专家谈｜闪淳昌：修订《突发事件应对法》，健全应急管理体系

本文刊登于2024年第9期《劳动保护》杂志“《突发事件应对法》修订解读”专栏，作者闪淳昌，系原国务院参事，原国务院应急管理专家组组长，原国家减灾委专家委副主任。

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原国务院参事，原国务院应急管理专家组组长，原国家减灾委专家委副主任闪淳昌

2024年6月28日，第十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国突发事件应对法》，自2024年11月1日起施行。国家主席习近平签署第二十五号主席令予以公布。本文对此次修订的背景、重点内容和如何贯彻实施进行了深入解读。

顺应应急管理工作新态势新格局

《突发事件应对法》自2007年8月30日首次颁布以来，为我国应对各类突发事件提供了重要的法律框架，对提高突发事件预防和应对能力，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、生态环境安全和社会秩序发挥了重要作用。但是，2007年以来，特别是党的十八大以来，国家形势和任务都发生了很大变化，在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国特色社会主义进入新时代，应急管理工作呈现新态势、新格局。

一是国泰民安成为人民群众最基本、最普遍的愿望。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。平安成为人民群众解决温饱后的第一需求。通过修法，可以最大限度地保护人民生命财产安全，尊重和保障人权，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

二是以习近平同志为核心的党中央对应急管理作出了一系列重要论述和指示，特别是2019年11月29日中央政治局就应急管理工作进行集体学习，强调“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”。党的二十大报告，将应急管理体系纳入国家安全体系的重要组成部分，对公共安全与应急管理工作的指导思想、基本原则、制度措施等作出了新的重大部署，需要通过修法进一步贯彻落实。

三是需要对近十几年来应对一系列重大突发事件，特别是应对新冠感染疫情的经验教训进行认真总结，并使之法制化。实践告诉我们，健全法规提升标准的推动力往往来自惨痛的教训。抗击非典的伟大斗争推动了《突发事件应对法》的制订和出台，应对新冠感染疫情的伟大实践加快了《突发事件应对法》的修订和公布。通过修法可以进一步有效应对新形势下的重大风险挑战，提高突发事件预防和应对能力，提高重大突发公共事件处置保障能力，健全国家应急管理体系。

四是根据2018年《深化党和国家机构改革方案》，以加强优化统筹国家应急能力建设为重点，从中央到地方都组建了应急管理部门，对综合性消防救援队伍实施改制等，需要通过修法对其法定职责进行明确。

把握“一条主线”“两大亮点”

和“三个重点”

修法的“一条主线”

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于应急管理工作的一系列重要论述、指示精神和决策部署是修法的一条主线。同时，保持了该法在突发事件应对领域的基础性、综合性法律定位，保持了原有法名和法律框架。但是，修订后的《突发事件应对法》将原来的七章修订为八章，增加了管理与指挥体制专章，由70条增加到106条，对绝大多数法条进行了修改（只有10条没有修改），可以说是进行了全面、系统、深刻的修订。

修法的“两个亮点”

亮点一：强调党的领导，新增“管理与指挥体制”专章。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调指出，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。”“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”习近平总书记指出，“维护公共安全，必须从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新。”

这次修法，把上述精神充分体现在第四条“突发事件应对工作坚持中国共产党的领导……，完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系。”并在管理与指挥体制、预防与应急准备等章节中，多次提到要发挥各方力量的作用，形成合力。

总结我国战胜新冠感染疫情这场危机的成功经验，最关键的是要有高度集中、统一、权威的领导，这就是以习近平同志为核心的党中央。重大突发事件，特别是危机决策的主要特点是超前性、快速性、果断性、强制性、有效性和紧迫性。这次修法，在第四条明确“建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对工作领导体制”。

为进一步体现党对突发事件应对工作的领导，落实习近平总书记关于“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”和“要理顺管理体制，加强党对基层应急管理工作的领导”等指示精神，在第二章中规定：一是国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系（第十六条）。二是落实深化党和国家机构改革成果，明确县级以上人民政府及应急管理、卫生健康、公安等有关部门在突发事件应对工作中的职责（第十九条、第二十一条）。三是突发事件应急指挥机构在突发事件应对过程中可以依法发布有关突发事件应对的决定、命令、措施（第二十条）。四是乡级人民政府、街道办事处应当明确专门工作力量，负责突发事件应对有关工作。居民委员会、村民委员会依法协助人民政府和有关部门做好突发事件应对工作（第二十二条）。

亮点二：贯彻习近平总书记关于“以人民为中心”的思想，“坚持一切为了人民、一切依靠人民”。

一是在第五条明确“坚持人民至上、生命至上；坚持依法科学应对，尊重和保障人权”。

二是国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力（第六条）。

三是国家建立突发事件应对工作投诉、举报制度，并保护投诉人、举报人的合法权益（第九条）。

四是突发事件应对应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益，且对他人权益损害和生态环境影响较小的措施，做到科学、精准、有效（第十条）。

五是国家在突发事件应对工作中，应当对未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体给予特殊、优先保护（第十一条）。

六是被征用的财产应当及时返还，并给予公平、合理的补偿（第十二条）。

七是对在突发事件应对工作中作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励（第十五条）。

八是国家建立健全突发事件卫生应急体系，组织开展突发事件中的医疗救治、卫生学调查处置和心理援助等卫生应急工作，有效控制和消除危害（第五十条）。

九是保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响（第七十五条）。

十是应当为受突发事件影响无人照料的无民事行为能力人、限制民事行为能力人提供及时有效帮助；建立健全联系帮扶应急救援人员家庭制度，帮助解决实际困难（第七十六条）。

十一是增强突发事件应急处置中保障群众基本生活和服务群众能力。加强心理健康服务体系和人才队伍建设，做好受突发事件影响各类人群的心理援助工作（第八十条、八十一条）。

十二是对于突发事件遇难人员的遗体，应当科学规范处置，加强卫生防疫，维护逝者尊严（第八十二条）。

十三是依法保护公民的通信自由和通信秘密（第八十三、八十四、八十五条）。

十四是维护公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间的合法权益，落实应急救援工作中伤亡的人员工伤待遇、抚恤或者其他保障政策等（第九十条、九十一条）。

修法的“三个重点”

一是细化应急预案与应急准备措施。新法在2007年版基础上作了更为翔实的规定，突出表现在国家建立健全七大体系和有关制度建设。包括突发事件应急预案体系（第二十六条），突发事件风险评估体系（第三十二条），应急运输保障体系（第四十七条），能源应急保障体系（第四十八条），应急通信、应急广播保障体系（第四十九条），突发事件卫生应急体系（第五十条），政府支持、社会力量参与、市场化运作的巨灾风险保险体系（第五十五条）。制度建设包括建立健全安全管理制度（第三十五条），突发事件应对管理培训制度（第三十八条），应急物资和应急处置装备的储备保障制度（第四十五条、四十六条），突发事件专家咨询论证制度等（第五十七条）。此外，强调国家综合性消防救援队伍和各个专职或者兼职应急救援队伍及志愿者队伍，应当加强联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力（第三十九条），并增设应急救援职业资格，明确相应资格条件（第四十条）；鼓励和支持应用现代技术手段，提高突发事件应对能力（第五十六条）；统筹安排突发事件应对工作所必需的设备和基础设施建设，实现平应相互转换等（第三十条、第三十一条）。

二是强化信息公开与舆论引导。国家建立健全突发事件信息发布制度和突发事件新闻采访报道制度，及时回应社会关切，开展突发事件应对法律法规、预防与应急、自救与互救知识等的公益宣传（第七条、第八条）；建立网络直报和自动速报制度，提高报告效率，打通信息报告上行渠道（第十七条、第六十四条、第六十五条、第六十九条）；建立健全应急通信、应急广播保障体系，加强应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信、广播安全畅通（第四十九条）；明确规定有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报，不得授意他人迟报、谎报、瞒报，不得阻碍他人报告（第六十一条）等，以确保公众能够及时获取准确信息，维护社会稳定。

三是修订和完善法律责任体系。第七章法律责任对违反本法规定的行为设定了更为严格的法律责任，包括行政处分、罚款乃至追究刑事责任等。同时，加强了对投诉、举报制度的规定，鼓励公众积极参与监督，确保法律的有效实施，提高法律的权威性和执行力。

综上所述，此次修法对深入贯彻党的二十大精神，推进中国式现代化，推进应急管理体系和能力现代化，提高公共安全治理水平，建立大安全大应急框架，提供了更加坚实的法律保障，具有时代特征和重要意义。

灾害救援

各环节发力贯彻落实

法治是中国式现代化的重要保障。新修订的《突发事件应对法》凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是推进应急管理体系和能力现代化最基本最稳定最可靠的法治保障。应当按照习近平总书记的教导，“坚持依法治国，从立法、执法、司法、守法各环节发力。”

充分发挥中国应急管理体系的

特色和优势

搞好应急管理工作，有效应对各类突发事件，关键在党。中国共产党所具有的无比坚强的领导力，是风雨来袭时中国人民最可靠的主心骨，中国特色社会主义制度是抵御风险挑战、提高应急管理效能的根本保证。

贯彻“四个坚持”原则

突发事件应对工作应当坚持总体国家安全观，统筹发展与安全；坚持人民至上、生命至上；坚持依法科学应对，尊重和保障人权；坚持预防为主、预防与应急相结合。这“四个坚持”原则是对新时代突发事件应对工作宝贵经验的科学总结，必须认真贯彻。

切实加强有关应对突发事件的

体系和制度建设

习近平总书记在党的二十届三中全会上强调：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件随时可能发生。有效应对这些风险挑战，在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动，需要我们进一步全面深化改革，用完善的制度防范化解风险、有效应对挑战，在危机中育新机、于变局中开新局。”新修订的《突发事件应对法》要求加强一系列体系建设和制度建设，为此，既要搞好顶层设计，又要及时总结推广基层的好经验好做法，上下共同努力，求真务实抓落实、敢作善为抓落实。

进一步提升基层应急管理能力，

推动应急管理工作

力量下沉、保障下倾、关口前移

一方面，上级人民政府应当根据突发事件的性质、特点、危害程度和影响范围等，对超出下级人民政府处置能力的，及时组织有关部门，调动应急救援队伍、应急物资和财力等进行支援，必要时，可以派出工作组指导有关工作。

另一方面，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告（第十七条、第七十二条）。突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当立即组织群众开展自救与互救等先期处置工作（第七十七条）。需要注意的是，突发事件的等级，应急响应的等级与政府的行政层级不是简单的对应关系。不管什么突发事件，突发事件发生地政府及单位都负有先期处置，并向上级报告的责任。必须筑牢安全底板，守牢安全底线。

新修订的《突发事件应对法》使我们更加认识到，中国的应急管理是在党的领导下，坚持人民至上、生命至上，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全等各类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的全灾种、全过程、全方位、全社会管理的系统工程，应当坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

尊重 热爱 保护生命

《劳动保护》杂志

编辑：竹子

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