地方债新规下信托参与PPP盛宴初探

本文作者系上海邦信阳中建中汇律师事务所房地产业务部李丹婷律师。

一、从43号文看信政合作模式的前世今生

2014年9月21日，在着力化解地方政府债务风险，重塑地方政府融资模式的背景下，国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)（下称“43号文”）。43号文强调，政府债务和企业债务应当分离，做到谁借谁还、风险自担，同时还要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任”。43号文在很大程度上遏制了地方政府性债务规模的迅速膨胀，引起社会各界的广泛讨论，对信托业也有深远影响。

信政合作是信托公司的主要业务之一。中国信托业协会发布的数据显示，截止2014年四季度末，信政合作业务在近14万亿元信托业务总量中占8.48%，在信托的六大特色业务（银信合作、信政合作、私募基金合作、PE、基金化房地产信托、QDII）占比仅次于银信合作。

目前大多数信政合作信托都是信托公司与政府融资平台公司合作，且在常规的担保手段外，信托公司通常会要求地方政府将还款纳入地方财政预算，有政府信用作为依托，信政合作的安全性通常很高。以2014年8月爱建信托发行的爱建信托-南太湖应收账款融资集合资金信托计划为例，交易对方是一家融资平台公司，主要承担城市基础设施及市政公用工程的建设、管理，区域土地开发等。该项信托计划的保障措施体现出了明显的信政合作特点，包括地方政府出具财政资金安排文件，并通过人大审批，承诺将对应收账款的还款计划纳入专项财政预算，优先以地方政府财政收入和土地收入来支付到期应收账款。此外，爱建信托、融资平台公司及地方政府、财政局、住房和城乡建设局五方签订《应收账款转移确认书》，确认本次转让的标的应收账款的金额、回购或偿付时间、各方权利义务等。

当这种模式的信政合作已经成为信托公司的常规操作业务时，43号文明确要求剥离融资平台公司的政府融资功能；同时，2014年新修订的《预算法》也规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，如此，这类信政合作业务势必会受到根本性冲击。

其实，针对信政合作信托中的政府信用担保问题，相关部门对其进行规范可以追溯至2009年甚至更早。2009年，银监会办公厅发布《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》（银监办发〔2009〕155号），在提到信政合作业务存在的法律问题时，规定信托公司应严格遵守《担保法》及信政合作的相关监管规定，在合法合规的基础上开展业务。而所谓《担保法》的相关规定，即指国家机关在通常情况下不得作为保证人。

此后，在2010年，国务院在一份加强地方政府融资平台公司管理的通知中，明确了地方政府“不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。”

到了2012年底，四部委（财政部、发展改革委、人民银行、银监会）发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），一方面规范政府融资平台公司的融资行为，另一方面禁止地方政府违规担保承诺行为，包括不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，也不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，同时兜底规定了不得从事其他违法违规担保承诺行为。

无疑，早在43号文出台以前，信政合作信托的发展一直都伴随着不断收紧的监管政策，政府担保模式也早已被明令禁止，而43号文中明确提出的剥离融资平台公司政府融资功能，彻底切断了原来信政合作模式中利用政府信用担保还款的套路。

二、ppp模式下信托公司的发展空间

（一）PPP模式简介

地方政府对基础设施巨大的融资需求不会因43号文而减少。43号文在堵暗道后，又修明渠，将政府与社会资本合作模式(Public-Private Partnership,以下简称PPP)推向舞台，并通过后续一系列文件如《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）加以规范。

PPP是政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本投资的项目公司建立利益共享、风险分担及长期合作关系，政府不承担投资者或者项目公司的偿债责任。PPP的通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的工作，并通过“使用者付费”（具有明确收费基础，能够覆盖投资成本的经营性项目）及必要的“政府付费”（经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金的准经营性项目或者主要依靠政府投入回收投资成本的非经营性项目）获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

对于处于转型压力下的融资平台，那些以市场化运作，能够产生稳定现金流的公共服务、基础设施类项目如燃气、供电、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，水利、资源环境和生态保护等项目均是目前PPP模式下的重点推动项目，而这些项目本身也是信托公司历来的投资热点。

从财政部已经发布的PPP项目合同指南及相关规定中，信托公司或许能够探得信政合作模式的发展方向。PPP项目的参与方一般包括政府、社会资本方、资金方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及其他专业机构。先由社会资本或者社会资本与政府合资成立项目公司，后由项目公司与地方政府签署PPP项目合同。此后，项目公司为履行PPP项目合同，将与其他社会主体签订工程承包合同、原料供应合同等合同，有些情况下，PPP项目的承包商、资金方等社会主体也会是项目公司的股东之一。在PPP模式下，项目公司一般有权并且有义务获得项目的融资，负责完成项目的建设并运营、维护。同时，由于项目公司的资信能力尚未得到验证，为了确保项目公司能够按照约定履约，政府通常会要求项目公司提供一定的履约担保。

本人参考PPP项目合同指南，将PPP项目结构附图如下:

二、信托参与PPP的方式

对于信托而言，以何种方式参与PPP成为关键。本人认为，信托公司具体的参与模式大致有以下两种：

一是直接参与PPP项目，信托公司作为社会资本方向项目公司投资，五矿信托是该种模式的先行者。2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)有限公司签订《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》，开展沈抚新城基础设施建设。五矿信托以股权投资形式作为投资方参与项目。政府以特许权协议为基础，由沈抚新城管委会、五矿信托、中建一局共同注资成立项目公司并签署合作协议。

在这种参与模式下，信托公司将自项目伊始就参与其中。然而，一般情况下，信托公司成为项目公司股东，参与项目管理、运营并不完全符合信托公司本意。与一般信托项目通常伴随着股权回购相比，PPP项目并非当然存在股权回购的概念，政府一般也会对项目公司的股权变更进行限制，避免不合适的主体被引入到项目的实施过程中。当信托公司作为项目公司股东方参与到PPP项目中，如何实现退出需要在PPP项目合同签订时就有所考虑。

二是间接参与PPP项目，信托公司以资金方身份出现，为PPP项目公司提供融资。在传统信托项目中，信托公司的风险防范措施大多是要求交易对方提供担保和第三方连带保证。可在PPP模式中，项目公司不再是彼时的融资平台公司，政府不会为项目公司还款提供承诺，且项目公司的股权能否质押还需看PPP项目合同是否对项目公司股权质押设置限制，故而信托公司能够取得的担保手段有限。此时，对信托公司而言，项目公司本身的资产及其他权益（例如运营期的收费权）、项目公司的运营能力都成为了需要关注的重点。

总之，信托公司无论以投资者身份还是资金方身份参与PPP，其收益都源于PPP项目本身。PPP项目因其基础设施建设的特殊性，建设周期长且复杂程度高，项目现金流及收益虽然在合同中已有约定，但出现工期延误、无法达到预期收益等可能性不得不在投资之初就有所考虑，并成为判断投资风险的重要依据，这对信托公司的项目风险评估能力和整个运营能力提出了更高的要求。信托公司在投资前，需要从整体视角把握投资的风险，逐一分析拟投资的项目运营全过程可能出现的问题，而不局限于仅要求交易对方提供抵押、质押担保或政府保证等传统风险控制措施。

43号文在引发信政合作业务风暴的同时，带来的机遇亦不容忽视。融资平台公司转型，信托公司已经不能沉迷于原来的信政合作模式。PPP作为地方政府融资模式的新产物，虽然相关法律制度尚不完善、实践经验相对也并不丰富，然而在摸着石头过河的过程中，信托公司可通过不断尝试，尽快转型，分得PPP模式下的一杯羹。