治理雾霾，政府应该做什么？

文 风灵

红色警报接着红色警报，大白天伸手不见五指，加拿大灌装新鲜空气遭疯抢，这个冬天，雾霾愈发引得天怨人怒，万夫所指。

雾霾明显是一种公害，因此许多人认为政府必然负有治理雾霾的责任。但政府究竟应该做些什么，还得仔细分析。

需要明确的是，政府直接从事雾霾治理并不是一种好策略。

一、政府未必会将治理雾霾视为重要目标。

首先，政府有着许多大大小小的目标和职责，而这些目标和职责往往还互相冲突。（插一句话，国内许多社科学者以及民众谈到任何社会问题，几乎都将问题的解决寄托于政府。要知道，寄望政府做的事情越多，政府的角色冲突也就会越多。）比如，治理雾霾与GDP增长率之间可能存在冲突，也可能与国企效率存在冲突。而政府在衡量这些相互冲突的目标孰先孰后时，往往是出于政治考虑，易受短期激励的影响，甚至被个人的好恶所左右，因此难以有确定的结果。

其次，治理雾霾必然涉及多地区多部门的联合行动，显然会受到地区利益和部门利益的影响。在地区和部门中服务的政府人员也缺乏从全局考虑、甚至为了全局而牺牲局部利益的激励。他们往往会将事情办砸，无论是否有意为之。

二、即使政府有心治理雾霾，也很难采取有效的措施。

所谓的有效措施，是治理成本和社会损失总和最小的措施。这要求政府关心的是社会利益，而不是其特殊私利。但公共选择理论告诉我们，政府官员也同样是理性人，有动机将其自身成本而不是社会成本最小化，将其自身利益而不是社会利益最大化。

治理雾霾，有很多可选的方案。但我们看到，政府偏好的是禁令和增税等措施。这些措施社会成本巨大，也很难证明是经济上有效率的，但执行成本小，甚至还能增加政府敛财的手段。比如，北京雾霾红色警报单双号限行3天，光罚款就收了1100万；又比如发改委以治理雾霾为名多次提高消费税乃至不降油价，直接增加了政府的收入，却看不到对改善雾霾有什么影响；以及为了OECD会议、为了阅兵，一声令下，万家工厂不得不关停多日，蓝倒是蓝了几天，经济账却无人去算。

有人或许会说，政府可以征收庇古税，先不说庇古税本身的问题，贵国的情况更为特殊。贵国的污染源不少是国企，甚至是吃补贴的国企。一面征庇古税一面发补贴，左口袋进右口袋出，这是精分呢还是搞笑呢？所以，相关税收主要都是征汽油的税，实际上是对全社会征税，而根本不是对污染企业征税。

可见，期待政府直接治理雾霾，很可能是希望越大，失望越大。

那是不是就应该完全当政府不存在，如一些不懂装懂的野生自由主义者所言，谁要求治理雾霾谁就自己花钱出力去干呢？当然不是！

“公害”问题，也即是经济学上的公共负外部性问题，实际是产权问题，产权不明导致了损害发生。著名的科斯定理提出，如果交易成本为零，初始产权如何配置没有关系，各方可以通过自愿交易达成有效率的安排。但现实生活中，交易成本不可能为零。尤其在公害问题中，由于受到影响的人数众多且不确定，谈判成本极高，几乎不可能达成自愿的有效率的交易。

在这种情况下，科斯定理告诉我们，初始产权的配置非常重要。产权配置应该有利于以最低的成本消除损害。

具体到雾霾问题，贵国雾霾的成因主要包括火力发电厂污染、其他工厂污染、北方冬季取暖烧煤污染、成品油不达标造成的汽车尾气污染等。可见，污染源比较集中（尾气污染主要是源于成品油供应商）。比起极为分散的受害者，让这些污染源采取措施将控制污染，将损害内部化的成本较低。因此，应该将清洁空气的产权配置给普通居民，而让污染工厂承担侵权责任。这也就意味着，居民可就雾霾提起侵权之诉（包括集体诉讼），要求法院下令停止妨害或损害赔偿甚至关闭工厂，从而让工厂有激励减少污染，乃至于转型产业。

所以，政府在治理雾霾中的任务就是确立产权，并保护产权（主要由法院的司法程序来完成）。这正是美国等国家治理污染的手段，实践中也取得了良好的效果。

当然，这种手段暗含了一个前提，即法院是中立的，只服从于法律，不受原被告双方或任何第三方（包括政府机构及政府官员）利益的影响。如果不能做到这一点，就当我什么都没说吧！

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