以法治为进路： 国外教育督导体制机制改革及其启示
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编者按
1995年我国颁布的《教育法》将教育督导设定为国家一项基本教育制度。党的十八大以来，教育督导在督促落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量等方面发挥了重要作用，但仍存在机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等突出问题，使其还不适应新时代我国教育高质量发展的要求。我国教育督导制度的进一步完善，一方面需要面向世界，对世界主要国家教育督导体制机制改革的法治进路建立整体性认知，同时扎根我国国情，对教育督导机构及其职能的独立性地位、专职督学队伍建设、教育督导与教育行政的执法协同进行深入探索，积极建设具有中国特色的教育督导体系。本期“教育督导体制机制改革研究专题”正是基于这样的思路，组织苏君阳、司洪昌、申素平、贾楠等多位研究者就上述话题展开专门研讨，以飨读者。
贾楠/北京外国语大学国际教育学院讲师，博士，硕士生导师；
王俊/北京外国语大学国际教育学院副教授，博士，入选北京外国语大学卓越人才支持计划，本文通讯作者。本文摘要
近年来，国外主要国家以法治为进路推进教育督导体制机制改革：以高位阶、体系化的法律为基础搭建规范框架，通过法律的刚性标准以明确的法律地位与清晰的权责边界保障督导主体强独立性；在全方位、广覆盖督导内容的基础上有的放矢、因时制宜，通过行政监督、专业监督、社会监督等手段达成督导结果的权威性。我国教育督导法律制度的进一步完善，一方面要面向世界，对各国教育督导体制机制及其历史传统、法律文化建立整体性认知；另一方面，要扎根我国实际国情，尊重制度文化土壤的特殊性，在既有制度资源的基础上进行优化调整。
2020年2月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）印发，为我国教育督导事业进入新的发展阶段提供了纲领性的文件基础，教育督导工作得以全面推进。在不断深入的教育督导制度构建过程中，督导机构的独立性、督导内容的完整性、督导结果的权威性始终是我国教育督导制度建设所关注的重点与难点。国外主要国家根据本国制度传统建立具有针对性和本国特色的教育督导法律制度体系。例如，有着悠久教育督导传统的英国，教育督导中央与地方两条线的西班牙，督导机构被赋予强公权力的法国，以及中央与地方松散联结的美国等。观察上述主要国家的教育督导法律制度可以发现，在法律的刚性标准框架下对教育督导机构的法律地位、权力边界、内容范围和结果的权威性适用予以明确是其共同的制度选择与逻辑主线。以强约束力的法律为基本依据，各国针对督导主体、督导内容和督导结果采取类似的法律调整模式，在细节性问题中又各有选择和侧重。本研究分别选取代表普通法系的英国和具有大陆法传统的西班牙为主要观察对象，辅之以法国、美国和日本为补充样本国家。观察两大法系不同国家在差异化法律体系和历史文化传统影响下教育督导法律制度构建的法治安排及方案选择。其中，法国是典型的大陆法国家，美国系属普通法系，日本在二战以前学习德国，具有浓厚的大陆法传统，二战后深受美国影响呈现普通法走向，与我国有着相似的东方文化传统。本研究以这些国家教育督导法律规范框架体系为基础，探析各国如何以法治为进路，对教育督导主体地位确立、内容范围边界划定、督导结果落地适用进行规制，以期为我国完善教育督导法律制度提供参考和借鉴。
一、督导依据：以高位阶、体系化的法律为基础搭建规范框架
（一）以高位阶的基本法为权力来源，法律的刚性约束力自上而下传导
综合来看，通过高位阶的国家基本法对本国教育督导制度予以确立是许多国家共同的制度选择。各国教育督导基本法不仅确立本国的教育督导制度，同时还对教育督导的具体内容安排以专章或专编等形式作出相应规定。在英国，教育督导法律规范的文件集中在国家层面，议会颁布的法律完成对机构的创设与授权，权力的上收趋势明显。1992年《教育法》的颁布对英国教育督导体制机制变革具有里程碑式的意义。该法是英国教育督导的基本法，授权成立专门的督导机构——教育标准局，直接对议会负责，独立行使教育督导职能，结束了中央、地方双重督导的旧有体制，形成了中央、地方合一的新督导机制。
在西班牙，国家更是以根本大法的形式对公权力机关针对教育体制的审查监督权予以确认。作为西班牙教育系统的基础，《西班牙宪法》第27条第8款规定：“公共权力机关监督并审查教育体制，以确保各项法律的实施。”以宪法为纲领，西班牙2006年《教育法》以专章（第七章）的形式对教育督导作出了详细的规定，对中央一级教育督导的范围、职能以及教育督导的作用、人员、职权、组织方式等进行了明确，是教育督导的基本法。2020年以来，西班牙教育督导在法律体系构建、管理机制和工作计划等方面均作出较大调整。2020年12月，西班牙政府推进教育改革，颁布最新的《教育法修正案》，其中针对教育督导增加了第153条增补条款，即教育督导的行动原则。行动原则的细化为西班牙督学开展相关工作提供了进一步指导，帮助其更有效、公正地完成督导任务。法国不仅是成文法国家，也是典型的法典化国家，教育领域的所有问题均由高位阶的《教育法典》统一规定。法国《教育法典》在第二卷第四编“教育行政”中对教育督导进行了专编规定，并对相关主管机构进行了强行政赋权。国家公权力的强力使用是法国教育督导法律制度的重要特征。各国不约而同地选择以高位阶基本法完成对教育督导制度的确认，为教育督导权力来源提供法律正当性。
（二）以教育督导专门法为依据，为教育督导内容安排提供规范基础
在基本法的指导下，许多国家制定教育督导专门法，为督导工作提供针对性规定和行动依据。2006年，《教育与督导法》的颁布为英国教育督导提供了专门法依据。该法对教育督导的目标、职能、结构与组织、执行区域、督学聘任、督学职能、培训与评价等内容进行了具体规定，为教育督导工作的顺利开展提供规范依据。同时，该法还对教育标准局的职能进行了丰富，机构权力的范围进一步扩展，权威性增强。除专门法以外，英国教育督导法律体系还包含一系列同位阶关联法，以零散规定的形式对教育督导的个别事项进行辅助性规定。例如，《学习与技能法》以专章的形式对继续教育领域的督导进行相应规定；《儿童福利法》以个别条款方式就地方教育当局对儿童校园安全的保障义务进行了明确。西班牙教育督导的专门法在基本法的指导下以行政法令的形式呈现。西班牙教育与职业培训部（曾名：西班牙教育与科学部）于1996年颁布了《督导组织与执行法令》及其《修正条例》，规范了教育督导的目的、职权和评价要求，并对督学的选拔机制、督导活动的组织方式、督导人员培训、督导评价等内容作出了十分细致的规定。根据西班牙《宪法》和《区域自治法》的规定，自治区享有较为充分的立法权，在《自治章程》的指导下对本地区教育事务发布法令法规，行使相关权力。针对教育督导，地方可选择不同的立法进路，通过地方专门立法对教育督导予以规定。
（三）教育督导法律制度渊源丰富性与结构完整性兼备，规制链条清晰
观察各国教育督导法律制度架构发现，相关法律规范文本形式多元、层次丰富、结构完整、内容详尽。其中，刚性法律与软性框架并举的英国和中央地方两条立法主线的西班牙均着力搭建完备的教育督导法律制度架构。英国教育督导法制建设经历了一个由一般到特别、由原则到具体的过程，逐步实现规范化、标准化、体系化。以议会颁布的法律为权力来源，教育行政部门颁布的行政规章、行政指引以及教育标准局作为教育督导专门机构在法律授权下颁布的规范性框架和督导手册完成法律强制力的层层传导，从宏观、中观、微观三个层面构成英国教育督导自上而下的法律规范体系。宏观层面，议会颁布的法律以及教育部颁布的实施条例对督导机构、督导主体、督导范围、督导权力、督导程序进行基本规定；中观层面，在议会制定法授权范围内颁布的行政指引与规范性框架对学前教育、公立中小学、学术机构、继续教育和职业教育督导工作所要依循的基本原则与准则、评估等级、核心标准等加以明确；微观层面，督导手册对督导工作进行全过程、指标性规定，更为细致地提供具体行动标准与工作办法，同样具有强制约束力。由此，从宏观到微观形成了自上而下的教育督导法律制度架构。以政策和规范性框架为抓手，法律的刚性约束力透过软性框架的规定次第传导，权力链条清晰，落地规定具体详尽，对教育督导产生直接的影响和约束。与英国相比，西班牙教育督导法律规制链条有所不同。其教育督导法律体系分为中央一级法律和地方一级法律，自上而下地形成了以《宪法》为基本纲领、以《教育法》为基本法、以专门法为行动依据、以地方立法为重要补充的法律框架体系。地方教育督导立法又分为地方法律和地方政府规章两个层面，分别在中央《教育法》和《督导组织与执行法令》的指导下完成。从中央至地方，位阶层次丰富、规范形式多元、框架结构完整。
二、督导主体：明确的法律地位与清晰的权责边界保障其独立性
（一）督导机构法人地位明确，对于是否纳入教育行政体系各有选择
英国教育督导机构——教育标准局是由议会立法确立、具有公法人地位的独立法人主体。在教育标准局成立之前，负责英国教育督导的机构为女王督学团。从1839年成立至20世纪80年代末被解散，女王督学团不断发展、蜕变、改革，后因公正性、独立性和客观性备受诟病和质疑，多重因素促使其退出历史舞台。一方面，女王督导团落后于教育管理体制改革的步伐，不适应新的教育质量监督评价需求。1988年《教育改革法》的颁布对教育管理提出了新的要求，女王督学团已无法独立完成对课程的统一监督与评价。同时，女王督学团对于大众知情权的忽视与信息公开义务履行的不充分也是社会对其不满的原因之一。另一方面，撒切尔政府对市场机制的强势引入，新公共管理运动的兴起等因素也促成了英国教育督导制度体制机制的又一次重大变革。新的教育标准局成立以后，行使法律授予的权力，履行相应的职能，独立于行政体系，不隶属于教育行政机关，但依法接受教育行政部门的监督，在具备独立性的同时受公法制约。建制上，教育标准局是非部属公共机构，代表女王行使相关职能，直接对议会负责，在国务大臣的监管下独立运行。办公室总负责人为首席督导官，其职能的行使与教育行政部门相分离，独立地履行其职能、展开工作并作出专业判断。在机构运行层面，其资金来源并非完全仰赖于政府的拨款，首席督导官对督导办公室的人员组成享有相当的人事任免权。其在人事、财务方面的相对独立性使得机构在督导过程中具备一定的自治空间，在行使法律授予的刚性强制力的同时，以相对柔性的管理-合作模式开展工作。
西班牙教育督导机构设置与本国行政管理体系保持一致，分为中央一级教育督导和地方一级教育督导。在地方一级，又可分为自治区教育督导和自治区下管理的省级教育督导。中央与地方均由教育行政部门负责教育督导。在中央层面，教育督导由西班牙教育与职业培训部牵头，2020年以来由教育计划与管理处下属的教育中心、督导和项目分处负责。地方一级教育督导主要由西班牙各自治区教育行政部门负责，其中均设有专门部门或团队负责该地区的教育督导工作。与西班牙类似，法国也选择由本国的行政机关直接负责教育督导。根据法国《教育法典》的规定，法国的教育督导主管机关为教育、体育与研究监察总局，该局直接对议会负责。监察总局为公法意义的行政主体，通过与被授权行政部门联合行动，进行国家、省、大区等各级教育的评估。
（二）督导主体接受多方监督，手段采用各有取舍
对督导主体进行监督是教育督导获取制度正当性的重要保障，也是许多国家的普遍做法。综合来看，教育督导主体接受的监督主要来自立法和行政两个方面。其一，来自法律的监督。例如，作为独立法人，英国教育标准局并非完全不受制约和监督。国家对其监督主要来自议会监督和部长监督两个方面。根据2006年《教育与督导法》，教育部长可以对教育标准局发布的政策进行指导和监管，教育标准局首席督导官每年必须向教育部长提供年度总结报告并接受部长的质询；议会的监督主要以通过议会法律确立教育标准局公法人地位、授予其公共事务管理权的方式展开，议会可以通过修改法律的方式决定公法人存续与否。此外，教育部长必须将向首席督导官提供的年度报告副本报送至议会，接受议会的调查、监管和问询。其二，基于行政隶属关系而接受的行政监督。西班牙教育与职业部在全国开展最高督导工作，并向全国17个自治区派遣最高督学。最高督学均为国家公务员，通过“提名—任命”的形式出任相关职务，主要负责监督当地政府对国家政策法规的执行情况。自治区教育行政部门的地方督学小组接受上级最高督学的直接监督，相关人员均为公务员序列（public officials），接受上级的直接领导和指挥。在法国，教育机构垂直管理，下级督导人员接受上级督导人员的行政领导。
（三）督导主体在法律授权下权力边界清晰，权力范围较广，赋权力度各国有所不同
综合各国实践可以发现，法律对于督导主体的赋权主要包括公共事务管理权和处罚权两个方面。公共事务管理权主要指督导主体监督、指导的职责与权限。处罚权又可以分为强制措施采取权与行政处罚权两种情况。处罚权尤其是行政处罚权的赋权必须由高位阶的法律予以直接确认。在英国，鉴于其成文法碎片化的特征，英国督导官的职责由专门法和关联单行法共同规定。2006年《教育与督导法》在第八部分第一章规定了首席督导官的一般性职责。2000年《学习与技能法》则规定了首席督导官在职业与技术教育领域的督导权力。根据《教育与督导法》，首席督导官可以在任何合理时间进入被督导机构，检查所有教育和培训场所，并有权检查、调取、复制或召回任何与督导相关的文件，且被督导机构有绝对协助的义务。法国赋予教育督导部门的法律权力极大，体现在广泛的督导权力内容和强行政处罚权两个方面。一方面，法国教育、体育与研究监察总局在教育督导过程中可以自由进入所有的国家行政机关和公共团体，以及作为监督对象的所有公务部门和学校等学术机构、团体或组织。有关单位有义务协助调查和提供一切有用信息和必要文件，包括访问有关信息系统、复制数据、查询账户和询问财务人员等，并且受监督机构的财务审计人员对教育、体育与研究监察总局的成员免除保守职业秘密等竞业禁止的义务。另一方面，教育督导主体还被赋予了强行政处罚权。根据《教育法典》的规定，拒绝服从对学校机构的监督和监察行为，可被直接处以高额罚款。法国对教育督导主体赋权之强可见一斑。
三、督导内容：在全方位、广覆盖的基础上有的放矢、因时制宜
（一）内容全面性
综合来看，基本上各国的教育督导制度均包含督学和督政两项内容。有的国家督学和督政并重，如英国和西班牙。有的国家以督学为主，如德国和日本。通过各国督学与督政两个层面的观察可以发现，教育督导的内容涉及各个阶段和各个领域，监督和指导职能的发挥各有侧重。英国教育督导内容十分广泛，在督学层面包括学前教育、基础教育、学徒教育、特殊教育、教师职前培训、儿童保育与收养、监狱教育等各阶段和各领域的教育，涉及对办学质量、教师队伍建设、安全稳定等多方面、多维度的评估监测。西班牙教育督导涵盖范围也较为全面，除常规的学前教育、基础教育、高等教育、职业教育、成人教育等国内体制下的所有类型学校和教育活动外，还包括了西班牙在国外开办的学校，以及在其他领域开展的教育活动，如军事国防教育等。法国的教育督导在法律强赋权的支持下以监督为主，根据《教育法典》第L241-2条第Ⅰ项、第Ⅱ项之规定，其教育督导主要包括合规监管、资金使用监管和人力资源管理的监管三个方面。相较于法国重监督的督导倾向，日本的教育督导则基本只发挥咨询、指导的职能作用。二战以前，日本的教育督导秉持国家本位。二战以后，经过自主教育改革，教育督导由以监督为主向以指导为主转变。制度的转变一方面受美国意识形态的影响，另一方面和日本本国的教育法制变革密切相关。日本的教育督导职能在国家层面由文部省负责行使。1948年颁布的《教育委员会法》大大削弱了文部省的权力，随后颁布的《文部省设置法》使得文部省由监督统治机关变成了服务指导型机构。由此，教育督导的职能重心也随之发生了重大转变。
（二）方式适切性
各国教育督导尤其是督政的内容与方式与本国行政管理体制和中央地方互动模式关系密切。在英国，中央与地方属于“领导—合作”关系。教育部与地方教育当局之间并非简单的领导与被领导的关系，地方教育部门有相对的自主权，但亦非绝对的地方分权制。二者在中央对地方的相对领导中相互合作。近些年来，中央一级通过教育法律的订立上收权力的趋势较为明显。教育标准局针对地方教育当局的督政范围在此过程中也不断拓展，以对地方教育当局法律执行状况的监管为主，与地方教育机构间逐步建立起引导、监督、协调、合作的多元关系。美国是典型的采用地方分权模式的国家，督导职责主要在地方各州，由地方各学区及学校管理者具体承担。在西班牙，教育督导在中央和地方两条主线下进行。中央以指导咨询为主，地方拥有较大的自主权，教育督导监督和咨询并重。中央向各自治区遣派最高督导负责监督本区教育资金使用、学历学位等学术资格的发放、教育系统在教学模式和课程计划等方面的实施以及确保教育和语言权利平等。中央一级教育督导一般不对自治区内学校直接监督，而是主要监督各自治区在本区教育事务中是否遵守各项法律法规、充分履行职责职能。中央教育督导机构的职权一般以咨询、指导和预防为主，其督导效力在一定程度上受到限制。对学校直接监督的权力属于自治区政府。近年来，对于中央层面督导权力的集中与提升是西班牙教育改革的特征之一。2022年1月西班牙人民党向议会提交了一项新的法律议案，要求增加中央一级最高督导的职权和人数。中央与地方的督导分权格局有进一步调整的趋势。议案的提出一方面是由于《教育法修正案》的颁布对督导的执行方式、使用手段和监督力度提出了更高的要求，另一方面是出于加强对地方教育管理活动监督的需要。近些年来，西班牙某些地区如加泰罗尼亚自治区表现出一定的分裂倾向。为加强教育教学监督管理，避免教材中出现宣扬分裂的内容，以及只使用本地语言而不使用官方西班牙语教学等相关情况的反复发生，有必要进一步上收并增强中央教育督导权。
（三）形式多样性
观察各国实践发现，教育督导形式的多样性可体现在督导总体工作推进形式的多样性和督导具体工作展开形式的多样性两个层面。针对教育督导工作的总体部署，英国和法国对公立和私立机构均采取分类督导的思路。法国《教育法典》针对不同的教育机构采取有区别的教育督导规定，包括督导的范围、监察的组织和履行的职责等均有所差异。同时，各国督学的方式也多种多样，有一般督导、联合督导、常规督导、专项督导等不同的督导组织方式。在具体的督导工作过程中，英国督导官可以采取约谈地方教育当局、与学校管理人员座谈、听取学生意见、课堂观摩、采访学校工作人员、检查学生作业、调取文件等多种方式展开督导。
（四）响应即时性
面对日新月异的社会生活和变动不居的国际国内情势，各国均注重提升教育督导法律政策的回应性和适切性。例如，针对校园安全恶性事件频发的情况，英国在2022年3月针对校园安全进行多部门联合专项督导，并相应新增规范框架，对校园安全各责任机构和儿童权益保障各行动主体的职能发挥和职责履行进行监督和检查。在西班牙，面对新冠疫情的冲击，各地区通过发布《教育督导行动计划》的方式对教学提升、师生心理健康、校园科技发展、家校沟通、和谐校园、平等与反歧视等社会与教育界热点问题予以回应，体现出与时俱进、即时响应的特点。
四、督导结果：多手段并用实现督导制度权威性
（一）行政监督
各国对被督导机构和人员的行政监督主要包含行政处罚和警示处分两大类。其中，针对被督导学校和部门的行政处罚有多种形式，对被处罚对象在人、财、物等方面产生重要影响。在英国，如果学校的办学质量低于一定水平，在督导官的判断和建议下，地方教育当局有权对学校缩减其预算额度，教育部长甚至可以直接决定终止资助协议或关停不合格的学校。在西班牙，中央和地方督导人员均可在提交的督导报告中建议对学校或相关责任人进行罚款、行政或刑事处罚。如确有违反法律法规的情况，则直接交由检察院进一步处理，通过援用外部司法强制力保障督导结果的刚性适用。在中央集权制的法国，国家强制公权力的介入为督导的严肃性和权威性提供了强力保证，针对被督导人员的强行政制裁成为提升教育督导实施效度的重要手段和途径。法律规定，以任何方式妨碍教育、体育与研究监察总局实施监督的行为，将被处以15000欧元的罚金，且直接导致相应财政拨款因其利用缺乏正当性而被要求返还，并有可能遭到公诉。除行政处罚以外，对被督导人员的警示处分也是教育督导行政监督的重要手段。例如，针对英国中小学，如果督导官发现学校未能达到最低标准，且学校管理人员及地方教育当局并未表现出相应的改善能力，则学校校长及地方教育当局将被总督察及教育部长视为缺乏领导和管理能力。这对地方教育当局相关人员以及校方管理人员是较为严重的行政负性评价。
（二）专业监督
以报告为载体行使专业监督是各国教育督导人员的重要职责，也是督导结果权威性适用的重要路径。专业监督对学校等被督导机构在人员、财政、教学、自主权等方面产生直接影响，发挥“指挥棒”作用。综合来看，专业监督包括直接方式和间接方式，前者以介入整改为主要表现形式。根据英国法律法规的规定，首席督导官负责撰写督导总报告，报告内容包括对学校的评级结果及处罚措施，学校可在一定期限内提出异议并改进。针对公立中小学，督导评估结果被分为不同的等级。当学校的整体效能被评为四级或四级以下时，意味着学校的总体办学质量已处于“需要重大改进”或“存在严重缺陷”的等级。此时学校将被列入“重点关注”的序列。当学校整体效能低于最低要求时，学校会受到教育标准局的重点监管，地方教育当局此时亦有权根据法律对学校采取特别措施，如派驻专门人员等。在西班牙，教育督导人员可在《行动计划》的指导下根据具体情况向学校发布整改令并进行干预。例如，根据《马德里自治区教育督导组织、结构及职能法令》及《增补条令》的规定，如果学校出现严重的合规问题，在督导人员穷尽常规沟通、指导措施后学校仍无法达到相关要求的情况下，督导人员可敦促学校负责人整改，并明确二次整改期限和可能的不利后果。除了常规的直接处罚，督导人员还可以依情况采取间接处罚的方式，如英国被判定为需要采取改进措施的公立中小学不得招聘职初教师入职。
（三）社会监督
教育督导报告的发布是国家履行信息公开义务、实现大众知情权的重要途径，也是实现督导结果落地的有效方式之一。英国教育标准局在国家层面历年的总报告以及各阶段各领域的分报告均在官方网站上予以公开，学校等教育机构的办学水平及评分等级等信息公开透明。学生家长对于学校在各个方面的效能表现及其承诺的改进方案拥有知情权。在地方层面，法律要求地方教育当局必须向大众公开督导官针对地方教育当局的督导报告，并向大众阐明改进的措施及进度。由此，该地区的教育治理水平以及学校的办学水平以信息公开的方式接受来自市场的监督。教育督导对英国学校及家长的影响比任何校外评价机构均要深刻，无论是学校还是家长、学生对于教育标准局的报告都非常重视。学生、家长等来自市场的检验和选择对学校和地方教育当局形成倒逼，以来自市场的“制裁”达到督导效果的落地。在此基础上，法律的刚性约束与市场的逆向促动相结合，英国形成了以专业监督为主，以行政监督、社会监督为辅，多重手段相结合的督导结果权威性保障综合方案。
五、总结与思考
法治是治国理政的基本方式。国外主要国家教育督导制度的构建与转型表明了法治理性在完善教育督导体制机制中的重要性。以立法为进路，通过法律框架明晰主体权力的边界，确定督导工作的内容，提升督导结果的严肃性和权威性。在具体操作层面，各国根据本国教育行政管理体制与已有制度资源采取有差异的综合制度设计，如奖优惩劣、多手段制裁的英国，中央高度集权、国家公法强力赋权的法国等。观察各国的共性实践并进行思考和总结，对于我国新时代教育督导法律制度建设、攻克制度瓶颈、服务教育治理现代化具有一定的参考意义。
首先，以高位阶基本法为权力源泉，以教育督导专门法为规范依据，以具体规范性框架为行动准则，建立结构完整的教育督导规范体系。英国、西班牙、法国都通过高位阶基本法和针对性专门法对教育督导进行规制，法律渊源多元，层次结构丰富。目前，2012年《教育督导条例》（以下简称《条例》）是我国最为重要的教育督导法律依据，对教育督导工作部署进行了系统而全面的规定。2021年《教育督导问责办法》（以下简称《办法》）为我国教育督导结果适用提供了强有力的规范基础。但是，我国的教育基本法《教育法》尚未对教育督导制度的具体内容提供法律安排，也未有专门法对教育督导进行规定，各省亦鲜有教育督导地方立法，《条例》的配套规定也稍显不足。为此，我国应着力建立层级丰富的教育督导法律规范体系，赋权督导主体，达成教育督导法律制度的完整性。其一，应提升教育督导相关法律文件的位阶，以高位阶的基本法向督导主体赋权，并通过专门法的具体规定为教育督导工作提供规范依据。其二，丰富教育督导法律渊源，以现有《条例》为基础，根据督导的实际工作需要，制定《督导手册》等具体标准或行为指引，明确督前、督中、督后全过程的处理方案及流程标准，解决督导过程中的细节问题，为督导人员提供具体行动依据，实现督导制度原则性与实操性、一般性与具体性、规范性与灵活性的统一。其三，程序性规定与实体性规定并重。进一步明确教育督导相关主体的权利义务分配，完善罚则。在细化督导工作具体规定的同时，进一步增加程序性的规定。例如，对于督导报告的制定和公布流程、约谈制度的进一步细化、督导事项复查的具体方案等亟须法律提供更为细致和明确的程序性规定，提升法律法规的细节性和准确性。
其次，明确督导机构法律地位，增强法律赋权，提升教育督导机构的独立性。对于教育督导机构的建制，各国根据本国教育行政管理体制各有偏好，但通过法律明确机构法人地位，在明晰其权责边界的基础上对督导主体进行赋权是大部分国家的共同选择。同时，在保持机构相对独立性的基础上对其施以立法、行政、社会等多方面的监督也是许多国家的普遍做法。
可以发现，其一，清晰的权责边界是提升教育督导机构独立性的重要途径。建议在我国已有教育行政管理体制的基础上，通过法律进一步明确督导机构的法律地位，保证其相对独立性。扩大对督导主体的赋权范围，对其处罚建议权等制裁性权力予以拓展。目前，《条例》对督导机构的权力内容进行了确认，如资料查阅权、质询权、奖惩建议权等，但赋权范围有待延展，赋权力度可进一步加强。其二，教育督导机构在保持独立性的同时接受多方面的监督，这为其独立性提供了正当性基础。《办法》第八条、第十一条对督学、教育督导机构的问责情形和问责方式进行了规定，问责机构以各级人民政府教育督导委员会办公室为主。可考虑扩展督导机构接受监督的来源，增强广泛性和多元性，建立多主体、多层次、立体化的教育督导机构监督、问责机制。
再次，扩大督导范围，丰富督导内容的全面性。各国教育督导涵盖对象范围广泛，教育督导方式丰富，教育督导内容全面。目前，我国教育督导已基本覆盖各级各类教育，对中国教育发展具有重要的助推作用。《意见》也明确提出，“到2022年，基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。”对比各国的实践可以发现，英国的教育督导涵盖下至学前教育，上至终身教育的各阶段、各类别的教育，还包含教师职前教育、儿童保育、监狱教育等领域。西班牙的教育督导延展至对国外教育活动的督导，国防军事教育亦囊括在中央督导范围之中。在法国，所有与教育相关的公务部门、学校等学术机构、团体或组织均接受来自专门机构的监督和指导。服务于我国教育改革发展大局，借鉴各国经验，可进一步扩大教育督导涵盖对象范围，拓展并细化督导内容事项，丰富教育督导方式，增强教育督导内容的全面性，建立起全方位、广覆盖的教育督导体系。同时，提升教育督导效率，建立教育问题应急处理机制，对教育领域出现的新问题和突发事件动态响应，回应师生需求和社会关切。
最后，以督导报告为载体，多手段并用，保障督导结果的权威性。督导报告是各国督导主体履行职责，接受上级主管部门问责，并面向社会接受大众监督的重要制度环节。报告的公开、处罚建议权的切实行使和实现是督导结果运用的重要途径。以报告为载体，督导人员通过行使处罚建议权等方式链接内部监督和外部监督，法律的刚性约束力得以传导。同时，通过行政处理、专业介入、社会公开等内外部多种处罚、问责方式增强督导结果的权威性并提高其适用效度是许多国家的共性实践，手段的选取与综合方案的设计在本土资源和实践需要的基础上各有不同。我国应在法治的框架下建立专业监督、行政监督、社会监督、党内监督内外结合、四位一体、具有中国特色的督导权威保障模式，从不同的侧面令督导结果“长牙齿”。其一，应通过进一步完善报告制度提升督导结果的透明性、客观性和公信度。探索通过法律或规范框架明确督导评估结果在评优、奖惩、聘任、立项、拨款、问责等方面的具体安排。目前，《办法》对问责情形、问责方式、问责程序进行了较为全面的规定，但相关事项仍有待进一步明确。例如，《办法》第九条第四款针对资源调整的规定，其具体适用情形和适用标准有待进一步细化。可考虑借鉴教育督导结果分级评价制度，教育督导主体对被问责机构在政策支持、财政拨款、表彰奖励、招生计划等方面的调减工作与具体评级标准挂钩，细化问责实施方案，为督导人员行使问责提供更为具体细致的行动依据，保障督导人员处罚建议权的落地，令督导评估结果具备刚性。其二，审慎探索市场机制的参与。各国的实践表明，市场的淘汰机制与法律的刚性约束力是保证督导结果权威性的不同路径，法律授权以及政府机关监管下市场的参与和公众的检验对督导评估结果的信息透明性和评价客观性有促进作用。可以参考英国教育标准局模式，探索市场竞争机制的引入。以政府部门向社会购买第三方教育评价服务的形式开展相关评估工作，调动多方力量积极参与。加大教育行政执法力度，在避免市场的负外部性可能带来的不利影响和干扰、提升教育督导评估结果专业性与便民性的同时，保障教育督导制度的整体性和公信力。
我国教育督导法律制度的进一步完善一方面要面向世界，对各国教育督导体制机制及其历史传统、法律文化建立整体性认知。另一方面，要扎根我国实际国情，尊重制度文化土壤的特殊性，在我国既有制度资源的基础上进行优化调整。在法治的框架下，以具体法律制度设计为抓手，进一步深化教育督导体制机制改革，实现督导的有效性、严肃性和权威性。
（本文编辑：吕允英）
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教育测评变革的实践探索：指向问题解决过程的测试工具开发/杨磊 吴欣歆
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