作者信息张东娇／北京师范大学教育学部教授， 博士生导师 ;
赵静／北京师范大学教育学部博士研究生。
本文摘要义务教育学校管理标准化建设事关义务教育质量的提升，事关国家优质教育均衡目标的实现。是提高义务教育学校管理水平、提升义务教育质量的重要抓手。基于北京市106所义务教育学校的实地调研数据，研究发现，义务教育学校在40条规定性指标和个别禁止性指标建设上仍有完善空间，倡导性指标建设最需引起学校重视。义务教育学校管理标准化建设面临着标准操作性欠佳、执行主体交错，政策认知有偏差、标准执行不深入，校家社合力不强、作用发挥有限困境。建议优化标准可操作性，多主体共建标准；强化政策认知，多措推动标准常态落实；构建学校治理共同体，提高校家社共治合力。
学校管理水平是制约教育质量的关键因素。在我国建设高质量教育体系，推动优质教育均衡发展背景下，各级各类学校无不肩负着提高学校管理水平，促进教育质量提升的重要使命。义务教育学校是国民教育体系的基本单位，“有的学校管理水平不高”依然是义务教育近年来面临的重要问题，实现更高程度的标准化建设是教育优质均衡的内涵之一。由此，以《义务教育学校管理标准》（以下简称《管理标准》）为基准，持续推动义务教育学校管理水平提高，对整体提升教育质量具有重要意义。本研究基于北京市106所义务教育学校的实地调研数据，系统分析了学校各类管理指标建设情况，深入探讨学校面临的管理标准化建设困境，并寻求相应破解路径，以期为义务教育学校管理标准的可持续化建设以及学校管理水平的提高提供参考。一、义务教育学校管理标准化建设实况课题组百余名学校管理领域专家到北京市16区的106所义务教育学校展开管理标准化建设调研，形成了一校一份的《管理标准》达标验收调研报告，本研究对其中提出的各校管理标准化建设经验、存在问题进行分类统计分析发现，义务教育学校在禁止性、规定性和倡导性指标建设上成效显著，但也存在不同程度的问题（见表1）。
（一）禁止性指标：建设成效显著，仍有待完善之处禁止性指标是义务教育学校必须落实的负面清单，共8条，占指标总量的9%。学校将禁止性指标视作不可触碰的管理红线，严格落实。免试就近入学，不以各类竞赛、考级、奖励证书作为学生入学或升学依据；实行均衡编班，不分重点班与非重点班；多种方式公开学校收费情况。调研显示，学校“禁止性指标建设基本没问题”，但仍有待完善之处。以“22条”为例，《管理标准》要求，学校要“保障并有效利用体育场地和设施器材，满足学生体育锻炼需要”，但从实际情况来看，受办学场地、空间布局等客观因素制约，学生体育锻炼场地小、人员密度大；部分学校体育场地建设迟缓；体育设施多样性不足，不能满足学生的多样化锻炼需求。（二）规定性指标：严格依标落实，问题分布广规定性指标是义务教育学校管理标准化建设的正面清单。该类指标数量最多，共73条，占指标总量的83%。其中，问题指标占该类指标总量的54.8%，分布于21项管理任务中的40条具体内容。调研显示，学校严格落实《中小学公共安全教育指导纲要》《中小学健康教育指导纲要》《中小学幼儿园应急疏散演练指南》，通过绘画比赛、宣传教育、应急演练等多种形式活动，使师生具备了应对突发事件和自救自护的基本能力，并对健康知识有所了解。“71条”“44条”“49条”“56条”“85条”和“76条”是主要问题指标。数据显示，这六项指标建设问题总量就已超过半数，占该类指标建设问题总量的55.3%，主要表现为：学校文化建设体系性、特色性不足，对学校内涵发展的引领作用尚未凸显；教师培训制度不完善，不能充分满足青年教师和中层干部专业发展需求；校本课程建设科学性、规范性不足，具有横向结构零散、纵向结构关联性不强的特点；校本评价制度不完善，其对教育教学实践的促进作用尚未得到发挥；家长委员会制度不完善，家校合作表层化，育人合力有待增强；学校发展规划制定仍停留于经验式制定方式，尚未体现出其应具备的系统性、引领性、行动性、发展性和独特性特征。（三）倡导性指标：学校关注少，发展空间大倡导性指标共7条。该类指标数量最少，却最能彰显学校特色，也是义务教育学校管理标准化建设最需加强的一类指标。教育行政部门和调研专家一致认为，“倡导性指标建设差异大，还有很大发展空间。”调研显示，从三类指标的各自问题指标比例来看，学校的规定性指标和禁止性指标建设情况均优于倡导性指标。在该类指标中，问题指标占比85.7%。其中，“52条”建设问题最为突出，占该类指标问题总量的57.1%。学校搭建了丰富的课程体系，也开展了形式各样的校园活动，但多基于管理者视角，缺乏学生需求调研。选课走班制、分层教学是否适合学生心理，学校对此缺乏深入研究。二、义务教育学校管理标准化建设困境我国基础教育未来面临着教育资源、办学质量水平和优质教育资源供需矛盾挑战，国家出台《管理标准》的目的在于，提升义务教育学校管理水平，“全面提高义务教育质量，解决人民日益增长的美好生活需要和学校发展不平衡不充分问题”。分析义务教育学校管理标准化建设困境并明确破解路径对这一目标的实现十分重要。基于北京市106所义务教育学校的调研数据，研究发现，义务教育学校管理标准化建设困境主要体现在标准本身、学校落实和多元参与三个层面。（一）标准本身：操作性欠佳，执行主体交错标准本身的模糊性、执行主体交叉使义务教育学校管理标准化建设遇阻。调研显示，不少学校表示，其在管理标准化建设中遇到概念不清、主体交错障碍。以“8条”“25条”为例，“8条”要求学校不让学生受到歧视或欺凌，但《管理标准》并未对校园欺凌的范围作出清晰界定。校长们认为，“如果没有法律界定不当游戏和欺凌，学校很难把控，解决和解释的难度很大。”“25条”对中小学生睡眠时间作出具体要求。学生管理主体有学校、家庭两方，学校可通过控制作业量来保障学生睡眠时长，但无法控制家长对孩子的管理。有校长提出，“孩子在家的睡眠时间，不仅仅与作业有关，学校不可控。”调研专家也认为，“将学生作息时间纳入考核超出了学校的能力范围。”执行主体错位也制约着义务教育学校管理标准化建设的深入推进。调研发现，学校艺术教师数量不足，心理健康教育专职教师紧缺，难以满足学生艺术教育需求，心理健康教育专业性也很难保障。城市核心区域学校办学空间紧张，绿化和图书馆面积不足，有些学校还尚未建立图书馆，而是以开放书吧或图书角等方式来满足学生阅读需求。郊区学校财政力量薄弱，教学设施设备不完善。这些问题的根本原因在于，以上人力、物力、财力资源的配置主体主要是政府，学校自身无法解决编制、土地、经费等权力性资源短缺问题。如调研专家所言，“学校存在一些问题，但问题的主体本身不是学校，如学校绿化问题，学校难以解决，可能还需要教育行政部门加以协调。”（二）学校落实：政策认知有偏差，标准执行不深入部分义务教育学校管理者、教师对《管理标准》精神领悟不透、内容了解不全。调研发现，有些学校校长在总结管理标准化建设工作时，“‘做事’讲得多，‘育人’讲得不细致；以学校为主体开展的工作讲得多，激发师生主动发展讲得少”[4]，甚至还有学校将“88条具体要求”视作学校发展目标。教师对《管理标准》内容并不熟悉，或只对明确标有“教师”字眼的相关条目有所了解。调研专家提出：“教师层面有差距，不像校长那么清楚。”究其原因，一方面，管理者片面地将《管理标准》视为一种管理工具，尚未深入理解其价值性作用，如调研专家所言，“有些校长对政策变化的认识稍显不足”“对一些非量化性的指标理解不到位”。另一方面，教师对其执行主体身份认同不足，偏颇地认为《管理标准》与学校、管理者相关，与自己关系不大。有调研专家指出“有必要开展教师层面的政策水平培训”。部分义务教育学校的管理标准建设工作存在形式化、功利化倾向。调研发现，多数学校能够严格对标、落标，学校管理日益科学、规范，但也有部分学校“应考氛围比较重，工作的常规性落实还存在不足”。究其原因，一方面，义务教育学校数量多、规模大，这对教育行政部门的学校管理标准化建设评估工作带来巨大挑战。有教育行政部门提出：“受人力、时间等各方面因素影响，我们只能采用过程检查、资料检查与现场评估相结合的方式，有可能出现个别学校走过场、落不实的现象。”另一方面，制度的规制性要素作用发挥有限。“人们不会像一个自动机器人，简单遵照其一出生就所处的各种制度和习俗，思想、信念、情绪和情感等因素是人们进行各种复杂活动的直接动机”，如大卫·休谟所言，人类一切事务活动，都受理念的支配。特别是在义务教育学校长期以来所形成的经验式管理理念路径依赖下，尤为如此。有校长提出，管理标准化建设的最大困难在于“观念更新慢”“已经习惯了以往的管理模式，干部和教师不愿意改变”。（三）多元参与：校家社合力不强，作用发挥有限我国倡导家庭、社会参与学校治理，三者合作效果却不甚理想。尽管《管理标准》专门就“构建和谐的家庭、学校、社区合作关系”作出要求，但调研发现，家庭、社会在学校管理中的作用发挥依然十分有限。第一，家长参与不足。一方面，有些家长的家校合作观念尚未树立起来，学校认为“教师和家长不能形成合力，而是完全分开的两根绳，把孩子往两个不同的方向拽”。另一方面，家长更多地负责监督收费、协助自习等事务性工作，尚未深度参与学校管理工作。第二，家长参与过度。家长“局内人”意识过强，过多介入学校管理，家校关系紧张。校长提出，“在家校沟通中，学校和老师都小心翼翼，家长动辄向教委告状，给学校造成很大压力。”第三，社会无参与或象征性参与。有两种情况，一种是学校地理位置偏僻，周围资源有限，资源获取确实有难度。另一种，学校地理位置优越，周边资源丰富，但学校并未充分利用这些优势资源，而是停留于表面合作。如专家所言，“学校被大学资源环绕，却只有大学生来给学生辅导，这远远不够。”其原因有以下几点。其一，国家将家长群体作为学校内部治理主体之一，但家长对这一身份缺乏认同感，共治行动难以真正开展。其二，学校尚未充分理解“主体多元化，地位平等化”的共治核心思想，视家庭为“配合人”，而非“合伙人”。另外，学校治理具有开放性特征，要求学校能够与周围环境进行动态互动，但部分学校自主发展意识不足，不能主动挖掘社会资源支持学校发展。其三，学校制度不完善。调研发现，多数学校建立了家长委员会制度，但在职责内容、权利义务等方面存在不同程度的制度缺陷，家校各自权力不能在制度约束下得到规范运行。学校与家长沟通形式多样，能够保证沟通频率，但多以单向沟通、集体沟通为主。有调研专家指出，“学校沟通应向纵深发展”“拓展有效的双向沟通渠道”。三、义务教育学校管理标准化建设的突破路径针对义务教育学校管理标准化建设困局，既需要顶层设计的完善，也需要全方位的协同，更需要学校对管理标准化建设的深入认识和不断完善，如此才能共同推动义务教育学校管理水平的持续提高，促进义务教育质量提升。（一）优化标准可操作性，多主体共建标准增强标准清晰性，强化标准可操作性。通常而言，政策清晰度与可操作性呈正相关。尽管在公共政策过程中，模糊性是“不可忽略的变量，也是一种惯用的决策技术和治理策略”，但是，政策内容究竟要清晰还是模糊应该根据政策类型及实际情况而定。《管理标准》作为一项在全国范围推行的教育政策，国家要考虑到各地区的实际情况差异，模糊性必然有其存在的合理性。但是，对于一些可以作出普适性规定的标准，国家还应进一步明晰。例如，校园欺凌现象在全国义务教育学校的各学段中普遍存在，无论城市还是农村。我国《加强中小学生欺凌综合治理方案》虽已对学生欺凌作出界定，但并未解决教育行政部门及学校对校园欺凌认知不清的实际问题，仍然存在“模糊而又重叠”、指导性和操作性欠缺问题。因此，国家应组织专家团队和教育实践工作者，就政策模糊性引起的管理标准建设困境展开对话论证，听取学校对《管理标准》的清晰度诉求，同时在兼顾其合理性、合法性基础之上，以附录形式补充完善《管理标准》内容，进一步强化《管理标准》可操作性。多元主体共建管理标准，划清各方责任边界。当前，我国义务教育学校管理标准化建设涉及政府、学校和家庭三方主体。学校、家庭主体交叉多因学生教育问题引起。对此，政府应划清学校、家庭对学生教育的责任范围，重点督促学校对有关标准的应有责任落实，倡导家庭给予配合。另外，学生作为此类标准的实际执行主体，学校应发挥好引导作用，把管理的主动权交给学生，营造学生自主管理氛围，启发、激发学生自主管理意识，使学生个体的角色由被控者转向自我管理者。学校、政府主体交叉标准涉及政府多个职能部门的权力性资源配置。政府一方面要以“需求侧拉动供给侧”，明确义务教育学校管理标准化建设资源需求，开展权力性资源供给服务。同时加强政府职能部门协调，建立“纵向联系、横向联动”机制，共同扫除义务教育学校管理标准建设障碍。另一方面，加快落实《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，保障义务教育学校教育教学自主权、扩大人事工作自主权、落实经费使用自主权，使学校跨越有想法无工具的权力藩篱，自主协调权力性资源配置。同时，政府还要防范办学自主权滥用风险，应立足地区、学校实际，以价值取向、重点事项和先后顺序为抓手编制权力清单、服务清单、责任清单，把握好放权具体内容和程度；采取激励相容、柔性放权和滥权约束等多种举措，构建权力运行机制，保障权力正确有效使用。（二）强化政策认知，多措推动标准常态落实《管理标准》具有工具性作用，能为教育行政部门、义务教育学校及教师提供“管什么”“做什么”“教什么”的科学参考依据，有助于“走向倚重工具的标准化治理”新阶段。同时，《管理标准》也具有价值性作用，其对“提高办学水平、提升教育质量”“建立现代学校制度、完善教育治理体系”具有重要意义，最终指向为学生提供公平而有质量的教育，促进学生全面发展。诚然，“治理本身具有浓厚的工具色彩”，在追求效率优先，改变先验管理模式，构建规范化、制度化组织形式的社会背景下，工具理性无疑具有重要意义。然而，义务教育学校管理者对《管理标准》价值理性作用的认知缺失，易使学校及其成员沦为达标工具，偏离政策价值预设。首先，以《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》等最新教育政策培训为契机，教育行政部门将其与《管理标准》进行联合、深入解读，传递管理标准价值性作用的同时，促进管理者、教师形成管理标准本身及其与相关政策关联性的具象化认知，提高义务教育学校建设管理标准的全局意识。其次，应使学校认识到，学校标准化并非同一化，其与学校发展特色化、个性化并不矛盾，在完善禁止性指标、规定性指标建设成果基础上，教育行政部门应建立倡导性指标建设导向，树立倡导性指标建设学校典型，给予精神奖励与物质奖励，促使学校对倡导性指标建设给予更多关注，鼓励学校深入探索特色化发展之路；搭建交流平台，通过出版内部刊物、组织交流会议等方式，促进学校倡导性指标建设经验在不同区域、不同层次学习间传递共享。管理标准的执行不仅与校长有关，更与教师相关，要求教师熟知工作根本任务，树立公平的教学观与质量观，创造充满活力的学习环境，熟悉教育教学等系列相关法律法规。首先，建立校内形势政策学习小组，借助专家资源，对管理标准与教育教学工作关联性展开解读与阐释，协助教师将宏观思维与微观落实相结合；政策、业务研讨相结合，加强常态化自主学习，重点促进教师对政策与实践的自我感知。其次，打破科层化政策信息传递方式，借助技术手段，创造学校校长、教师共同在场的政策学习情境，形成波形信息传递机制，保持信息对称，增强教师群体的执行者身份认同。建立不定期督导制度，督促义务教育学校管理标准建设落实。政府购买第三方教育督导服务，以尽量减轻干扰为原则，将义务教育学校管理标准化建设与其他相关评估工作形成整合性督导模式，减轻教育行政部门工作负担的同时，加强学校达标的常态化过程性监督。探索学校管理标准化建设退出机制，形成负强化。对于管理标准化建设走过场、落不实的学校取消达标资格，督促其重新“对标落标达标”，从思想上杜绝学校一次对标、永久达标意识的形成，促使学校对标常态化。强化政策理念认同，营造科学管理文化氛围，打破经验管理惯性。在现有《管理标准》的规制性作用基础上，义务教育学校管理标准的持续执行，还应从道德支配和文化支持两方面入手。理查德·斯科特认为，当制度的规制性、规范性和文化-认知性三大要素组合在一起，“其产生的力量可能十分强大和可怕”。首先，强化政策理念深度认同。高度政策认同有助于为学校执行管理标准提供心理基础，避免“说做不一”“表面执行”现象。在学校管理者、教师掌握“88条具体内容”的基础之上，教育行政部门应当强化其对《管理标准》价值性作用的学习，进一步提高《管理标准》的心理可接受性。其次，营造科学管理文化氛围。库尔特·勒温认为人的行动受行为主体和环境的双重影响。大众传媒制造的社会舆论能够对人们的思想观念、行为方式形成外在约束力量，有助于将社会现实转换为媒介现实再到心理现实。教育行政部门可运用公众号、报纸等主流权威媒体展开宣传，持续营造义务教育学校科学规范管理氛围，强化其管理标准化建设的自我张力。（三）构建学校治理共同体，提高校家社共治合力引导家长、社会树立共治观念，达成学校共治共识。学校、家庭、社会构成学校治理共同体，统一共识是家庭、社会参与学校治理的首要问题。斐迪南·滕尼斯指出，共同体是“一个拥有某种共同价值观、规范和目标的实体，其中每个成员都把共同的目标当作自己的目标”。范德堡大学家校合作实验室相关研究也表明，要让家庭参与其中，必须“相信他们应该参与进来”。基于当前家长“局外人”体认意识较强现状，我国可借鉴美国家长教师联合会有益经验，建立国家级—省级—学校级三级家校互动责任机构，并由学校级别的家校互动责任机构承担转变家长观念的职能，参考美国州层面PTA“以理服人、以情感人、以利诱人”家长吸引方式，使更多家长认识到其对学校治理的重要作用，真正参与其中。在具体实施上，可充分发挥家长学校作用，由教育行政部门、学校联合开展家长参与学校治理的专业化培训，帮助家长树立正确的家校协同治理观。同时，营造社会参与学校治理舆论氛围，帮助社会各界树立教育责任感。依靠国家法律法规，引导、鼓励社会力量支持学校发展，社会机构向学校开放。构建学校治理话语体系，促进学校对共治理念的深入理解。约翰·杜威认为，离开对共同目标的了解与沟通，成员间的结合就会像是机器零件般的机械化组合。当前，我国多数中小学校长对现代学校治理的理解停留于望文生义层面，只有少数校长能够认识到现代学校治理强调的民主和共治理念。前文对家庭参与学校治理的实践情况分析也可以证明这一点。基于此，教育行政部门应通过政策学习、论坛研讨等多种方式促进义务教育学校管理者对学校治理理念的深入把握。理论话语、政策话语和实践话语作为学校治理理念的三种不同表达形式，其对中小学校理解学校治理思想的作用十分重要。我国应加强学校治理发展历史、学校治理国外经验等指导学校实践发展的学校治理理论研究，为中小学校治理的有效实施奠定理论基础；颁布《学校法》等能够对学校治理实践给予规范与引领的政策法规制度，为中小学治理提供法理基础；建立中小学治理理念系统、结构模型等实践指导体系，为中小学治理提供可参考蓝本。完善家校沟通机制及家校合作制度。在家校沟通机制的完善上，学校、家庭要从传统的信源、信宿单一角色转变为信息发送方、信息接收方双重角色，转变单向沟通模式。同时，丰富家校沟通渠道，建立“一般性的信息传达渠道、多方交流渠道、专门的一对一沟通渠道”，为家校双向、即时沟通创造便利。在沟通方法上，注重情感积累，依靠情感调节、形式民主化等手段，建立家校生态信任关系。在家校合作制度的完善上，学校应进一步完善班级、年级和校级三级家长委员会制度，制定“家校合作委员会章程”，在家校合作深度分工基础上，明晰双方权力、责任、义务等，实现合作分层、权力分层，保障合作跨界不越界。我国江西省家校合作成功经验得到广泛传播和认同，能够对家校合作制度化提供借鉴。国外“三层次”家校合作模型可为家校合作实践模式提供指导。根据家庭参与学校事务工作的程度分为最低层面、联合层面和决策层面，家长或社区分别参与监督学生完成家庭作业、宣传学校活动、参与学校节庆活动等；担任学校课堂教学志愿者，丰富教学计划，提供各自专业知识等；参与学校事务决策等。（本文编辑：蒲丽芳）
完
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下期预告江宏 万礼修 周智良/“双减”治理：成效、经验、深化路线——基于学校落实“双减”典型案例的分析
“双减”治理是我国基础教育治理的“一号工程”，对构建高质量基础教育体系与建设基础教育强国至关重要。“双减”政策实施以来，各地坚守办好人民满意教育的基本政策逻辑，校外培训治理成效显著、作业负担治理有序推进、社会治理氛围持续改善。在此过程中，也获得宝贵的实践经验，即治理理念从“模糊”逐渐变得“清晰”，治理主体从“单一”逐渐走向“多元”，治理方式从“传统”逐渐趋于“智能”，治理内容从“千篇一律”逐渐发展为“凸显特色”。基于此，未来深化“双减”治理应立足于现实和长远发展，统一治理思想，确定学校的治理目标；立足本土实践，探索学校治理新模式；落实治理方案，确保计划的有序施行；优化评价环节，提高“双减”治理效度。
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