新初期，国家向农村投入的资源很少，农村基层治理任务不多，“四议两公开”这一制度创新因为丧失治理对象而陷入“空转”。资源下乡扩大了民主治理的范围，很多基层政府将“四议两公开”广泛运用到危房改造资金分配、人居环境整治、公共品供给中，这一制度创新在全国农村地区有效运转起来。
其二，民主治理作用凸显。与资源汲取时期的动员型民主不同，乡村振兴时期农村基层民主治理的主要内容是分配资源，基层民主治理转向分配型民主[15]。基层民主治理性质的变化改变了农民形成集体行动的条件，只要民主决策的程序合法以及大多数农民同意，就能够顺利地执行公共决策。个别农民的不合作行为无法产生“一票否决”的作用，“少数服从多数”民主决策程序能够发挥作用。这样，符合大部分农民利益的农村基层治理活动都能够有效开展，民主治理能够发挥更大的作用。
综上，乡村振兴时期大量资源下乡为民主治理提供了转型空间。在资源汲取时期，农村基层民主治理的范围较小且作用有限，并没有成为农村社会的普遍实践。资源下乡改变了农村基层治理的内容与运行机制，扩大了农村民主治理的范围且凸显了民主治理的作用，使得民主治理发展具有了更大的制度空间。
三、农村基层民主治理的实现路径
在乡村振兴战略实施过程中，基层政府通过村民自治创新激活民主机制。普遍做法是加强基层民主建设，将民主机制运用到资源使用过程中，完善了农民参与公共服务和乡村建设的路径。
（一）经济基础：优化资源投入方式
国家资源下乡为民主治理的有效运转提供了可能性，让民主治理运转起来还与国家资源的投入方式有关。在国家普遍采取的项目制资源投入方式中，项目资金具有“专款专用”的特点，并在申报、审核、验收、评估等环节设置了一系列标准化的公共规则和理性程序[1]。项目资金使用主体是基层政府，农民和村级组织并没有使用项目资金的自主权，治理资源匮乏的局面并没有改变。村民自治仍然缺乏实质性内容，民主治理也并没有有效运转起来。
在乡村振兴中，基层政府通过优化资源投入方式，将国家资源嵌入到农村基层治理中，为村民民主治理提供了经济基础。具体地，基层政府采取“以村为主”的资源投入方式，向每个村普惠式地投入用于村级治理的公共资金，简称为“村级公共资金”。例如，四川成都市将各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共服务供给，每年按照村庄的人口数量、土地面积、与城区的距离等核准村级公共资金数量，向每个行政村投入村级公共资金20万～50万元。湖北宜昌市和江苏南京市在项目资金之外专门设置了“惠民资金”，基层政府每年向每个行政村投入10万～20万元的村级公共资金，由农民和村级组织自主使用。通过优化资源投入方式，村级组织都可以获得数量不等的治理资源。
基层政府在项目资金之外再向农村投入村级公共资金的主要目的是赋予农民和村级组织自主使用财政资金的民主权利。优化资源投入方式改变了政府在资源输入中的角色，政府从行政主导转变为行政引导，主要提供财政资金和制度框架，不直接干涉财政资金的用途和使用方式。基层政府在此基础上确立村级公共资金使用的“自主议定、自主使用、自主管理”原则，规定村基层、党组织、村委会、议事组织、监委会等都要参与到村级公共资金的决策、管理和监督过程中，特别规定了议事会和监事会必须要参与到收集民意、决定资源使用项目、选择项目施工主体和评议项目实施情况的过程中。由此，村级组织和村民成为村级公共资金的使用主体。
资源投入方式改革将国家资源转变为村级组织和农民可自主使用的村级公共资金，实现了民主对象实体化。“以村为主”的资源投入方式将村级公共资金纳入到财政预算中，农村基层治理资源来源于政府财政转移支付。与资源汲取时期“制度外”资源筹资方式不同，这是一种“制度内”的治理资源制度，确保了农村基层治理资源的稳定性和可持续性。
（二）组织基础：创新基层组织
农民民主参与需要有相应的载体，有民主协商和沟通协调的平台。农村原有的基层组织不健全，基层政府主要在行政村一级设立村民委员会，并按照法定程序、农民数量等设立村民代表组织。村民代表大会遭遇选举程序僵化、村民代表因外出务工无法参与等问题。基层民主主体范围较为狭窄，农民缺乏民主参与的平台和能力。农村社会形成精英政治或者能人治理模式[21]，普通农民通过选举“代理人”制定和实施代表自己利益的公共决策，主要是一种间接民主形式。在大多数时间，普通农民不直接参与涉及他们切身利益的公共事务，是参与不足的“无政治阶层”[22]。
在乡村振兴中，基层政府在既有的组织基础上进行创新，建立了农民参与村庄公共事务的平台和载体。一是将基层治理单元下沉，扩大范围。基层政府在原有的村民委员会和村民代表大会之外设立了议事会、村落理事会、宗族理事会等各种形式的议事组织。例如，四川成都市在每个村民小组成立了小组议事会，在此基础上组建村民议事会和监委会。议事会成员通过民主选举的方式产生，每个村民小组的议事会成员有2～4人，行政村的议事会成员一般有50多人、监委会成员有5人。湖北秭归县在自然村设立了村落理事会，理事会成员包括一名党小组长、一名理事长和担任八项职责的村落事务员。每个村落一般选举产生3～5名理事会成员，全县共选举出理事会成员10412人。成都市和秭归县通过村民小组或者自然村层级的设置，将民主治理单位从行政村延伸到自然村或村民小组。二是按照方便召集农民议事的原则成立相应组织。与村民代表组织相比，议事会、理事会其有成员数量较少且保持单数、组织成员选举较为灵活等特点。成都市村民代表人数一般有70～90人，议事人员太多不利于召集和议事；而议事会成员人数50多人且保持单数，方便议事和决策。议事组织成员的选举也较为灵活，当议事会成员因为进城打工或居住而无法参与村庄公共事务时，就可以随时通过选举更换议事会成员，不需要像选举村民代表一样按照法定程序和法定时间进行选举。
各种形式的村级议事组织是一个范围更为广泛、更具有代表性的议事决策组织，是对村委会和村民代表大会的补充。组织建设还使得全体农民直接参与农村基层治理和乡村振兴具有了可能性。基层政府将民主治理单位下沉到村民小组和自然村，形成了一个规模更小的民主治理单位。这使得民主治理的范围较小，且与农民的切身利益紧密相关，全体农民有意愿且有能力直接参与到农村基层治理和乡村振兴过程中。在成都市，每户农民都要填写“村级公共资金民意调查表”“村级公共资金意见征集表”和“村级公共资金满意度调查表”，村级组织再以村民小组为单位表达农民的需求、进行决策以及整改，全体农民都参与到了农村基层治理和乡村振兴之中。“基于自发秩序的低成本性、自发力量的可塑造性以及权力让渡村庄自治的时代背景，以自发秩序为起点的治理介入差序原则是形成村庄有效治理体系的原则之一。”[23]
（三）制度基础：创建程序制度
作为村民自治主要依据的法律，《村民委员会组织法》侧重于村民自治组织建设，规定的内容较为原则，并没有制定详细的程序法。由于没有建立程序性制度，农民缺乏民主参与的制度化渠道和有效的保障措施，民主权利主要停留在法律层面。
“农村基层治理现代化不仅仅是科层化和技术治理的一条路径，农村治理中传统的群众工作和群众动员机制也不能荒芜和抛弃”[24]。在乡村振兴战略实施过程中，基层政府健全民主议事决策程序，制定农民参与、意见表达、民主决议和监督的操作细节和实施步骤，健全程序性制度。例如，四川省成都市制定了“六步工作法”，将议事程序划分为宣传动员、收集民意、梳理讨论、决议公示、实施监督和评议整改六个部分。湖北秭归县专门出台了“农村基层协商民主实施办法”“村落公益事业建设和管理办法”“村落理事会议事规则”等程序制度，对村级组织的议事程序进行规定，要求村级项目工程实施遵循“村级开会提议—工程实施—预算—合同—招标—审计—发票”七个程序。浙江省宁海县制定了“五议决策法”，将村级重大事项决策划分为村党支部决议、村两委联席会议商议、党员大会审议、村民代表大会决议和两委会组织实施决议五个程序，制定了每个环节的操作要求。程序制度建设使得农民民主参与成为刚性要求，农村基层治理需要符合相应的民主程序和规则。如果村级组织的行为不符合民主程序要求，农民可以以此否定村级组织行为的合法性。
程序制度建设为农民民主参与乡村振兴提供了制度性渠道，农民按照程序要求参与农村基层治理即可。民主程序供给也改变了公共规则的形成方式和增强了制度约束力，使得民主程序能够有效落实。与传统的地方规范和社会舆论不同，农民根据民主程序自主制定的公共规则是法律授权依法制定的，符合全体农民的利益，具有较强的约束性。通过民主程序制定的公共规则是全体成员的自愿选择，因而，共同遵守则是自愿选择之后必须执行的强制后果。在村庄层面，个别农民阻碍公共决策执行损害的是全体农民的公共利益，这会积累成强烈的集体情绪，成为约束和边缘化不合作者的集体力量。在国家层面，只要公共规则的制定符合法律以及制定过程符合程序，基层政府就会为村级组织执行公共规则提供制度支持。
四、农村基层民主治理的当代价值
在不同发展阶段，农村基层治理的内容和目标不同，基层民主治理的价值存在差异性。在国家向农村投入大量财政资源推动乡村振兴的发展阶段，农村基层治理的重要内容是使用国家资源为农民提供公共服务和进行乡村建设，乡村振兴战略的实现在很大程度上依赖于国家资源的使用效率。基层民主治理既有利于国家资源使用效率的提高，又能够有效表达农民的诉求，低成本且有效地协调农民之间的利益关系，还能够实现对村庄小微权力的监督。
（一）民主决策与实现资源供需均衡
国家自上而下的资源投入需要与农民的需求对接，这就要求形成与农民需求特点相适配的决策机制。我国是一个幅员辽阔、地域差异很大的国家，由于村庄的自然地理条件、经济发展条件以及社会文化结构等千差万别，数亿农民的需求和偏好不尽相同。并且农业生产规模较小，农民居住分散，农民所需要的公共服务规模小，乡村建设的内容和方式存在很大的差异性。在缺少农民参与的情况下，基层政府很难甄别农民“小而散”的需求，公共服务供给和乡村建设往往面临供需错位问题。在熟人社会中，村庄精英虽然对农民的需求较为了解，但由村庄精英代表农民表达需求，村庄决策可能会异化为村干部或者村庄精英等少数人的决策。
在乡村振兴战略实施过程中，基层政府充分发挥民主决策的作用，由农民自主决定国家资源的用途和公共服务供给的内容。村级组织通过普通农民提议和议事组织提议等方式征求农民的意见，农民可以通过多种渠道表达需求。普通农民既可以参与到村民议事会、宗族理事会、村落理事会等组织平台中，也可以通过填写村级公共资金使用意见征集表、满意度调查表等方式直接表达需求。同时，基层党组织、村民委员会、议事会等多个组织在民主决策中发挥作用，这些基层组织日趋完善，具有较强的民主决策能力。
农村基层民主治理单元的熟人社会特点以及公共决策的非专业化特点，可以形成一种高效而低成本的公共决策机制。农村基层民主治理的单元是行政村和村民小组（包括自然村），行政村的规模一般千人左右。村庄范围内的农民常常在一起生活、生产、休闲，相互之间非常熟悉并具有很强的社会关联，是一个规模很小的熟人社会。熟人社会中的民主治理具有规模小、信息对称的优点，农民之间沟通较为便利、民主协商成本较低。同时，农村基层治理事务都是琐碎的“小事”，专业化程度较低，可以规避民主参与广泛性与民主决策效率之间的矛盾。农民利用地方性的时间、地点、信息作出合理的决策，有利于根据农村社会实际提供差异化、小规模的公共服务类型，更容易达成公共决策[25]。另外，民主决策能够反映大多数农民的需求，可以避免由村庄精英等少数人或者村干部决定资金的用途，防止公共决策异化为少数人决策或者村干部决策。这样，基层政府通过民主决策将自上而下的国家资源供给与自下而上的农民需求对接起来，实现了供需均衡。
（二）民主管理与降低资源使用成本
国家资源使用嵌入复杂的、不规则的社会关系中，这就要求形成与农村社会相适配的管理机制。农村社会具有非程式化和不规则性特点，农村基层治理的有效实现需要协调复杂的情感、利益、社会因素，还要充分考虑每个农民的性格特点、行为模式、社会关系网络等。在缺少农民参与的情况下，基层政府直接与单个农民对接的协调成本很高且效果很有限，在公共服务和乡村建设中往往面临农民扯皮、不合作等“最后一公里”难题[26]。
在乡村振兴战略实施过程中，基层政府充分发挥民主管理的作用，农民按照民主协商程序制定和执行国家资源使用规则。农民依据协商程序和规则参与村庄公共事务，按照一定的民主管理程序自主制定并执行公共规则，决定公共设施建设占地成本的均摊、公共利益的分配等。农民在村级组织的动员和组织下进行收益分配和协调工作，参与到协调农民之间、农民与公共服务供给主体、农民与政府之间的互动关系中，能够有效化解公共设施建设过程中因占用土地、拆除建筑物以及其他利益博弈等引发的矛盾纠纷。
农民参与管理有助于农民自主协商利益分配方案，按照农村实际低成本、有效地协调利益关系。村级组织可以进行精细的收益分配和成本均摊协调工作，针对农民之间诸多非正式关系和社会资本，利用习惯、认同感等软性因素对农民的行为进行调整和引导，避免发生多次博弈问题。尤其重要的是，村级组织将普通农民动员起来，将国家资源使用转化为农民的公共利益，不合作者损害的是农民的公共利益，而不是村级组织或者政府的利益。这就形成对不合作者的压力，因而可以有效避免因个别农民的不合作行为而导致的集体行动失败。同时，农民依赖村社共同体获得基本的生产生活秩序，对村庄公共利益具有较强的依赖性，形成了“公共利益”优先的价值观念。农民更关心的是共同利益如何形成，遵循“个人服从组织”“少数服从多数”等原则，而非纯粹的个人利益计算和个人权利的张扬。村级组织可以通过引导和激发农民形成“顾全大局”“不能损害公共利益”等观念，增强对农民行为的约束。这有助于实现公共利益和公共决策的集中，避免民主参与带来的无序竞争与分裂。
（三）民主监督与提升监督成效
农村基层治理具有不规则性特点，治理环境也非常复杂。农村基层治理不仅面临村级权力滥用问题，还面临公共服务供给与农民需求不匹配以及花费成本过高等问题。在缺少农民参与的情况下，基层政府自上而下监督基层权力运行的成本很高而且效果有限，可能会面临形式主义与农村基层治理“内卷化”问题[7]。
在乡村振兴战略实施过程中，基层政府充分发挥民主监督的作用，农民对国家资源使用过程进行监督。民主监督的实现不仅依靠投票选举决定村庄精英的去留，而且体现在农村基层治理运作的动态过程中。四川省成都市制定了详细的民主监督程序，并规定全体农民的满意度要达到90%，这赋予普通农民参与监督的制度化渠道。普通农民可以通过监委会专职监督、信息公开和民主测评等方式对资金使用情况进行监督，形成了一种多方位的群众监督方式。浙江省宁海县通过治理流程设计，确保每个治理流程中不同权力（利）主体参与治理过程，从而推动村级权力运行的开放化，实现基于流程的分权制衡。
民主监督建立了资源使用与农民的利益关联，可以有效避免外部监督面临的合谋问题。基层政府将国家资源统一、公开分配给村级组织，强化了资源投入的公共性和透明性，从而将公共资源的分配和使用与每个农民的利益关联起来。这改变了资源使用的性质，将财政资金使用由“国家的事”转变为“农民的事”，激发了农民的主体积极性。同时，在村庄范围内，农民能够清晰、直接观察到民主参与的效果，具有较强的政治效能感，并体现较强的监督积极性。农民对整个资源使用过程非常了解，能够亲自参与到每一个治理环节中，具有信息对称和全程监督的优势。农民根据自身的需求和农村实际判断国家资源使用是否高效，可以避免村级公共资金的浪费。除此之外，公共资源分配的透明度也限制了资金使用中的个人意志和个人垄断，可以有效防止基层政府和村干部的权力寻租行为。
五、结论
在乡村振兴战略实施中，如何通过资源下乡激活乡村治理是核心议题，需要将资源下乡纳入到农村基层治理研究框架中。在国家投入大量资源推动乡村振兴的背景下，农村基层治理的核心问题是提升农村社会的内生治理能力和提高国家资源的使用效率。基层政府普遍通过各种形式的村民自治制度创新，将基层民主机制与国家资源输入有机结合起来，发挥民主治理在国家资源使用中的作用。从这个角度来看，农村基层民主治理保障国家下乡资源有效使用的价值凸显，为乡村振兴提供了治理基础。
从一般意义上看，本文从资源下乡角度建立了一个乡村振兴时期农村基层治理的分析框架。其一，可以系统揭示近几年村民自治创新实践的深刻逻辑，深化对农村基层治理实践的理论认识。乡村振兴从根本上改变了农村基层治理的运行逻辑以及目标，村民自治创新实践的一个共同点是推动民主治理转型。其二，将资源下乡纳入到农村基层治理研究框架中，有利于明确乡村振兴的方向与重点。在乡村振兴时期，农村基层治理现代化的基本方向是民主治理，重点是重新挖掘村民自治的民主治理功能，以提高国家资源的使用效率。其三，将民主治理作为标准可以衡量其他农村基层治理制度的形态与绩效以及农村基层治理现代化的程度，有助于揭示农村基层治理的困境以及提出推进乡村振兴的政策建议。
当前，农村基层民主治理的运行逻辑发生了重大变化，将国家自上而下的资源输入与自下而上的基层民主结合起来，有利于促进乡村振兴。然而，从全国范围来看，为了确保国家资源的安全使用，基层政府越来越倾向于采取统一标准化的程序规则，自上而下监控村级组织，将农民民主参与排斥在国家资源使用之外，使得民主治理的空间不断被压缩。从本文的分析来看，赋予农民使用国家资源的民主权利既可以形成对村级权力的有效监督，又可以充分发挥农民的创造性和主动性，有助于提高资源的使用效率。因此，推动乡村振兴战略实施应充分挖掘村民自治的当代价值，激活基层民主，更有效地发挥农村基层民主的治理功能。
参考文献：略
作者简介：王海娟，中国地质大学（武汉）公共管理学院助理研究员，主要从事农村社会学与农村基层治理研究。
文章来源：《求实》2021年第5期，第85-96+112页。
基金资助：国家社会科学基金青年项目“乡村振兴背景下资本下乡与村庄共赢机制研究”（20CSH050），负责人：王海娟；中国地质大学（武汉）新青年教师科研启动基金“国家治理现代化背景下村民自治困境与制度建设研究”（CUGW200805），负责人：王海娟；