李林： 坚持问题导向深入推进全面依法治国——在法治与改革高端论坛（2022）上的发言

2022年11月12日，法治与改革高端论坛（2022）在杭州召开。此次论坛由中国法学会指导，浙江大学主办，国家“2011计划”·司法文明协同创新中心、浙江大学光华法学院、浙江大学社会科学研究院共同承办。本次论坛主题为“深入推进全面依法治国”。中国社会科学院学部委员李林在本次论坛上作了主旨发言。

中国社会科学院学部委员 李林

尊敬各位领导、专家学者、与会嘉宾，大家好！我今天的发言题目是《坚持问题导向深入推进全面依法治国》。

党的二十大明确提出，必须坚持问题导向。问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。在坚持问题导向方面，习近平总书记为我们做出了表率。2021年12月6日，习近平总书记在十九届中央政治局第35次集体学习会上说：安排这次学习，目的是总结中国特色社会主义法治体系建设成效，分析存在的问题和不足，坚持走中国特色社会主义法治道路，更好推进中国特色社会主义法治体系建设。

新征程上深入推进全面依法治国，应当坚持问题导向，针对当下法治建设存在的突出问题，人民群众反映强烈的法治问题，制约中国式现代化发展的深层次法治体制机制等问题，以抓住和解决法治中国建设的重点难点问题作为着力点和突破口，加快建设更高水平的法治中国。初步考虑可着重从以下方面深入推进、率先突破。

一是从讲良法的角度进一步优化立法质量。何谓良法，法学/法律界已有基本共识；但如何评判良法，由谁来评判是否良法等问题，却没有真正解决。立法机关是法律产品的生产者，行政机关和司法机关，企事业单位、社会组织、公民个人等，都是法律产品的消费者。鞋子好不好，只有穿的人才知道。法律产品质量高不高，只有其消费者才最有发言权。因为只有在法律产品的消费过程中，才能直接具体地感知并发现问题，因此主要应当由法律产品的消费者而不是生产者来评判是否良法。但在实践中，我国法律产品问题的发现及其监督、评判，主要是由立法机关通过自我评价、自我监督、自我纠错等方式完成的。由于行政机关、司法机关由人大产生、对人大负责、受人大监督，这种宪法关系，决定了它们作为法律产品的消费者，尽管最有条件及时发现问题，但它们却很难对立法机关的法律产品质量问题进行有效评价和监督。企事业单位、社会组织、公民个人等，则更缺少直接向立法机关就立法质量问题提出意见和诉求的制度条件。因此，以良法为导向优化立法质量：一要按照“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”的良法原则，进一步确立可操作可评估的良法标准，使之具体化、规范化，可操作、可监督；二要深入贯彻民主立法原则，赋予法律产品消费者在发现立法问题、反馈立法问题、监督整改立法问题等方面更多的权利和更便利的渠道，如司法机关在个案中发现立法问题的迅捷反馈渠道，等等；三要深入推进公众参与和监督立法，建立第三方独立评估立法质量的制度化、常态化机制，使良法标准真正落地生根。

二是从讲善治的角度率先突破法治政府建设。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出，法治政府建设要率先突破。如何率先突破：一要推进行政机关简政放权的自我革命，从万能政府真正转向有所为有所不为的政府，把市场的还给市场，把社会的还给社会，把公民的还给公民，剩下的就是有为政府的权力和职责。二要按照市场化、法治化、国际化的原则和标准，倒逼行政体制改革，尽快建立起与“三化”相匹配的现代化政府体制。三要按照廉洁效率的原则重构我国行政体制，腐败重责，低效问责，无效追责，真正建立起有权、有能、有责的现代政府体制。四要按照公正文明的原则重构我国的行政执法体系，对行政执法机关、行政执法人员的违法行为零容忍，一票否决。五要坚持结果导向，以效能论英雄，切实用好法治政府建设评估指标体系这个重要抓手，常态化地检验、评价和推动法治政府建设，用看得见、摸得着、能评价的量化方式，把法治政府建设各项举措落到实处。

三是从讲规律的角度扎实推进公正司法。党的十五大以来，司法体制改革进行了一轮又一轮，取得了一个又一个成就，但也面临着困难多多、问题不少的压力。下一步司法改革该怎么办？一要回归中国国情下的司法规律，回归人类法治文明中的司法常识，坚持稳中求进地推动司法改革，既要防止司法改革的“大跃进”，也要避免司法改革的无所作为。二要准确把握司法功能。在党对政法工作绝对领导和人民代表大会制度下，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，在这个法治防线之上和之后，还有更为强大的政治防线，主要体现为人大监督、纪检监察监督，党委领导和监督等。在法治范围内，司法要发挥好最后一道法治防线的作用，否则就是失职；在政治范围内，司法必须绝对地接受政治领导、服从政治安排、受到政治监督，否则就会“越权乱政”。三要把握司法改革的政治属性。司法改革牵一发而动全身，本质上是政治体制改革，需要对国家上层建筑进行整体性谋划、战略性统筹、系统性改革，才能标本兼治，真正达成目标，单独进行司法改革，难以深入和展开，其成效必定有限。四要把握司法改革的社会属性。司法机关、司法人员、司法活动等都是一种社会存在，与社会有着千丝万缕的天然联系。这种联系决定了我国司法改革实质上也是一种社会改革，涉及社会观念、社会文化、社会心理、社会行为、社会利益、社会关系等各个方面。如果社会改革不深入展开，社会文明达不到应有程度，司法改革单兵突进，其成效必然有限。五是正确把握社会矛盾纠纷的必然性。正如人会生老病死一样，有人类社会就必然会有社会矛盾纠纷，在社会主义初级阶段的风险社会尤其如此。司法应该竭尽所能地治病救人，但不可能包治百病；司法不是万能的，它可以治病，但难以防病，更不可能铲除病根。基于上述认知，我国司法改革必须继续推进，但目前改革主要应当在技术、程序、体制、机制等中观和微观层面展开，全方位各层次大力度地进行司法改革，目前既无必要，也不具备条件。

四是从讲实效的角度全面深入实施“一规划两纲要”。习近平总书记说：“用五年规划引领经济社会发展，是我们党治国理政的一个重要方式。”“一规划两纲要”擘画了未来五年推进法治中国建设的总蓝图、路线图、施工图。贯彻落实二十大精神，应当具体落实到全面深入实施“一规划两纲要”上。一要把“一规划两纲要”的每一项任务，清楚明白地分解落实到每一个责任主体，细化任务书、明确时间表、落实责任状，确保规划纲要不折不扣得到贯彻落实。二要根据“一规划两纲要”的要求，具体制定量化指标体系，用指标体系检查评估等方式，确保规划纲要得到贯彻落实。三要把贯彻落实规划纲要列入各相关主体的年度评价考核工作，年年评查，持之以恒，五年可以初见成效。

以上是我的发言，不当之处请大家批评指正，谢谢大家！

编辑 | 李鑫