五个行政机关败诉典型案例｜司法传真158
发布｜青海省高级人民法院
阅读提示：近日 ，青海高院发布 2015 年青海法院行政案件司法审查报告，总结行政诉讼案件概况，分析行政执法及诉讼中存在的问题、原因并提出建议，公布 5个行政机关败诉案例。为方便阅读，编排时内容有所调整。
案例01
内容参考：行政机关征收集体土地时，采用 “ 未批先征、未批先用 ” 等方式，在未经有权机关批准的情况下作出征收决定并开展征收工作，严重违反法律规定，造成后续行为缺乏合法性基础关系及征收行为被法院责令采取补救措施。
某社诉某区人民政府土地行政登记案
案情摘要
2006 年5月 ，某村村委会以该镇火巷子南口年久失修、破烂不堪，需要彻底治理为由，向当地发展计划部门提出修建综合楼一栋。2006年6月发展计划部门作出立项批复，同意某村修建综合楼一栋，并确定项目负责人为某村村委会主任沈某。2007年3月城乡规划管理部门为某村颁发07第003号建设用地规划许可证。
2007年9月，国土资源部门以该村未办用地手续，擅自利用村民宅基地和商铺修综合楼的行为违反了相关法律法规为由，作出（2007）100号行政处罚决定书，对某村处罚7224元，并责令补办用地手续。国土资源部门收到罚款后于2007年12月和某村村民委员会签订了征地协议，并收取村委会交纳的土地出让金等48383元。
2008年2月，某区人民政府给国土资源部门作出批复，同意将某村的562.9平方米的土地统一征用后出让给该村。同年2月27日某村取得了土地使用权证。
同年4月7日，某村与某公司达成以16万元转让土地使用权的协议，并在当日向国土资源部门申请将该建设用地使用权转让给某公司。同年4月23日国土资源部门作出批复，同意某村村民委员会将火巷子下口东侧的562.9平方米的国有土地使用权转让给某公司使用。
同年4月28日，某区人民政府向某公司颁发了国有土地使用权证。某村一社认为该颁证行为违法，请求法院撤销国有土地使用权证并判令赔偿损失500万元。一审法院经审理判决：某区人民政府向某公司颁发国有土地使用权证的行为违法；驳回某村一社要求赔偿的诉讼请求。某村一社不服，提起上诉。青海省高级人民法院终审维持一审判决并责令某区人民政府采取补救措施。
存在问题
有权机关批准征收土地是土地征收补偿的前提条件。《土地管理法》第四十五条规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案…”
按照上述规定，根据被征收土地的类型，有权批准机关仅为国务院和省、自治区、直辖市人民政府。市、县人民政府在未经批准的情况下实施的征收行为违反法律规定。本案中，鉴于涉案地块上的混合商住楼已经建设完成，并对外出售完毕，第三人已经通过购买的方式取得了房屋，故针对征收环节责令某区人民政府采取补救措施。
除此之外，本案中还存在以下问题：
(1)某区人民政府在进行变更登记时未尽到审慎合理的审查义务，向某公司颁发国有土地使用证的行为违法。如何判断登记机关是否尽到了合理审慎的审查义务，就本案而言某区人民政府在审查某公司提交的证明材料时，对转让方某村村民委员会的负责人与受让方某公司的法定代表人系同一人的事项，并未尽到必要的注意义务，也未要求某公司提交具有村民签名的同意书原件，且村民对复印件上的签字予以否认。故认定未尽到审慎合理的审查义务。
（2）抛开原告的诉求，针对国有土地使用权的出让环节，按照国土资源部第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条“商业、旅游、娱乐和商业住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”国土资源部第21号令《协议出让国有土地使用权规定》第三条 “出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。”的规定，对经营性用地的出让方式已经作出了强制性规定，但本案中国土资源部门以协议出让的方式向某村村民委员会出让国有土地使用权也违反了上述法律规定。
案例02
内容参考：行政机关违反评估机构由被征收人选择的原则，自行确定评估机构，不公布评估机构名录，不进行评估异议复核等，导致被征收人对评估结果不满及法院撤销补偿决定的后果
罗某诉某区人民政府房屋行政决定案
裁判要述
行政机关违反评估机构由被征收人选择的原则，自行确定评估机构，不公布评估机构名录，不进行评估异议复核等，导致被征收人对评估结果不满及法院撤销补偿决定的后果
案情摘要
某区人民政府于2013年10月成立某片区征地拆迁指挥部，在该片区范围内进行征地拆迁。罗某的房屋位于拆迁范围之内。
2015年5月至8月，某区人民政府多次与罗某协商安置补偿事宜，但均未能达成协议。
2015年8月3日，某片区征地拆迁指挥部向某区人民政府申请对罗某作出房屋拆迁补偿决定。8月7日，某区人民政府作出拆补（006）号房屋拆迁补偿决定及补偿决定公告，并于当日向罗某留置送达。罗某不服该补偿决定书，向法院提起行政诉讼。
法院审理后认为，某区人民政府提交的房屋补偿评价表无房屋征收部门、被征收人及评估师的签字或盖章确认，不能证明已履行了确定房地产评估机构名录并予以公布、确定房地产评估机构、签订评估合同、提交评估报告、评估异议复核等程序。同时，某区人民政府亦未向法庭提交征收决定、征收补偿方案等证据。故判决撤销某区人民政府作出的拆补（006）号房屋拆迁补偿决定；责令某区人民政府重新作出行政行为。对此判决，双方均未提出上诉。
存在问题
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。按照以上规定，被征收房屋的价值由评估机构评估确定。因此，评估环节成为国有土地上房屋征收过程中的关键环节。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构名录的公布、评估机构的选择方式、确定房地产评估机构、签订评估合同、提交评估报告、评估异议复核等内容作出了明确的规定。因此，有无严格按照规定作出评估结果成为判断评估报告合法性的依据，也是判断房屋征收补偿决定是否合法的关键所在。
本案中，某区人民政府不能提供证据证明评估程序的合法性，且房屋补偿评价表无房屋征收部门、被征收人及评估师的签字或盖章确认，更无法证明评估报告的合法性。因此，对罗某作出的补偿决定书依法予以撤销。此外，本案中还存在某区人民政府未向法庭提交征收决定、征收补偿方案等证据的问题。按照规定，进行征收土地报批、作出征收决定、制定征收补偿方案并予以公布并征求意见等环节是土地征收中的前期必备环节，在缺失以上环节的情况下作出的行政行为难以合法。
案例03
内容参考：行政强制法明确规定只有法律可以设定行政强制执行。实践中有的区（县）政府在与被征收人协商无果情况下，并未按照法律规定作出房屋征收补偿决定，而以保障重点工程建设为名，采用破门而入、强制拆除等粗暴方式强行拆除被征收人房屋，强制拆除行为应确认违法并判决赔偿
王某诉某区人民政府拆迁行政赔偿案
案情摘要
2009年，某项目获得国家批准，2010年3月，某公司取得了房屋拆迁许可证，某区人民政府为拆迁实施单位。
王某所有的房屋位于该拆迁范围内，因双方就拆迁安置未达成协议，2013年8月，某区人民政府组织有关部门对王某的房屋实施了强制拆迁，在拆除前某区人民政府委托某评估公司对王某的房屋装修等设施进行了评估，但王某未在房屋补偿评价表上签名。在拆除房屋时，某区人民政府虽然对王某室内的财产进行了登记和保管，但未向公证机关办理证据保全。
2013年11月，王某分别起诉某区人民政府强制拆迁行为违法及强制拆迁行政赔偿案，某区人民政府强制拆迁行为已被判决确认违法。针对王某起诉的拆迁行政赔偿案，一审法院判决：由某公司对王某进行安置及补偿；某区人民政府返还其存放和保管的王某室内财产物品，造成损失的折价赔偿；某区人民政府赔偿王某室内装修等设施费用45913.96元；驳回王某其他诉讼请求。王某不服，提起上诉。青海省高级人民法院终审判决某区人民政府赔偿王某物品损失50000元外，维持其余判项。
存在问题
房屋征收中的强制拆除行为虽然被国家明令禁止，但在实际中仍屡见不鲜。强制拆除行为因违反法律、法规规定，而先后被法院确认违法。因违法强制拆除行为引起的国家赔偿案件呈现出当事人之间矛盾尖锐、社会影响大、协调难度大等特点。因此，该类案件也成为行政诉讼中的疑难案件。
本案中，就赔偿部分，虽然《国家赔偿法》规定，赔偿请求人对自己提出的主张应当提供证据。但是，行政机关的强制拆除行为已经造成相关物品毁损或者灭失，致使赔偿请求人举证困难的，应当由赔偿义务机关承担举证责任，赔偿请求人只承担初步证明责任。在赔偿义务机关强制拆除时未就物品的清点、登记、保管及其他事项向公正机关办理证据保全，致使其举证困难，应承担举证不能的不利后果。政府在解决此类矛盾纠纷时，除了注重保障重点工程项目的顺利进行，还应注重保障民生工作，确保被拆迁人获得公平补偿。
案例04
内容参考：按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费和搬迁期限这些内容是每一个被征收人都应获得的补偿事项，每一份征收补偿决定都不能漏项。实践中，有的行政机关作出的补偿决定漏项，不能正确反映被征收人应获得的补偿事项而引起诉讼。
李某诉某县人民政府征收行政决定案
裁判要述
有的行政机关作出的房屋征收补偿决定遗漏必须补偿的事项。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费和搬迁期限这些内容是每一个被征收人都应获得的补偿事项，每一份征收补偿决定都不能漏项。但实践中，有的行政机关作出的补偿决定漏项，不能正确反映被征收人应获得的补偿事项而引起诉讼。
案情摘要
2011年3月15日，某县人民政府决定对县环城路等地上平房进行征收拆迁和安置。李某居住的房屋在征收范围内。房屋征收部门通过对征收范围内社会稳定风险评估、制定《某县城镇建设项目房屋搬迁补偿方案》并向公众征求意见，某县人民政府批准补偿方案、确定评估机构、公告等征收前期程序后，多次和李某协商其房屋的征收拆迁事宜。
在协商未果的情况下，经房屋征收部门申请，某县人民政府于2014年8月8日依法作出《房屋征收补偿决定书》并送达李某。李某不服，提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，某县人民政府针对李某作出的《房屋征收补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，遂驳回了李某的诉讼请求。李某不服，提起上诉。
二审法院经审理认为，某县人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》遗漏了必须具备的补偿事项，遂将该案发回重审。在发重期间，某县人民政府作出《房屋征收补充决定书》，载明搬迁费为500元。后二审法院鉴于某县人民政府在发回重审期间就遗漏的补偿事项已经作出了补充决定，结合案情驳回了李某上诉，维持了驳回李某诉讼请求的判决。
存在问题
《房屋征收补偿决定书》记载的内容反映了被征收人能获得的补偿事项。因此，决定书的内容应当客观、真实、全面，以便被征收人作出合理的选择。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，补偿的具体内容包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式、过渡期限等事项。其中，补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、搬迁期限这些内容是每一个被征收人都应当获得的补偿事项，每一份征收补偿决定都不能漏项，缺少其中的任何一项都不合法。
案例05
内容参考：事前承诺履行，但事后反悔。此种情形主要存在于当事人请求法院确认行政机关不履行法定职责违法案件中，行政机关在诉讼阶段承诺履行法定职责，待当事人撤诉后，没有在承诺期内对申请事项作出处理，属于未依法履行职责，应确认违法。
刘某诉某区人民政府不履行法定职责案
裁判要述
事前承诺履行，但事后反悔。此种情形主要存在于当事人请求法院确认行政机关不履行法定职责违法案件中，行政机关在诉讼阶段承诺履行法定职责，待当事人撤诉后，没有在承诺期内对申请事项作出处理，属于未依法履行职责，应确认违法。
案情摘要
2013年7月4日，某区人民政府根据相关方案及征地拆迁通告，对包括刘某在内的居民实施征迁。
2014年11月刘某向某区人民政府提出了补偿申请，某区人民政府未予答复，刘某遂于2015年3月提起行政诉讼，请求判令某区人民政府履行行政补偿的法定职责。
开庭审理期间，某区人民政府当庭承诺在60日内履行其相应的法定职责，刘某遂当庭申请撤回起诉。一审法院于2015年4月裁定准许刘某撤回起诉。
至2015年6月30日，某区人民政府仍未履行其相应的法定职责，刘某遂再次诉至法院，请求判令某区人民政府履行法定职责。
在诉讼期间，某区人民政府作出《关于刘某等6户房屋拆迁补偿的决定》并向刘某送达，刘某表示某区人民政府虽作出了拆迁补偿决定，但仍希望法院依法作出判决。法院审理后认为，某区人民政府没有在承诺期内对申请事项作出处理，属于未依法履行职责，应确认违法，故判决确认某区人民政府未在法定期限内对刘某提出的补偿申请作出处理决定违法。某区人民政府不服，提出上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。
存在问题
行政机关作为管理国家行政事务的主体，享有法律、法规或规章明确授予的职权。同时，法律、法规或规章也规定了行政机关在行使行政职权时必须承担的义务和责任。行政主体必须履行其法定义务，其享有的法定职权同样必须履行。行政机关不履行，拖延履行，不正当履行都将构成不履行法定职责。
本案中，某区人民政府负责辖区内的房屋征收与补偿工作，对刘某提出的房屋补偿申请具有作出处理决定的法定职责。刘某因某区人民政府未在法定期间内对其申请补偿的事项作出处理，基于对某区人民政府承诺60日内履行职责的信赖，初次诉讼后撤回起诉。某区人民政府应依约作出补偿决定。某区人民政府没有在承诺期内对申请事项作出处理，属于未依法履行职责，应确认违法。其后作出的补偿决定虽实现了刘某等人的诉求，但不能改变未依法履行职责的违法性，故应确认违法。行政机关“事前承诺、事后反悔”的情形在很大程度上损害了政府形象，降低了政府公信力。因此，行政机关应严格按照法律、法规和规章的规定，积极、全面履行法定职责，推进依法行政，加快法治政府建设。
核校：焦文 璐蔓
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