李铁：户改对城市的未来利大于弊 | 城市百问
前言
目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。
因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。
于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。
希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。
编者
总第二十四期
本期作者：
李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家
2019年4月8日，国家发改委颁布的《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知引起了社会的广泛关注。其中的重点主要是以下几个方面的内容：１、100万-300万人和300万-500万人大城市的落户政策进一步放开；２、超大特大城市对居住证积分项目的条款可以精简或合并，并要求大幅增加落户规模；３、积分落户主要以缴纳社保年限和居住年限为参考等。
就我个人看来，这份文件针对当前户籍管理制度改革中出现的种种问题，提出了进一步的解决方案。在稳步推进户籍管理制度改革，提升新型城镇化质量的过程中，逐步地放开大城市的户籍管理，并在特大城市和超大城市等户改的难点城市，加大改革力度，争取加快推动农业转移人口市民化的进程。
从2000年中央政府推进县级市以下的户籍管理制度改革以来，到2006年进一步放开地级市落户限制，再到2011年根据我国城镇化发展的实际需要，把户改范围从按城市行政等级分类推进，调整为按照城市规模来确定户改的进程，提出放开100万人口以下城市的落户条件。当时户改对于特大城市和超大城市来说，仍然是禁区。之后2014年《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，还是提到了特大城市“可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏”。
近两年的政策变化，从2018年《推进新型城镇化建设重点任务》，到2019年初《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，以及近日颁布的《2019年新型城镇化建设重点任务》，户改范围已经从原来的100万人口城市，扩大到500万人口以下的城市，同时也进一步放宽了对超大特大城市的落户条件。说明，中央政府和有关部门对于深入推进我国城镇化进程，提升新型城镇化质量，以城镇化带动乡村振兴，促进社会公平、和谐和稳定，拉动内需，刺激消费和投资需求，手段明确，目标清晰，而且政策持续，态度坚决。
从我国户改的实际进程看，目前主要矛盾不是集中在城乡，而是表现在区域关系上。所谓户改的障碍，不是对本地农村人口的限制，而且主要对外来人口，既包括外行政区域的农业转移人口，也包括外来的城镇间流动人口。从2014年《国家新型城镇化规划》颁布以来，对于本地农村人口的行政转户，是近几年全国城镇户籍人口增加的主要来源。而对于外来人口的落户，仍然是较大的障碍。
首先，在人口流入地区，包括全国所有的发达地区，无论是大中小城市和小城镇，都没有很好地落实外来人口落户的政策。其次，有些地方，即使解决了少量的外来人口落户问题，也是具有严格条件限制的，例如学历、年龄、技术职称等。而外来人口的主体却是不具备这些条件的农业转移人口，也就是农民工。再次，无论是对于人口流入地，还是流出地，大城市以上规模的城市，对外来人口的限制仍然是多方面的，在严格限制农民工落户之外，也存在着一定的条件约束和门槛。还有，在千万人口以上的城市，特别是北上广深，对外来人口的限制更为严格和苛刻。
从近二十年推进户改的效果来看，绝大部分大城市户籍管理方面的政策开始出现了松动。中西部地区除少数省会城市外，大部分地区对外来人口的落户政策已经完全放开。落户的选择权有时候在于外来人口，他们往往出于自身的考虑，例如家乡的土地和宅基地以及集体的福利问题等，落户积极性并不高。在东部人口流入地区，对于外来人口的限制，除了少数特大和超大城市外，已经出现了“抢人大战”，开始通过所谓的“人才”标准，吸引“人才”落户。
当然这个“人才”还是基于对学历条件的认定。为了“抢人才”，一些城市还附加了较多的优惠条件。例如给予购房补贴政策，这些“抢人才”的终极目标大概是为了解决房地产积压问题；还有的是为了招商引资，提高营商环境，改善人才要素竞争能力，给予的是人才补贴，等等。
值得注意的是，在人口流入地区，在户改推进方面还存在着两个根本障碍。一是制定“人才”标准，实际上排斥了最为广泛的农业转移人口群体，等于户改政策还没有得到认真的贯彻和落实。二是人口流入地区的外来人口占比重较大和绝对数量较多的城市，都存在着现实的压力和利益的冲突。
我国现在常住人口城镇化率达到了59.6％，而户籍人口城镇化率仅为43.4％，两者相差16个多百分点。这说明，在统计的城镇人口中，还有2.26亿在城镇打工就业的农民，没有享受到与城镇居民同等的公共服务，这是未来提升新型城镇化质量的重头。但是各地在解决外来人口落户的时候，只关注了少数有学历的外来城镇人口，并没有通过解决他们的落户而提高户籍人口城镇化率。
从另一个方面来说，在人口流入地区，有的超大城市外来人口八九百万，占当地总人口的五分之二；还有的城镇，外来人口是本地人口的数倍之多，例如深圳，常住外来人口是户籍人口的不到3倍，东莞外来人口是本地人口三倍多。还有一些发达地区的小城镇，外来人口最多的可达本镇户籍人口的十倍多。类似这些地方的户籍管理制度改革，不在于城市规模，而在于改革可能带来的本地人口和外来人口的利益格局的重新分配，还会引来公共服务支出的严重负担。
涉及到如此众多的外来人口，人口流入地区大多采取了居住证制度和积分落户制度。但是通过积分落户的政策，不仅不利于户改政策的贯彻落实，反而强化了各种落户的限制。例如北京市的积分落户政策，2018年只解决了6000多名外来人口的落户问题。北京近800万的外来人口，如果按照这个速度来解决外来人口落户，那么需要１千多年才能完成。例如在广东佛山市，外来人口450万，而2010年至2017年佛山积分入户人数累计4303人，按照积分落户政策，要全部解决，也需要一千年。全国的外来人口多数集中在沿海经济发达地区。这些城镇都面临着外来人口占比重较高、数量超出本地居民太多的问题。
贯彻落实中央有关文件精神和落实好国家发改委颁布的《2019年新型城镇化建设重点任务》，首先要理解政策精神的出发点。十九大提出加快农业转移人口市民化，今年两会政府工作报告提出提升新型城镇化质量，说明中央政府对当前城镇化发展战略十分重视。城镇化不仅仅有利于乡村振兴，有利于社会的和谐与稳定，也有利于拉动当前内需和刺激经济增长，充分利用城镇化红利，带动实体经济的发展。
对于各类城市来说，放宽外来人口落户的限制，对激发人口的活力，改善城市人口结构，提高城市服务业发展水平，促进人口通过长期稳定的就业和居住预期，提高就业能力等，都有明显的促进作用。更重要的是，外来人口的二代代表着城市发展的未来，解决他们的落户和教育以及各项公共服务保障等问题，对于我国城市人才和人口要素资源的储备，具有决定性意义。因此，无论是从中央提出的城镇化发展战略出发，还是从城市自身发展的未来出发，落实户改，对于城市只能是利大于弊。
哪一个城市在这方面的探索率先迈出关键的一步，通过实践解决各类利益矛盾和产生的各类问题，哪一个城市就会更具有竞争力。世界城市发展的历史证明，移民城市是最具有活力的城市。户改是激发外来人口移民活力的最重要的制度变革。
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微信编辑：陈嫡