论教育督导机构及其职能的独立性
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编者按
1995年我国颁布的《教育法》将教育督导设定为国家一项基本教育制度。党的十八大以来，教育督导在督促落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量等方面发挥了重要作用，但仍存在机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等突出问题，使其还不适应新时代我国教育高质量发展的要求。我国教育督导制度的进一步完善，一方面需要面向世界，对世界主要国家教育督导体制机制改革的法治进路建立整体性认知，同时扎根我国国情，对教育督导机构及其职能的独立性地位、专职督学队伍建设、教育督导与教育行政的执法协同进行深入探索，积极建设具有中国特色的教育督导体系。本期“教育督导体制机制改革研究专题”正是基于这样的思路，组织苏君阳、司洪昌、申素平、贾楠等多位研究者就上述话题展开专门研讨，以飨读者。
苏君阳/北京师范大学教育管理学院院长、教授、博士生导师。本文摘要
为更好地适应新时代我国教育高质量发展的需求，需要进一步合理定位与赋予教育督导机构及其职能以更为充分的独立地位。赋予教育督导机构及其职能以充分的独立地位有利于破解教育督导工作开展过程中所存在的阻力，提升教育督导机构及其人员的权威，保障与提升教育督导工作质量。教育督导机构及其职能独立性是其在同教育行政部门以及政府其他部门之间建构的行政关系中形成的，受多重因素制约具有一定的依附性。为进一步保障与提升教育督导机构及其职能的独立性，在推进教育督导改革过程中需注重提升教育督导机构的行政地位，赋予教育督导机构较为充分的自主决策权，大力提升教育督导自身的专业权威性，不断深化与压实教育督导问责机制改革。
2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），针对教育督导机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等突出问题，提出了诸多改革要求与举措。《意见》颁布与实施后对提升教育督导机构及其职能独立性的确起到了积极的保障与促进作用，但随着新时代我国教育高质量发展不断地深入推进，必将会对教育督导事业的发展提出新的要求与新的挑战。为更好地适应新时代我国教育高质量发展的需求，就需要进一步合理定位与赋予教育督导机构及其职能以更充分的独立性地位。
本文结合我国教育高质量发展所提出的要求，对教育督导机构及其职能从为什么要赋予其以独立性，其需具备什么样的独立性以及如何实现其独立性三个方面进行探讨，以期为今后我国进一步深化新时代教育督导体制机制改革，更好地发挥教育督导的职能提供一定的借鉴与启示。
一、意义探寻：缘何要赋予教育督导机构及其职能以独立性
十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”提出了明确要求。决策权、执行权、监督权是现代管理活动不可或缺的三项基本权力。合理地配置与行使监督权对于保障与提升决策、执行质量以及顺利实现管理活动的目标具有极其重要的意义。“管理工作的控制职能是从事于对业绩的衡量与矫正，以便确保企业目标和为达到目标所制定的计划得以实现。”教育督导作为教育管理过程中具有控制职能的监督环节，其主要目的是保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展。赋予与保障教育督导机构及其职能以较为充分的独立性，对于合理发挥教育督导的作用与功能，更好地保障与促进教育的高质量发展具有非常重要的意义与价值。
（一）有利于破解教育督导工作面临的重重阻力
被督导对象不论是作为个体、群体，还是作为制度化的组织，首先都是作为自组织形式而存在的。自组织会产生能够与外界异化进行抗争的向心力与内聚力。众所周知，不论是个体、群体，还是制度化的组织，都不是存在于真空之中的，其会不断地受到可能使其产生异化的外部力量的冲击与影响，这样就会由此产生诸多矛盾、冲突与较争。因此，具有自组织性的被督导对象，不论是个体、群体，还是组织，皆会对外部的督导与控制产生程度不同的排异心理，由此便会给教育督导工作开展造成诸多的困难与阻力。
在教育督导工作开展过程中，其阻力的形成主要来源于以下几个方面。其一，情感抵制。不论是组织还是个人都不愿意处在被他人的监督与评价之中。因此，作为具有自身能动性的机构与个人，其在情感上对外在的督导评估先天就会存在着一定的排斥与抵制心理，鲜有组织与个人会主动自愿接受外部的监督与检查。其二，经济性抵制。接受督导评估，无形中会给被督导对象增加诸多心理成本、管理成本以及经济成本等。因此，被督导对象常常也会出于对利益成本的理性考虑，对督导评估采取抵制态度。其三，技术性抵制。督导的一项很重要职能就是发现被督导对象工作中存在的问题并责令其进行整改。整改不仅需要被督导对象改变一些既定的计划与行为预期，同时，还需要其不断地有新的知识与技术的投入，因此，被督导对象若没有很强的发展吁求与学习动力，技术性抵制必然会发生。
“从经济学的角度看，人是自私与贪婪的；从行为学的角度看，人是懒惰的。”不论是个人、群体，还是组织都存在着多一事不如少一事的心理以及趋利避害的行为动机。因此，不论是哪一个组织与社会其若想持续地发展下去皆不能离开法律与规章制度的保障。教育督导制度就是一种基于人性心理、行为动机以及认知、行为的有限性而作出的理性约束的设定与安排，其有利于规避人们在教育活动中的消极心理与行为。教育督导制度的设立与实施，不仅具有实质性的规范约束意义，也具有一定的符号象征意义。
1995年我国颁布的《中华人民共和国教育法》中将教育督导设定为国家一项教育基本制度，其为教育督导制度的实施提供了坚实、可靠的法律基础与依凭。但这也只是解决了教育督导制度设立的法律依据问题而已，而之于教育督导制度在实施过程中所面临的诸多阻力，只有通过合理设置教育督导机构提升其独立性地位才能得以破解。
（二）有利于保障教育督导机构及其人员的权威
教育督导机构及其人员的权威主要有行政权威、专业权威与道德权威三个方面。影响教育督导机构及其人员权威形成的因素，概括起来主要有三个方面：法律规章制度、内隐观念与人员特质。其中，法律规章制度影响的主要是教育督导机构及其人员的行政权威，人员特质主要影响的是教育督导机构及其人员的专业权威与道德权威，而内隐观念对于教育督导机构及其人员的行政权威、专业权威与道德权威皆具有重要影响。
法律、法规与行政规章对于教育督导行政权威形成所产生的影响大小是不同的。其中，法律对行政权威产生的影响最大，其次是行政法规，最后是行政规章。因此，通过制定法律保障教育督导权威尤为重要。
教育督导机构及其人员权威的大小除了受教育法律法规、行政规章等正式制度影响以外，还受到内隐观念这一非正式制度的影响。内隐观念存在于教育督导整个活动过程之中，其对教育督导权威所产生的影响既有直接的，也有间接的，但以后者为主。
人员特质主要是指一个人的专业品质与能力以及道德品行等。人员特质影响的主要是教育督导人员的专业权威与道德权威。一般情况下，教育督导人员的专业知识水平愈高、专业能力愈强，那么，由其决定所形成的专业权威也就会愈高。
赋予与增强教育督导机构及其职能的独立性，有利于提升教育督导制度建设水平、促进积极性内隐观念的形成以及教育督导人员专业品质与能力的提升，进而会影响到教育督导机构及其人员的权威性。反过来说，若想提升教育督导机构及其人员的权威，就不能不赋予教育督导机构及其职能以独立性地位。
（三）有利于保障与促进教育督导工作质量的提升
教育督导质量提升过程就是其意义与价值合理性不断得以内化的过程。教育督导质量主要包括三个方面：教育督导制度质量、教育督导专业质量与教育督导服务质量。教育督导制度质量是通过效率、公平与效能高低来衡量的，教育督导专业质量主要是通过教育督导人员的专业能力水平体现出来的，而教育督导服务质量则是需要通过被督导对象满意水平与效能提升水平来进行判定的。
影响教育督导质量提升的因素主要有三个方面：其一，教育督导系统秩序的稳定性；其二，教育督导人员的专业化水平；其三，教育督导机构及其人员的自主性与能动性。这三个影响因素缺一不可，缺少其中的任何一个因素教育督导质量都难以得到有效的保障与提升。而是否能够保障教育督导系统秩序的稳定、提升教育督导人员专业化水平以及更好地发挥教育督导自主性与能动性作用，主要取决于教育督导机构及其职能拥有多大程度的独立性。
实践证明，保障与提升教育督导机构及其职能的独立性，不仅有利于教育督导系统建构稳定的秩序，而且也有利于提升教育督导人员专业化水平及其自主性与能动性作用的有效发挥。因此，赋予教育督导机构及其职能的充分的独立性对于保障与提升教育督导工作质量具有非常重要的意义与价值。
二、何种独立：教育督导机构及其职能独立性的内涵与限度
大凡世界上教育督导事业发展水平较高的国家，教育督导机构及其职能皆具有较高的独立地位。教育督导机构的独立性是通过其行政地位高低体现出来的，而教育督导职能的独立性则是由其是否享有自主决策权力来实现的。
（一）教育督导机构独立性
教育督导机构与职能的独立性是建立在其拥有较为充分的法律行政地位及决策权力基础上的。一个组织的法律行政地位愈高及其所拥有的决策权力愈大，那么，这个组织的独立性也就愈高。教育督导机构的独立性是其在同教育行政部门、政府其他部门之间所形成的行政关系中体现出来的。因此，为了提升教育督导机构的独立性，就需要在机构设置过程中处理好以下两种行政关系：其一，教育督导机构与教育行政部门之间的行政关系；其二，教育督导机构与政府其他部门之间的行政关系。
目前我国教育督导机构设置主要有三种模式。模式Ⅰ——教育行政机关内设模式。在这种模式中，教育督导机构设置在教育行政机关内部，直接受教育行政机关领导与管理，其职能完全隶属教育行政机关，独立性非常有限。模式Ⅱ——教育行政机关代管模式。在这种模式中，教育督导机构是以政府名义设置，但其挂靠在教育行政机关内部，由教育行政机关进行代管。这种设置模式的独立性相对于模式Ⅰ而言虽有所提高，但由于受教育行政机关代管其独立性仍然有限。模式Ⅲ——与教育行政机关合署办公模式。教育督导机构以政府名义独立于教育行政部门设置，但其在职能行使过程中与教育行政部门合署办公。在这种模式中，由于其是独立于教育行政部门设置的，因此，教育督导独立性有了很大提升，但又因其与教育行政部门合署办公，其机构的独立性必然也会因此产生诸多的约束与限制。为了克服教育督导机构设置独立性不足的弊端，2012年国家成立了国务院教育督导委员会，地方政府也随之陆续成立了教育督导委员会，这使得教育督导机构行政地位有了较为明显的提升，但并没有从根本上解决教育督导机构设置的依附问题，因此，其独立性仍然是比较有限的。
教育督导机构虽然行使的是监督的职能，但其仍然是属于行政机构，而不是监察机构。任何一个行政机构的独立性都是有限的。具体来说，其有限性主要表现在以下几个方面。第一，法制约束性。对于行政机构而言，法无授权不可为，因此，教育督导机构必须要依法行使它的职能，无法律法规授权，那么其职能就不能得以行使。第二，科层约束性。行政机构具有典型的科层性，下级行政机构要接受上级行政机构的指挥与领导。教育督导机构的独立性主要体现在其与同级政府其他部门的关系层面上，而不是上级政府层面。不论其具有怎样的独立性，都必须接受上级行政机关的领导与指挥。第三，权力约束性。对于督导机构独立性具有影响的权力主要有两种：一种是行政权力，另一种是专业权力。在我国目前的教育督导体制中，不论是哪一级教育督导机构其所拥有的行政权力与专业权力都比较有限，都难以适应其职能更好践履的需求。
“独立性是一切监督机构和监督工作必须具备的品质和条件。教育督导如何在教育管理运行环节中保持其独立监督的地位，真正实现教育督导功能，这是世界各国教育督导工作所面临的重要问题。”教育督导机构所履行的监督、问责等职能的特殊性，决定了其组织机构的设置必须要保持比较充分的独立性，否则，教育督导组织机构及制度设置的效能就会被大大降低与削弱。目前，我国教育督导机构行政地位仍然难以更好地满足其所肩负的监督、问责职能的要求。教育督导机构在其职能践履过程中，存在着诸多体制性约束，如教育行政体制约束、人事行政体制约束、财政体制约束等，这些皆是今后在提升教育督导机构独立性过程中需要正确面对与破解的问题。
（二）教育督导职能独立性
教育督导职能从其性质来划分有两种类型：一种是监督职能，另一种是指导职能，二者在实践中是难以做到完全分离的。因此，当教育督导人员在履行监督职能时，同时也带有一定指导性。反过来，当其在履行指导职能时也带有一定的监督性。监督是以法律法规与行政规章为依据，旨在督查政府治理与学校办学是否规范，是否符合与达到国家或地方所确立的规范性标准的要求，其主要是属于秩序行政与羁束行政。指导主要是以教育教学规律以及专业技术标准、逻辑为依据，诊断学校在管理、教育教学中所存在的工程、技术上问题，并为问题的解决提供合理的、科学的建议，其主要是属于给付行政与裁量行政。
在督政过程中，主要发挥的是教育督导监督职能。目前，我国建立起来的督政制度，诸如义务教育基本均衡发展督导制度、省级政府教育履责督导制度、教育经费投入与保障督导制度等，其在实施过程中皆具有很高的强制性要求。在督政过程中建构的很多要求都是属于规范性、等级性与达标性的，其主要目的是监督、检查政府有没有贯彻国家的教育目的、方针，其管理符不符合教育法律法规要求，办学是否达到国家所规定的标准等。从督政所发挥的作用及职能性质来分析，其主要是属于羁束行政与秩序行政。其中，秩序行政的主要任务是维护教育系统内部的安全与秩序稳定，而羁束行政的主要任务是严格遵守法制规范要求依法行政。在羁束行政中，行政主体只能按照法律规定实施行政活动，没有自由选择余地与空间。
在督学过程中，主要发挥的是教育督导指导职能。督学目的是双重的，一方面是为了监督与了解国家教育目的、方针以及教育法律法规在学校的执行情况，另一方面更为重要的是帮助学校寻找与发现问题，对学校发展给予一定的咨询与指导。因此，在督学过程中除了需要遵循法律法规与政策要求以外，还需要遵循教育教学以及管理规律要求。我国目前建立起来的督学制度主要包括综合性督学制度、责任区督学制度以及专项督学制度等。从功能定位与性质来分析，督政主要是属于给付行政与裁量行政。其中，给付行政目的是为学校发展提供咨询、指导，裁量行政目的是给教育督导主体以一定的自由裁量空间，使其在教育督导程序或实体标准规定不明确、不具体的情况下，能够进行自主判断、自主选择。
对教育督导职能独立性产生影响的条件主要有以下几个方面。第一，教育督导机构的独立性。教育督导机构是根据其所应承担的任务与职能定位的需求而设立的，因此，它的设立必然会对自身职能独立性产生非常重要的影响。第二，教育督导人员的专业权威。教育督导人员专业权威的高低，不仅会对其职能独立性产生影响，而且对其行政权威也会产生一定影响。一般情况下，教育督导专业权威愈弱，那么，其所产生的依附性也就会愈强，亦即在职能践履过程中所受到的约束也就愈多。第三，教育督导传统。教育督导传统对教育督导职能的独立性也具有非常重要的影响。目前我国教育督导尚未形成有利于其职能独立行使的传统，其在职能行使过程中对政府其他部门仍然具有较强的依附性。
影响教育督导职能行使的因素，概括起来主要有两种：一种是制度化因素，诸如教育督导体制、教育督导规章、教育督导规则等；另一种是非制度化因素，诸如教育督导专业权威、教育督导传统等，这两方面因素对于教育督导职能独立性的提升皆存在着较大的限制性。客观而言，目前我国教育督导职能的独立行使所存在的限度是双重的：一重是受政府其他部门的制约所形成，另一重则是教育督导职能自身固有的属性所形成的。
三、如何独立：保障教育督导机构及其职能独立性的基本举措
保障组织机构及其职能的独立性是充分地发挥教育督导作用的前提与基础。为了赋予与保障教育督导机构及其职能的独立性，我国各级政府作出诸多探索与尝试，但由于受教育改革需求变化、体制复杂性等多种因素影响，我国推进教育督导机构及其职能独立性改革的进展与成效并不是非常明显。在实现教育高质量发展过程中，合理、充分地发挥教育督导的作用是不可或缺的。而若想合理、充分地发挥教育督导的作用，就必须注重提升教育督导机构及其职能的独立性。
（一）提升教育督导机构的行政地位
提升教育督导行政地位是保障教育督导机构及其职能独立性的重要前提基础。没有教育督导机构行政地位的提升，其独立性就难以得到保障。教育督导机构行政地位的建构主要受三方面因素的影响：其一，教育督导制度或职能的重要性；其二，政府部门领导对教育督导事业的重视程度；其三，相关部门行政体制的制约与束缚。目前，为了提升教育督导机构的行政地位，国家已采取了一些有效举措，诸如成立由分管教育工作的政府机构领导任主任、教育部门正职领导任副主任以及政府相关部门副职领导任委员的教育督导委员会，发布《教育督导条例》，建立省级政府履行教育职责的督导制度，等等。相对于过去而言，教育督导行政地位确实有了一定程度的提高，但是现实中并没有从根本上解决教育督导职能的独立行使问题。
今后在提升教育督导机构行政地位过程中，除了要使教育督导委员会在县级以上的政府得以全面设立以外，还需要推进以下几个方面改革。一是明确规定各级教育督导机构及其负责人的行政级别，即对教育督导机构行政级别以及督导机构负责人的行政级别作出明确规定。二是提升教育督导机构的行政级别。将教育督导机构与本级政府其他部门进行平行设置，“监督者最好不是执行阶层组织里的一个层次，而是凌空的。行政和监督两条轨道最好是分开的。”三是切实解决教育督导机构人员编制问题。根据被督导学校数量多少来对教育督导机构内设人员编制进行核算，并确保专职督学的公务员身份编制。四是全面、切实地开展好对各级政府履行教育职责的督导。
（二）赋予教育督导机构较为充分的自主决策权
“一个组织可以是（a）自律的，(b)他律的。自律意指组织的秩序是组织成员凭借自身的特质建立起来的，不管其如何达到这一地步。在他律的情况下，秩序则是由组织以外的人所强加的。自治意指领袖和管理干部皆是依据自己的秩序规章所产生的，而不是像他治情况，完全由外人指派（也不管这种指派是以什么方式进行）。”实现教育督导机构及其职能的独立，需要教育督导机构在自律基础上能够实现较为充分的自主决策权。
是否拥有较为充分的自主决策权是判断教育督导机构及其职能独立性的重要标志之一。在推进教育督导机构及其职能独立性的过程中，需要赋予教育督导机构以下几种自主决策权：一是教育督导人事与干部管理权，其主要包括教育督导领导干部的推选权以及督学聘任权两个方面；二是教育督导财务管理权，其主要包括教育督导经费预算权、经费审批权与经费使用权等；三是教育督导业务决策权，其主要包括教育督导规划权、教育督导决策执行权、教育督导标准制定权等。目前，我国教育督导机构多设置在教育行政机关内部，因此，其在上述几个方面所拥有的权力都是比较有限的，这必然会在很大程度上影响到教育督导职能的独立行使。
今后在修订《教育督导条例》过程中，应对教育督导机构独立行使其职能所需的教育督导干部推选权、督学聘任权、经费预算权等作出明确的规定与赋予，并赋予教育督导机构以更多的自主决策权。这里需要说明的是，赋予教育督导机构以更多的自主决策权，并非意味着其不接受政府以及上级教育督导机构的领导与管理。不论是在集权体制，还是在分权体制下，行政机关创造的规范都不是独立的，其中，上级行政机关皆有权决定由低级行政机关所创造的规范的内容，低级行政机关皆有义务服从高级行政机关的指示。因此，不论教育督导机构拥有什么样的自主决策权，其都既要接受政府的统一领导，同时也要接受上级教育督导机构的指导或领导。
（三）大力提升教育督导自身的专业权威性
督政与督学是属于两种性质不同的任务与职能，二者在职能践履过程中对督导人员所提出的专业化要求是存有差异的。当在践履督政职能时，要求督导人员具有很高行政方面的专业权威性，因此，从事督政工作的人员应有在政府相关部门工作的经历，且其在工作上取得过比较突出的成绩。当在践履督学职能时，要求督导人员具有很高的技术方面的专业权威，因此，从事督学工作人员应有在学校或教育行政部门工作的经历，且其在工作上取得过比较突出的成绩。提升教育督导人员自身的专业权威是保证其职能得以更好地独立行使的必要条件。
提升教育督导自身的专业权威性可以采取以下三个方面举措。第一，提升督学任职资格的专业要求水平。督学在学校或政府教育部门要有多年的工作经历，且工作成绩表现较为突出者方能被聘为督学。第二，加强对督学的专业培训。督学每年至少要接受一次培训，保证其能及时了解与掌握国家教育政策动态、先进的教育理念以及教育改革实践前沿状况。第三，提升督学调查研究与专业指导能力。让督学参与区域、学校等层面的行动研究课题，这样不仅可以使得督学能够深入了解区域、学校的教育教学、管理改革与发展状况，而且可以提升督学开展调查研究的技能水平与专业指导能力水平。
提升教育督导人员专业水平可以大大提升被督导对象对教育督导制度的认同水平，为实现教育督导组织机构及其职能的独立提供可靠的专业基础，其在很大程度上可以弥补教育督导机构设置行政地位不高的局限。此外，还可以消解在教育督导过程中所存在的诸多困难与阻滞，诸如对督学的不信任、不合作以及逃避督导等问题。提高督学的准入资格要求，建立灵活多样的促进教师专业发展机制对于保障与提升教育督导自身专业权威具有非常重要的意义与价值。
（四）进一步深化与压实教育督导问责机制改革
《意见》关于教育督导问责机制改革从报告、反馈、整改、复查、激励、约谈、通报等方面作出了明确规定，这些规定如果能够得到很好的执行，那么对于今后保障与提升教育督导人员的行政权威，以及确保教育督导职能的独立行使无疑将会起到非常重要的作用。
推进问责机制改革是《意见》确定的教育督导机制改革重要任务与内容之一。这一改革任务与目标是否能够顺利实现，一方面需要依赖于地方政府的改革自觉，即其能够自觉依据《意见》要求积极推进本级教育督导问责机制改革，以切实保障与提升教育督导的权威性与问责力度；另一方面则是需要针对问责机制改革实施情况进行监督检查。今后国家应尽快针对包括问责机制在内的体制机制改革目标与任务完成状况在全国范围内开展专项督查活动。对未按要求完成教育督导问责机制改革任务与目标的地方政府要求其限期进行整改，以保障运转高效、结果权威、保障有力的问责机制体系全面建成。
各级政府教育督导委员会、上级教育督导机构需切实承担起对推进问责机制改革落实情况的检查督促职责，否则，《意见》中规定的问责机制改革就容易成为一纸空文。从以往推进教育督导改革的经验以及当下教育督导所处的现实困境来分析，今后进一步推进教育督导问责机制改革必然还会面临诸多困难与阻力。各级政府教育督导委员会与上级教育督导机构如果不能切实承担起对政府推进问责机制改革落实情况检查督促的职责，那么，教育督导问责机制就难以得到全面建成。
（本文编辑：吕允英）
完
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下期预告
专职督学队伍建设：经验模式与方案探讨/司洪昌 李虔 赵倩倩
配备相应比例的专职督学是中央要求，是教育督导专业化的内在需要。专职督学的配备数量、比例及结构没有统一的标准，影响了教育督导工作质量与功能实现。文章从各地专职督学的实践模式出发，分析总结典型地方的专职督学配备的多元模式和不同来源，总结出专职督学身份管理的驻校管理、参公管理、“中心”式管理、职级制管理四种方式。在此基础上，研究分析专职督学的配备标准，并将之置于国际比较的视野之中，提出按照督师比、督生比及城乡差异等标准配备专职督学的建议。