黄惠康：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命 ——在法治与改革高端论坛（2022）上的发言

2022年11月12日，法治与改革高端论坛（2022）在杭州召开。此次论坛由中国法学会指导，浙江大学主办，国家“2011计划”·司法文明协同创新中心、浙江大学光华法学院、浙江大学社会科学研究院共同承办。本次论坛主题为“深入推进全面依法治国”。联合国国际法委员会委员、外交部国际法咨委会主任委员黄惠康在本次论坛上作了主旨发言。

联合国国际法委员会委员、

外交部国际法咨委会主任委员 黄惠康

尊敬的各位同仁，大家好！很高兴有机会再次参加浙江大学主办的“法治与改革高端论坛”。首先，祝贺“2022法治与改革高端论坛”的召开！本届论坛以“深入推进全面依法治国”为主题，符合时代背景，很有意义。我发言的题目是：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。不当之处，请批评指正。

概而言之，全面依法治国是中国式现代化的本质要求和必由之路，是应对前所未有挑战的应有之义，是国家治理的一场深刻的革命，是中国共产党跳出“治乱兴衰”历史周期律的自我净化、自我完善、自我革新，其核心是要把治国理政的公权力关进制度的笼子。全面依法治国关键在党，基础在民，法治意识是现代化国家公民意识之首要，尊法学法守法用法蔚然成风的法治社会是法治国家的坚实基础。深入推进依法治国亟需补短项、强弱项，培养高素质法治人才，既是当务之急，也是长远所需。

现代化是世界发展的历史潮流。党的二十大吹响了中国式现代化的号角。二十大报告指出，从现在起中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化国家，实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。报告深刻阐述了中国式现代化的中国特色和本质要求以及前进道路上必须牢牢把握的重大原则。中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。个人理解，虽然报告未直接提及法治与现代化之间的关系，但根据贯穿报告通篇的全面依法治国基本方略，全面依法治国也是中国式现代化的本质要求和必由之路。

法治是近代人类政治文明进化的重要成果，也是千百年来人类社会法治建设不断完善的必然结果。法治兴则国家兴，法治乱则国家乱。现代化国家必须也必然是一个法治国家，因为法治具有固根本、稳预期、立足长远的保障作用。在法治轨道上全面建设社会主义国家，是中国式现代化的本质要求和必由之路，也是中国式现代化的重要保障，符合人类政治文明的发展规律。习近平总书记强调指出，“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”“一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化军队必然是法治军队。”“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”

正是基于这样的认识，二十大报告在设定“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”这一中心任务的同时，将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”确定为实现第二个百年奋斗目标的实践路径，标定了中国式现代化的法治航向。

相较于十九大报告将“深化依法治国实践”作为“发展社会主义民主政治”的一部分进行论述，二十大报告首次以专章对法治建设的地位、作用、总体要求和重点工作做了全面阐述和战略部署。报告全文共出现“法、宪法、法律、法规、法治、立法、执法、司法、学法、尊法、守法、用法、法治化、法律意识、法治精神、法律体系、法治体系、法治轨道、法治道路、法治建设、依法治国、依法执政、依法行政、法治国家、法治政府、法治社会、法律保障、法律服务、法治宣传、国内法治、涉外法治、国际法”等法治元素用语102处，其中29次提及“法治”，3次提及“法治化”，1次提及“法定化”，23次提及“依法治国”和“依法”办各项事业，从而将全面依法治国落实到了中国式现代化的方方面面。

通读二十大报告可以发现，报告通篇体现了坚持全面依法治国的基本治国方略，并将全面依法治国提升到中国式现代化的新境界。报告不但设定了“推进法治中国建设”的新目标，而且将其与全面建设社会主义现代化国家连接起来，成为依法治国这一基本治国方略在新时代的新发展，确保中国式现代化行稳致远。这是新时代新征程中国共产党坚持全面依法治国的政治宣言和行动纲领，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对党治国理政规律、社会主义法治建设规律、人类社会法治文明发展规律认识的进一步深化，彰显了我们党矢志不渝推进法治中国建设的坚强决心和自信自立、守正创新、自我革命的时代精神。

我的第二个深刻体会是，全面依法治国是国家治理的深刻革命，任重道远。习近平总书记在党的二十大报告明确指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻的革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安，必须更好发挥法治固根本、稳预期、立长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

如何理解这一重要判断？我以为，至少可以从以下三个方面予以认知。

首先，新时代新征程中国共产党的使命任务宏伟远大。到2035年，我们要基本实现国家治理体系和治理能力的现代化，全过程人民民主制度更加地健全，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。

其次，未来五年法治中国建设开局起步关键期的任务艰巨繁重。二十大确立的未来五年的主要目标包括，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高，中国特色社会主义法治体系更加完善。

最后，全面依法治国建设、建设法治中国，在社会主义发展史上，在中华民族发展史上，在新中国法治发展史上，都是史无前例的伟大创举。在法治思维、法治文化、法治实践、立法、司法、执法、守法等诸多方面都存在着巨大的挑战和风险，其中腐败犯罪是全面依法治国的最大拦路虎，而反腐败斗争形势依然严峻复杂。就拿中纪委披露的反腐成果来说，十年来，全国纪检检察机关共立案464.8万件，处分457.3万人，其中立案审查中管干部553人，厅局级干部2.4万多人，县处级干部17万多人，乡科级干部65万多人。2014年开展反腐败国际追逃追赃“天网行动”以来，从120多个国家和地区追回外逃人员9165人，其中党员和国家工作人员2408人。这些人中的绝对多数都是曾经握有行政权、司法权、执法权的官员。我们同腐败的较量是一场殊死搏斗，腐败不除，国无宁日。要按照十二大报告所强调的，坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战。

从理论上看，法治是近代人类政治文明进化的重要成果。“法者，治之端也。”“法治”与“法制”虽只有一字之差，但内涵却有很大的差别，代表了两种不同的国家治理理念和治理方式以及人类政治文明的不同发展阶段。

法制，对应英文的“legal system”，是一个相对静态的概念，是“法律和制度”或“法律制度”的简称，重在法律和制度本身的实际存在，而非其性质或善恶。“法制”久已存在，迄今发现的最早的成文法有公元前 20 世纪西亚地区亚述王朝的《亚述法典》。在我国，早在公元前21世纪的夏朝，就有“夏刑三千”的记载。但在漫长的奴隶社会和封建社会里，有从属于“王权”或“君权”的法制，但无民主基础上的法治。

法治，对应英文的“rule of law”，则是一个相对动态的概念，是一种与人治相对立的系统化社会价值体系和国家治理方式，包含“法律至上”“制约权力”“保障权利”等治国理念和“依法治国”“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。“法治”不是仅将法或法律制度作为一种治理工具，而是将法或法律制度作为国家制度的依据和基础，作为治国理政的基本方式。

法治的灵魂是法治精神。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，而民主政治、市场经济、权利意识、良法善治是实现法治的政治、经济、文化和法律基础。

回顾历史，法治可以说是中国人民的百年梦想。早在一百多年前的清末，维新派代表人物康有为、梁启超等人就提出中国应该实行法治的主张。梁启超在其著作《管子传》中甚至直接给“法治国”作出“谓以法为治之国”的定义。但中国的法治之路“道阻且长”。

我们党历来重视法治建设，但是无需讳言，在探索中国特色社会主义法治道路进程中也曾遭受严重挫折，“文化大革命”更是一场毁灭法治的浩劫。改革开放以来，党坚持依法治国，实现了从从“健全社会主义法制”到“建设社会主义法治国家”的历史性转变。

1978年，党的十一届三中全会总结正反两方面经验，郑重提出了“发展社会主义民主、健全社会主义法制”的重大决策，并确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本方针，引领中国特色社会主义走上法制道路，具有重要的里程碑意义。

1979年，《刑法》《刑事诉讼法》等 7 部基本法律出台。中共中央发布《关于保证刑法刑事诉讼法切实实施的指示》（史称“第64号文件”），首次在官方文件中使用了“社会主义法治”一词。文件取消了“文化大革命”期间由“公安六条”所确立的“反革命罪”和“恶毒攻击罪”；宣布已摘帽的“地富反坏右”和公民享有一样的平等权利；明确宣布取消党委审批案件的制度。

1980年11月22日，《人民日报》发表题为《社会主义民主与法制的里程碑》的特约评论员文章。文章总结了审判林彪、江青反革命集团贯彻的五条原则：司法工作的独立、司法工作的民主、实事求是、革命人道主义以及法律面前人人平等原则。其中特别提到，审判“充分体现了以法治国的精神”。这是在中央文献中第一次使用第一次使用“以法治国”这一概念。

1982 年新宪法明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”

1992年，党的十四大强调：“没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。

党的十五大首次正式提出“社会主义法治”的理念和建设社会主义法治国家的目标，强调“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。党在执政理念、领导方式上实现历史性跨越，实现了从“健全社会主义法制”到“建设社会主义法治国家”的历史性转变。

1999年3月，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，决定将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。

这里需要特别指出的是，从“法制”到“法治”看似一个字的改动，却走过了20年艰难曲折的理论探索过程。据法学家李步云回忆说，法律平等问题在“五四”宪法中就有表述，但是在“七五”宪法和“七八”宪法中被取消了。当时理论界的主流看法是，“公民”和“人民”有严格的区别，敌对势力是公民，但不是人民，对他们不能讲平等。因此，十一届三中全会公报中使用了“人民在法律面前一律平等”的措辞。

在相当长的一段时间内，围绕“依法治国”这一时代命题，法学界一直存在着“法治论”“结合论”和“取消论”这三种不同的主张。“法治论”主张依法治国；“结合论”主张，“人治”和“法治”都有必要，两者应结合起来；“取消论”者则认为，“人治”与“法治”是西方的提法，不科学，有片面性，有副作用，我们用“建设社会主义法制”就行了。激烈的争论一直持续到党的十五大报告起草时。党的十五大报告最终使用了“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的措辞，从而结束了长达20年有关“制”与“治”的争论。

与上述“法制”升华为“法治”的发展相适应，“依法治国”也从党的“基本方针”升华为治国理政的“基本方略”，实现了在战略布局、蓝图设计、路线规划、路径选择、统筹推进等方面的系统集成。2001年 《十五计划纲要》指出“依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标。”“依法治国”从治国方略的手段层次上升为目的层次。2002年党的十六大提出了“坚持依法执政、不断提高执政能力”的思想，强调“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，正式提出“政治文明”的概念，确立了中国特色社会主义依法治国方略的根本原则。2007年，党的十七大进一步提出，要“全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家”。2012年，党的十八大强调，“法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国”，并提出了社会主义法治建设的新“16字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。依法治国方略的内涵更为丰富、科学。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，中国特色社会主义法治体系不断健全，法治中国建设迈出坚实步伐，法治固根本、稳预期、利长远的保障作用进一步发挥，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强，开启了中国特色社会主义法治的新时代。

十八届三中全会将推进法治中国建设作为全面深化改革的重要方面作出专门部署，强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。正是在这一背景下，十八届四中全会专题研究全面依法治国，作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，就科学立法、严格执法、公正司法、全民守法作出顶层设计和重大部署。这是我国社会主义法治史上的又一座里程碑。2017年，党的十九大进一步要求“坚持全面依法治国”。2018年宪法修改，将原序言中的“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，从国家根本大法上完成了从“社会主义法制”到“社会主义法治”、从推进工作的“基本方针”到治理国家的“基本方略”的根本转型。这是中国特色社会主义法治理论和实践的又一次飞跃。

由此可见，全面依法治国不仅是治国理念，也是国家治理基本方针方式的一场深刻的革命，作为这场革命理论结晶的习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化时代化的最新成果，是中国特色社会主义法治理论的重大创新和发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。在推进中国式现代化建设的全过程，我们都要贯彻全面依法治国的基本治国方略。

谢谢大家！

编辑 | 张时语