吴华解读：民办教育的现状、挑战和发展前瞻

整理编辑 | Leo

9月14日，由新学说、英国国际贸易部联合举办的“2018浙江国际化办学研讨会”在杭州娃哈哈学校圆满落幕。会上，8位国际教育界资深人士通过演讲，对浙江国际化学校发展策略进行了深入探讨。

浙江大学教育学院教授、博士生导师吴华以“《民促法》实施条例的诠释和落地预测”为题进行了分享。吴华谈到一定要对民办教育充满信心，他从民办教育发展现状、民办教育新政实践难题和民办教育发展前瞻等角度进行了详细阐述。

民办教育发展现状

依据《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有各级各类民办学校17.76万所，比上年增加6668所，占全国比重34.57%；招生1721.86万人，比上年增加81.63万人，增长4.98%；各类教育在校生达5120.47万人，比上年增加295.10万人，增长6.12%。其中：

民办幼儿园16.04万所，比上年增加6169所，增长4.00%；入园儿童999.32万人，比上年增加34.24万人，增长3.55%；在园儿童2572.34万人，比上年增加134.68万人，增长5.53%。

民办普通小学6107所，比上年增加132所，增长2.21%；招生137.70万人，比上年增加9.94万人，增长7.78%；在校生814.17万人，比上年增加57.84万人，增长7.65%。

民办初中5277所，比上年增加192所，增长3.78%；招生209.09万人，比上年增加20.36万人，增长10.79%；在校生577.68万人，比上年增加44.87万人，增长8.42%。

民办普通高中3002所,比上年增加215所，增长7.71%；招生111.41万人，比上年增加8.52万人，增长8.28%；在校生306.26万人，与上年增加27.18万人，增长9.74%。

民办中等职业学校2069所，比上年减少46所，下降2.17%；招生78.68万人，比上年增加5.04万人，增长6.84%；在校生197.33万人，比上年增加13.19人，增长7.16%。

民办高校747所(含独立学院265所，成人高校1所)，比上年增加5所。普通本专科招生175.37万人，比上年增加1.51万人，增长0.87%；在校生628.46万人，比上年增加12.25万人，增长1.99%。硕士研究生招生747人，在学1223人。另有民办的其他高等教育机构800所，各类注册学生74.47万人。

我们可以看到，当前我国民办学校中占比最大的是学前教育，占比超过50%，国家在2010年开始实施学前教育三年行动计划，当时社会相关人士预测，随着该计划的推进，民办的学前教育将会受到打击，但是结果却出乎意料，此时期民办幼儿园增长数量低于公办，但是入园人数增幅却高于公办，在此过程中，整个社会对民办学前教育给予了高度的评价和认可。

同时，义务教育阶段的民办学校数量以及入学人数也在稳定增长，这说明经过一段时间的整顿以后，大家对民办教育的信心恢复了，倒闭的学校屡见不鲜，但是新办的学校更多，所以整体而言，民办学校数量在持续增加。

根据《2017年浙江教育事业发展统计公报》统计显示，浙江全省有民办普通高中201所，在校生19.35万人，占普通高中在校生总数的25%；民办中等职业学校（不含技工学校）43所，在校生7.06万人，占中等职业教育在校生总数的13.3%。民办普通初中253所，在校生25.73万人，占普通初中在校生总数的16.5%。民办普通小学163所，在校生48.07万人，占普通小学在校生总数的13.6%。民办幼儿园6272所，在园学生117.1万人，占在园幼儿总数的59.8%。

浙江省民办学校在校生情况和全国其它地区有所不同，它的民办教育在校生情况略微有点降低，其余方面和全国其它地区类似。浙江省在民办教育发展当中以领先、宽松、规范著称，但在很多方面仍然有进一步创新、完善的空间。中国目前还在转型期，转型阶段有很多事情可能无法落实，所以在形势很严峻的时候我们也要有积极乐观的态度。

总而言之，民办教育是改革开放40年来教育领域最重要的制度创新，民办教育的出现和发展打破了公办教育的垄断地位；民办教育成为推动教育发展的重要力量；民办教育为中国教育发展做出了巨大贡献。

没有民办教育，不可能建成市场经济；没有民办教育，不可能满足人民日益增长的美好生活需要；没有民办教育，中国教育发展进程将严重受阻！民办教育不但是教育本身，而且是市场经济赖以生存的基础教育之一，没有民办教育就没有办法满足资源自由流动的需要。

“民办教育新政”面临的挑战

民办教育新政主要指两块内容，第一块以全国人大《修法决定》以及国务院《若干意见》、《实施条例》（送审稿）国家层面的法律框架和教育部等部门规章、省级地方政府《实施意见》（22+1个），以后还要出台市、县政府规范性文件，构成整个新政的法律框架，这两块构成了所谓民办教育新政。

民办教育政策框架包括绩效奖励：竞争性资源配置；基本权利：平等主体应该享有的权利；政策扶持：基于政策目标的特殊待遇；规范办学：对民办学校主体资质、设立程序、办学行为等的规范性要求。

当前新政面临的挑战主要包括三个方面。一是分类管理面临新的挑战，营利性和非营利性民办学校区分以后，义务教育阶段不可以选择营利性民办学校，此时，这些民办学校就变成了名义上的非营利，但是它们细分为两类，一类是没有营利动机的非营利民办学校，还有一类是有营利动机的非营利民办学校，所有的调查都表明，90%以上的举办者在办学的同时还想赚一点钱，完全不想赚钱的办学者只占5%，所以这是一个严峻的挑战。

第二个问题就是补偿奖励，目前来看，全国已经有23个地区发布了补偿奖励相关实施意见，然而只有上海市的实施意见中提供了计算奖励的具体方案，但也没有提供选择营利性民办学校的资产处置方案，其它省区也存在同样的问题，而且对于理解“办学效益”存在普遍的偏差，所以民办教育新政到目前为止是不可实施的。同时，地方实施意见对修法决定“补偿奖励政策”也存在普遍的认识偏差，其中包括：限制“普遍权利“偏差：将“补偿和奖励”理解为现有民办学校只有选择了非营利性民办学校才能够享有的权利；回避“合理回报”偏差：在“补偿奖励方案”中忽略“合理回报”的实际影响；误解“办学效益”偏差：将“办学效益”理解为资产增值。

第三个难题是切实保障民办教育合法权益，民办教育发展到今天已经取得了巨大成就，也取得了巨大进步，但是我们的合法权利没有得到充分的保障，例如普遍权利（基于学生、教师），财政资助；税收减免；土地划拨；教师社会保障；学生奖助学金；特殊权利（基于学校），招生自主权；定价自主权；用工（教师）自主权等依旧未得到充分保障。

民办教育发展前瞻

促进民办教育发展，我们要树立在政府政策以外的事实依据。和公办教育相比，民办教育在效率、选择性和公平方面都优于公办教育。

从发展成效来看，2002-2016年间，民办学校在校生从1148万增长到4825万，增长了3677万，学校数从61300所增长到171000所，增长了110400所；同期，公办学校在校生减少了3200万，学校数减少了285600所。从投入水平来看，2002-2016年间，全国财政性教育经费总量从3491.40亿增长到31396.25亿，增加了27905亿；生均教育事业费从1364元增长到12047元；2007-2013年间，民办教育获得的财政拨款从28.54亿增长到227.51亿，增加了199亿，占比从0.34%增长到0.93%；

民办教育与公办教育相比，他们在微观层次（学校）向学生提供的教育产品没有区别，但是，民办教育能够以占用（消耗）更少的公共资源为学生提供同样的教育产品，说明民办教育比公办教育有更高的公共资源利用效率。 民办教育比公办教育更有效率的内在逻辑是“一切不满足人民需要的民办学校都将被市场无情地淘汰”。民办教育发展所需要的资金从家长（学生）到学校，公办教育发展所需要的资金从家长（学生）到政府（收税），再到学校，由此增加的运行环节必然要在教育之外消耗更多的资金。在现代社会，教育可以理解为“政府责任产品”。假设没有民办教育，政府为了保障同样的教育供给，需要用公共财政支撑原来由民办教育提供的教育公共服务，由此可以计算民办教育的财政贡献（按照当年各级教育生均公共财政预算教育事业费乘以民办教育对应的学生人数）。

把民办教育的财政贡献与她所得到的公共财政资金数额进行对比不难发现，民办教育表现更加出色。2016年学生数占比18.5%，学校数占比34.7%。关键是，民办教育对社会的这个巨大贡献（ 18.5% 的公共教育服务）只占用了不到1%的公共财政资金。

民办教育比公办教育有更多选择。公办教育在学校之间必须接受“公平约束”，同级同类公办学校需要均衡配置公共教育资源，不可能、也不应该形成足够的多样性； 公办教育无法满足社会的多样化、差异化的教育需要； 民办教育在学校之间不存在“公平约束”，学校在法律约束下自由发展，能够充分满足社会对多样化、差异化的教育需要。

民办教育比公办教育更加公平。公平是权利平等的主体（自然人或法人）受到平等的对待——没有特权也没有歧视； 在学校内部，民办学校和公办学校都有公平问题需要关注； 在学校之间，民办教育不存在普遍的公平问题，公办教育存在普遍的公平问题（区域、城乡、校际等）；没有公办教育，就没有教育不公平。

因此，在每一个教育层次上，当人们的教育需求满足了“温饱”需求以后，理性的公共决策还有另一种方案：优先发展民办教育。2013年，全国教育经费总投入为30364.72亿元，比上年的27695.97亿元增长9.64%。其中，全国在校学生总数2.55亿人，生均总成本11896元；民办学校在校生总数4037万人，总收入2341亿，生均总成本5799元；公办学校生均成本是民办学校生均成本的两倍以上。同时，要在全国范围内消除义务教育学校差距，需要基本建设投资超过20万亿。考虑到学校教学设施的正常更新和折旧，可以肯定地说，目前规模的公办教育，在学校之间不可能消除差距均衡发展。因此，要在义务教育阶段消除公办学校之间办学条件的差距，唯一的路径是减少公办学校的数量。

在公办教育与民办教育之间一种更加合理的制度架构应该是：

随着“民办教育优于公办教育”思想的传播，民办教育将会更深刻和持久地改变中国教育进程。

吴华

吴华系浙江大学教育学院教授、博士生导师；中国教育政策研究院兼职教授；中国民办教育协会常务理事，中国教育学会教育政策与法律专委会常务理事，中国教育发展战略学会民办教育专委会副理事长。11月9日，“有界无边，育在未来”2018VIS国际学校发展大会闭门会议设有“新政策下的民办教育新使命”议题，吴华作为演讲嘉宾将与大家进行更加深入的交流！（报名请戳下方二维码哟~）

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