文
章
导
读
环卫市场项目的“碎片化”现象，即“在环卫市场已经走过环卫+、环卫一体化并已经到了城市服务阶段的时候，这种分标段的做法似乎与市场趋势有些格格不入”。笔者认为，此观点甚好！为什么我们现在看到“碎片化”三个字就会感到格格不入？因为大家早已被环卫一体化，城市大管家等“综合性打包”项目所展现出的“高品质服务质量”，“高效率运营体验”、“低成本作业收益”等种种好处折服了。所以，当一个好好的项目被“粉碎”之后，我们才会唏嘘不已！既然大部分人都承认“一体化”好，也认同城市大管家等模式是未来的发展趋势，为什么这些项目还会年复一年地被割裂？我想，历史因素、财政紧缺、技术不足等因素都是原因之一。冰冻三尺非一日之寒，想要“破镜重圆”，需要政府、社会、企业各方面的通力合作，才能改变这一不合理的现象。在老环卫人眼中，环卫项目“碎片化”其实早已是老生常谈，毫无新意。但是作为圈内人，我们需要警惕的是这种现象的频发地不是什么经济欠发达地区，而是北上广、杭州、郑州等一线、新一线城市城市。例如，2021年3月4日，北京市朝阳区发布2021年大黄庄绿化队园林绿化养护及保洁服务项目（服务期约为1年左右）中标公告，总金额约为4524.8万元的项目竟然被分割成39个子包！39个子包中，中标金额最高的约为178万元，最低的仅为73.2万元，平均中标价格约为116万元。中标人中，仅1家外地公司，地方保护主义味道颇为浓厚（下列多个案例均证明了这一点）。这种将环卫项目“稀碎”的行为在北京似乎早已成了一项传统。在上述项目发布前不久，北京还发布了2021年大望京公园绿化养护及保洁服务项目，总中标金额约为1773.73 万元，被10家本地企业瓜分。中标金额最高的子包约为350万元，最低为90.1万元，相差2.8倍。无独有偶，除了北京，环卫项目“碎片化”在其他地区也很常见。2020年6月，苏州市工业园区发布2020年道路保洁项目，分为两批共18个标段，服务期约为2年8个月，项目预算金额约为4.9亿元。而根据该区域2018年的采购记录，14家企业瓜分了20个标段。2020年12月，苏州市姑苏区发布约2.25亿元2020年环卫招标项目信息公告。项目服务期1年，分3大项目共16个标段，预算金额最高的子包为3056.35万元，最低的为683.1万元，两者相差近4.5倍。2021年2月，2.64亿元镇江市京口、润州区城市道路街巷环卫保洁市场化作业项目开标，分为9个标段，中标人全部为江苏本地企业。2021年4月，1.62亿元的成都市双流区城市管理局直管区域（内线）环卫作业采购项目发布中标公告，被分割为16个标段。除长沙中联重科环境产业有限公司等2家外地企业，其余全部为四川本地公司。2021年4月，株洲市芦淞区环卫服务项目开标，中标金额约1.35亿元，分为9个标段，其中有4家本地企业中标。2021年8月，近1.9亿元西安市雁塔区城市道路市场化清扫保洁项目开标，分为8个标段。本地企业占了6个。不仅是环卫项目，就连环卫装备项目也逃不开被碎成“渣渣”的命运。2021年5月14日，河北省发布唐山市丰南区环卫生产用车采购项目招标公告，预算金额才1835万元，却被分为10个子包，每个子包平均预算价格不足200万元。此外，当垃圾分类项目兴起之后，由于其独特的需求和服务模式，“碎片化”更是找到了生长的“土壤”。2021年5月，郑州市发布惠济区2021年生活垃圾分类项目，预算5千万出头，却被分为了15个包（服务内容：垃圾分类服务及厨余、大件和低值可回收垃圾专业收运）。同年6月，郑州市又发布二七区2021生活垃圾分类项目中标公告，总中标金额6千多万的项目被分为15个标段，除中国天楹股份有限公司等2家企业外，其余均为河南本地企业。最近的一次，据环卫科技网报道，2021年9月，北京朝阳区7天内发布各区域/街道垃圾分类项目共计21个。此次“碎片化招标”预算金额共计8463万元，最高和最低相差5.4倍。综上所述，环卫市场“碎片化”的问题已经成为了整个行业的一个顽疾，严重制约着环卫行业市场化的进程。
有句老话说得好：“莫看江面平如镜，要看水底万丈深”。无论是“碎片化”还是“一体化”，都只是一个表象，它的核心其实是在质问这样一个问题：我们的环卫工作到底是用“多人指挥、多个头脑、多套班子”比较接地气？还是用“一人指挥，一个头脑，一套班子”更为优化？“多条利益链”和“单根利益链”总是在博弈。“一体化”不仅是“碎片化”的对立面，更是整个行业未来的发展方向。从老思想变成新模式，就像是从“低等文明”发展到“高等文明”，蜕变总要经历阵痛，总要面对各种逃不开的问题。在未进行环卫市场化改革之前，环卫项目被细分为道路清扫、公厕保洁 、园林绿化等细类，这些不同职能部门面临共同的社会问题时往往各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作。比如管绿化的把落叶从灌木丛里勾出来，随意丢弃到路上。做道路清洁的，又把落叶再塞回灌木丛里。两边相互“打架”、推诿。环卫市场化后，虽然整体目标是维护环境，保持城市的干净整洁，但是多头管理仍旧存在，狭隘的服务视野导致政策目标与手段相互冲突，资源运作重复浪费。此外，除了分工导致的碎片化，还有很大一部分原因是政府层级划分所带来辖区的划分而导致的。比如，河海大学公共管理学院讲师杜春林和南京农业大学教授张新文曾在《农村公共服务项目为何呈现出“碎片化"现象？》一文中指出：“项目制依附于科层制体系，在实际运作过程中仍然要遵循区域划分和部门划分……”所以，本来一个项目就能解决的事情，因为区域的划分不得不分割成若干个标段了。财政体制改革不仅让地方政府拥有了较大的资源配置权，而且还拥有了相对独立的经济利益，市场竞争到来之际，有时就会对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，也就是我们通常说的“地方保护”。而对地方官员本身来说，他们通常依据自己获得的信息和个人效用最大化的原则围绕自身政绩进行项目负责人的选择，这种自我逐利动机，导致了大量地方保护主义现象的产生和蔓延。于是，本该公平竞争的项目，渐渐变成了地方政府或各个部门争夺地方利益或部门利益的对象，反而不利于资源的有效整合和配置。此种因素和上诉历史因素交织在一起，互为因果，让碎片化项目一次次延续了下来。随着国家对城市环境要求和标准提高，环卫作业各个环节的质量标准也随着升高。一体化项目的标书中往往会注明道路清扫保洁频次，城市道路扬尘洒水保障频次的标准，以及机械化清扫要求，清洁能源车辆要求等等。拿车辆一项来举例，大家都明白，购置新能源车辆的价格比普通车辆通常高2倍左右。因此，项目的预算价格往往也会比之前高出一截。换句话说，万一遇到地方财政经费不足的情况，想搞大规模一体化也很困难。此外，在实际情况中，各类街项，尤其是三类街项的状况比较复杂，如遇到市政经费配比不足，招投标不规范等情况，这些街巷会按照属地要求自行招标。由于招标的标准、人员配比，保洁要求等也无法和一体化比肩，也只能维持“碎片化”的现状。从另外一个角度看，我国环卫行业真正的龙头其实还没出现。环卫市场化起步较晚，目前来看，从业企业规模还普遍偏小、资金实力较弱、技术管理等各方面能力有待提高，无法担当起“一体化”的重任。从另外一方面看，这其实也说明我国环卫市场集中度的提升空间较大，这也是行业优秀的企业的机会。未来几年，随着环卫市场“一体化”越来越成为趋势，行业的优质企业也有望借助这一东风，实现自身的跨越式增长，成为龙头企业。据E20研究院数据，我国目前环卫市场集中度CR10仅20%，低于焚烧市场的 60%，以及污水市场的38%。而在美国，三家头部企业WM、RSG和WCN的环卫市场集中度则更高。据国盛证券数据显示，2017 年三家企业 的市场占有率分别为 25.4%、21.0%和 6.8%。虽然每个国家国情不同，但是从中也可以看出，从分散走向集中，大融合的一体化才是发展的趋势。为什么一定要“一体化”？因为这种模式的好处更多，比如运营效率更高、作业成本更低、服务品质更好等等，这些都已经在各地的实践中被证明。事实上，随着我国环卫市场化的进行，无论是地方政府还是企业都已经在这方面做出了行动。2018年1月，东莞市松山湖科技产业园区城市综合管理项目采取城市综合管理“松山湖模式”，由“碎片化”到“网格化”，将园区划分为14个网格管理单元，将每个网格单元的各项城市管理服务整合成一个综合标，向社会购买服务。2018年4月，东莞市家宝园林绿化有限公司和大连新天地环境清洁有限公司（中环洁环境有限公司全资子公司）联合体中标黄山市农村生活垃圾治理PPP项目，该项目实现了当地三区四县的“碎片化”整合，将地面清扫、水域保洁、农村垃圾治理转运等融为一体，使用了车辆集中调度、全方位网络监控等智慧环卫手段，实现了全域农村生活垃圾治理市场化运营。2020年7月，杭州市城市管理局就《关于强化保洁管理的若干意见（征求意见稿）》（下称《意见》）公开向社会征求意见，其中很明显的一点就是“去碎片化”。《意见》指出，一是调高机械化作业水平，街巷保洁机械化率2022年底前达到60%，逐步“机械换人”，提升清洁能源车占比；二是推进区域化保洁，每个标段原则不少于25万平方米，并延长服务期限，三是统一车辆形象，统一管理，落实编号要求，安装联网GPS实现系统管理……2021年11月，成都市锦江区综合行政执法局2022—2024年锦江区环卫保洁、环卫公厕、绿化和河道管护一体化服务项目招标。本轮采购没有沿用上一轮的老思路，而是引入“环卫一体化”模式，大刀阔斧“去碎片化”，将全区的“环卫保洁、环卫公厕、绿化、共享单车管理及河道管护”等工作整体打包采购。虽然最后6个中标者中仍旧只有1家外地企业，但是这一举动已经为成都环卫市场“一体化”做出了有益的尝试。总之，伴随我国环卫市场化进程的加速，智能化、一体化已成必然的趋势。想要实现大家脑中的“城市管家梦”，打造更为立体的环卫市场新格局，创造更多利润空间，“碎片化”项目都将是一道必须逾越的鸿沟。作为圈内人，我们必须付出更多的努力。政府、社会、企业等各方面通力合作，共同打破行业“碎片化”的坚冰，早日实现环卫行业的市场化目标。