法官论坛214：法官员额制的出路与进路——从审判现代化切入
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周迅 江苏省南京市玄武区人民法院
阅读提示：“应然状态的员额制改革，是在努力把具有较好道德品行、专业素质、职业操守和独立裁判能力的优秀人才选拔出来留在审判岗位的同时，更致力于将法官从繁琐的程序性和辅助性司法事务中解脱出来。”
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司法责任制是司法改革的关键，是“牛鼻子”，而法官员额制则是司法责任制的基石。法官员额制作为司法改革的突破口，在制度设计时就引发了来自方方面面，特别是法官群体的关注和热议。当前改革试点工作正在各地法院梯次推进，不容回避也应当注意到的，是客观存在的现实困难和问题瓶颈。
入额法官是行使审判权的主体，直接关系到审判权和审判机制的运行。那么，如何就法官员额制的相关问题在理论和实践两个层面达成共识，尤其是如何破解员额制改革后法官数量减少与案件数量增长的人案矛盾，成为摆在不少法院特别是基层法院面前最为现实的问题。下文，［1］笔者尝试从审判现代化角度来分析法官员额制改革面临的困难和消解路径。
一、法官员额制的要义是什么
中央全面深化改革领导小组《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出建立法官员额制，把高素质人才充实到办案一线。最高人民法院“四五纲要”进一步明确提出“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理”。
法官员额制，是指在“法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制”。［2］按照“让审理者裁判、让裁判者负责”的要求，法官员额制的价值追求或者应当实现的效果是“精其队伍，还其权力，重其责任，隆其待遇，享其尊荣”。
通俗地说，就是对现有的法官队伍进行改造，让不干审判和不能审判的法官不再是法官，让优选出的法官专事审判，同时赋予其更大的权利，给予其更高的待遇，让法官更像法官。上海交通大学凯原法学院院长季卫东如是评价法官员额制改革：“法官员额制，激活了司法机构的一池静水。”［3］它不仅是司法队伍的一次重构，而且将带来审判现代化的创新与变革。
法官员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官队伍正规化、专业化、职业化，同时对法官进行单独序列管理，进行特殊职业保障的重要制度。当前我国司法公信力不高，究其原因，除了受到传统司法观念和外部司法环境等因素影响外，还有一个重要因素就是作为司法主体的法官的品德修养、专业素质、职业操守未能得到社会公众的普遍认可，导致其作出的裁判的公正性、权威性受到质疑，信服度不高，进而致使司法的公信度大打折扣。
法官既是作出裁判的人，更是裁判具有权威的基础，法官的素质、能力、威望在案件裁判后形成公信力，使得人们愿意执行裁决所确定的义务。不可否认，长期以来我国法官入职门槛较低、结构多元化，导致法官队伍整体素质参差不齐。
在粗放式司法环境以及行政式的审判管理模式下，单纯通过法官人数的增加来应对案件不断增多的审判任务不失为一剂对症处方。而进入公众对裁判结果是否公平公正更加关注的前法治时代，精英化权威性高的法官作出的判决其公信力必然更高，更能得到社会的认可和赞同，这就要求我们以员额制为方法建立能够独立公正裁判的法官队伍，在遵循司法规律的基础上，赋予其更大的审判权力、更好的职业保障和更高的职业尊荣，让法官独立审判的内在定力更牢靠，自觉担当的责任意识更坚定，完整意义上的司法责任制才能得以真正实现。
法官员额制改革触动广大现有法官的切身利益，决定其未来职业发展道路，同时也影响到整个司法改革的走向。从普遍意义上看，法官职业化建设必然要求法官队伍小众化、精英化；与之相配套的法官职业保障，包括薪酬等待遇的提高，也只能惠及为数不多的这部分法官。通过制造法官员额的稀缺性来提高法官职业的尊荣感，以提高社会对法官职业的尊重来提升社会对法院裁判的认同，也是员额制的意义所在。
二、落实法官员额制必须推进审判现代化
法官员额制是实现审判现代化的前提条件，其本身也是审判现代化的重要内容之一；审判现代化是法官员额制的基本保障，没有审判现代化，法官员额制改革必然举步维艰。所以司法体制改革的精髓就在于，将传统意义上的审判机制改造为具有现代化内涵的审判机制，以彰显司法定分止争、维护公平正义的功能。
法官员额制的实行必然导致同时也要求法官数量在现有基础上有所减少，并且在一定时期内处于相对稳定状态。但反观当前法院实际工作状况，受经济形势变化、立案制度改革、公民法治维权意识增强等多种因素的叠加影响，法院普遍面临案件数量大幅上升的局面。
比如立案登记制改革实施第一个月，全国法院共登记立案1132714件，同比上升29%；行政案件登记立案29924件，同比增长221%。［4］因此，人案矛盾在一定长的时期内依然客观存在，法官员额制被普遍认为将进一步加剧法官数量与案件数量的紧张关系。更少的法官面临更多的案件，其结果要么是大量案件积压，造成纠纷无法得到及时化解，要么是粗放草率办理，造成案件质量无法得到保证，这当然都不符合人民群众对司法公正的期待，更实现不了提升司法公信的目的。如何解决？
纵观人类发展的历史，人类文明的每一次进步都离不开社会分工的精细化和劳动工具的现代化。审判活动同样如此，随着司法改革不断深化，审判分工专业化精细化的趋势越来越明晰，法官、司法辅助人员、司法行政人员实行分类管理，法官、法官助理、书记员职权职责划分更加细化，这些都为审判现代化提供了条件和基础。所以我们找到的答案就是审判工作分工的精细化和专业化，也就是审判现代化。
当代司法语境下的审判现代化包括审判能力的现代化和审判体系的现代化。［5］审判能力现代化主要是审判主体的现代化，具体包括法官的品德修养、专业素质、职业操守以及其正确适用法律的能力水平，而实行审判主体现代化的重要路径就是法官员额制。可以说，从普任法官到遴选法官的过程就是审判主体现代化的演进过程。审判体系现代化主要是审判运行机制的现代化，具体包括审判事务与辅助事务的分工、审判团队的内部协作、审判方式、机制及其产出。二者相辅相成、相互协调共同组成审判现代化有机联系的整体。
因此，我们认为应然状态的员额制改革，是在努力把具有较好道德品行、专业素质、职业操守和独立裁判能力的优秀人才选拔出来留在审判岗位的同时，更致力于将法官从繁琐的程序性和辅助性司法事务中解脱出来，使得法官专职审判，凸显和保障法官的裁断功能。
三、关于审判现代化的初步思考
（一）审判主体现代化
审判权是一种判断权，它同包括行政权在内的其他权利不一样，带有强烈的个人属性，只有高素质法官来行使判断权才能确保裁判过程的独立和裁判结果的公正，所以说，现代化的审判离不开现代化的法官，什么样的法官才是现代化的法官，或者说现代化法官必须具备的履职条件的是什么？
首先，具有优良品质为基础的威望是成为法官的先决条件。法官的权威通常来源于两个方面，一是法律赋予法官的权力，二是法官自身的威信，后者是法官的实质性威信，它形成于法官在社会生活中处理各种事务能力的再现，也是人们对其处理事务风格的社会评价，所以我们说法官应当是一个不被指责的人，这样他作出的裁判结果才更容易被社会所接受，司法的公信也就自然而生。
再者，法官应当具有人格的独立性和社会生活的超然性。裁判究其实质对各种权利博弈的衡平，必然面临各种诱惑、怜悯或是威胁，作为裁判者应当理性与平和，其衡平的唯一标准就是公平正义。法官也是社会生活的个体，基于职业的特殊要求，其社会活动的场合、社会交往的对象必然要受到限制，否则其裁判将可能受到多种因素的影响和牵扯，从而丧失了公正性的基础。
其三，法官还应当具有丰富的专业经验和社会生活经历。法官是社会纠纷的裁决者，对社会生活的复杂性应当有充分的认识，在裁决过程中，社会经验、生活经验和法律经验是法官履行审判职责不可或缺的条件。
其四，法官应当具有科学的思维方式和创造性品格特征。法官作为社会纠纷的评判者，以定分止争为己任，他不应当是机械地适用法律，而是应当从法律的精神或者立法的精神中去分析、阐述并运用法律原则解决现实生活中的每一个案件，法律的发展离不开法官的创造性活动。
（二）审判配置现代化
审判配置现代化是指合理的审判职责分工和合作。具体而言，审判分工包括以下几个方面：
一是审判工作在审判团队内部的分工。这主要是科学界定法官、法官助理、书记员各自的职责范围。法官行使的主要权力包括司法程序决定权、案件实体判断权和审判团队领导权。主要职责是主导审判进程、重要证据调查和质证、主持庭审，向合议庭、审委会汇报案件，核签法律文书以及领导审判团队。法官助理是协助法官完成判决以外的法律事务的审判辅助人员，具体是在法官的指导下履行审查诉讼材料、证据搜集与调查、财产保全、组织庭前证据交换、接待案件诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、组织调解、草拟法律文书等职责。书记员则主要从事送达、庭审记录、订卷、归档等法律技术含量较低的事务性工作。
二是审判工作在审判团队与法院其他部门之间的分工。案件审判中有些具有共性的阶段性工作，其与裁判本身并无紧密的联系，可以单独将其分列出来在全院范围内集中处理，这样的集中有利于提高工作效率和质量。如财产保全、送达、委托鉴定评估、人民陪审员摇号参审等，甚至将来庭审记录也可由书记员管理部门统一调配指挥。
三是审判工作在法院内外的社会化分工。审判中有些工作不具有法律属性，但其专业性又非常强，这些工作应分流给社会的专业机构专业人员去做，法院没有必要抓在手中，理所应当社会化，通过购买社会服务的方式解决，例如鉴定评估过去事实上主要是法官自己征询专业人员的意见后自己作判断，不仅费时费力，而且结论的权威性较低，不利于纠纷解决，现在完全社会化，情况得以明显改观。又如调查取证，有些调查由律师申请调查令直接交律师去完成，就能减轻法官不少负担。
审判合作主要是体现于审判团队建设。无论是从人案适配角度，还是从人文关怀角度，完成更大量的审判工作任务必须配置更强的审判力量，审判力量的增强一方面是通过法官自身审判能力的提升，另一方面则是通过增加完成工作任务的人员数量来实现。
但从司法改革的要求和法官职业自身的特性来看，增加法官数量是不现实的，这需要改良既往一审一书搭档式审判组合模式，增加司法辅助人员，组建审判团队，明确审判团队作为办案单元和管理单元地位。
一审一书审判组合只能是简单生产形态下的审判模式，由于开展审判活动必须二人以上方可进行，必然导致法官包揽审判流程中的各项事务，造成核心审判资源的浪费和损耗现象。通过公开选任推出一批优秀法官代表作为主审法官和审判长，并给其配备工作团队，形成以审判长（主审法官）为核心、团队协助开展工作的新型审判工作机制。［6］主审法官为核心的审判团队，法官行使判断权，履行核心审判工作，其他非核心审判工作和审判辅助性工作、事务性工作交由司法辅助人员处理，突出法官的专业性和精英性。所以由法官、法官助理、书记员组成三人以上审判团队，实现审判活动的分工合作与精细化管理，将是审判现代化的必然要求，也是法官职业化发展的必由之路。
（三）审判机制现代化
审判机制现代化主要是指审判权力运行方式，突出法官的“完全”办案权，即“放权”亦或“还权”于法官，让法官有权依法确定审理案件的时间、地点和方式；有权决定判决、调解、裁定管辖、驳回起诉，准许或不准许撤诉以及财产保全和先予执行；有权依其对事实的认定和适用法律的理解作出判断。法官审理案件的裁判文书，可以不经庭长、院长，自行签发。
当前司法体制改革背景下，消除审判权运行行政化问题，既是审判管理改进的目标，也是改进的路径，涉及到独任法官、合议庭、审委会的权限范围与相互关系。影响这三种审判组织正常运作的核心因素就是院长和庭长的角色，应最大限度地去除法院内部行政权力干预案件审判。
司改后院庭长的审判管理权限应当逐步压缩，仅行使与审判工作正常运行相关的、必要的管理职能，围绕审判工作的灵魂即质量和效率两大元素，侧重于宏观层面的管理，即审判态势分析权、审限监督管理权、案件质量评查权和案件分流调控权。改革后除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题，总结审判经验，讨论其他与审判工作相关的重要问题。
法院审判最基本的组织形式是独任法官和合议庭，应扩大独任法官与合议庭的功能，让其有职有权，案件不要在法院内“层层审批”，从而避免审判行政化因素干扰和限制独任法官与合议庭的审判权，增强法官的荣誉感和责任心。
（四）审判方式现代化
所谓审判方式是指法官和当事人在诉讼活动中，所处的地位和发挥的作用不同，而形成的审判案件的方法和形式。［7］长期以来，由于裁判质量不高，造成终审不终，信访不断，司法权威缺失，司法公信低下，这与我们传统的审判方式有很大的关系，庭审形式化、走过场，审判过程不透明，要改变这种状况就必须对审判方式进行现代化改造，改造的路径主要是坚持庭审中心原则和审判公开原则。
法官、合议庭是审判权力运行的主体，而庭审则是审判主体权力运行的载体，离开庭审这一载体，法官的居中裁判地位将无从谈起，裁判将变为无源之水，无本之木。现代化的审判要求我们“审判案件以庭审为中心，事实证据调查在法庭，定罪量刑辩论在法庭，裁判结果形成于法庭，全面落实直接言词原则，严格执行非法证据排除制度，它是一种指导思想，是一种司法原则，是一种没有外在固定形态的价值追求。”［8］
坚持和完善以庭审为中心的审判方式，不仅能够充分体现法官的中心地位和尊严，而且能够最大限度地发挥一审程序在事实审查方面的功能，可以为审级制度改革创造最佳的制度环境。一审法院能够解决绝大多数案件的事实争议问题，二审程序的事实纠错压力将大为缓解，未来的第三审法院将完全不必再兼顾案件的事实认定问题，从而成为一种专门的法律审法院。［9］
审判公开原则既是一项基本的司法原则，同时也是世界各国司法所确定的一项宪法性原则。“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是对现代司法的要求，也是现代司法的终极目标，而公平正义又必须通过群众能看得见、感受得到方式实现，才是真正的公平正义。
审判公开则是司法公开最为直接的形式。这里的审判公开不仅是庭审过程公开，还应包括审判流程的公开、裁判文书的公开、案件执行的公开、审判管理的公开，是审判工作全方位的公开，除法律规定不予公开的内容外均应公开。审判公开有利于提高司法的透明度、保障公众的知情权、强化司法监督，促进法律适用和裁判尺度的统一，同时审判的公开能倒逼法官提升办案能力，提升司法自信，进而强化司法公信。
（五）审判产出现代化
审判产出现代化，是通过审判而生产出的司法产品规模化、优质化的发展趋势。应当说人民法院第一个五年改革纲要出台以来，各级各地法院都做了大量而卓有成效的探索，普遍推行了案件的专业化审判。
如成立知识产权审判庭，房地产案件审判庭，金融审判庭，劳动争议案件审判庭，少年及家事案件审判庭等等。同类案件由同一审判庭审理，可以实现同类案件的模板化审判，实现统一裁判尺度、总结审判经验、提高审判效率的目标，获得审判质量和效率的双赢效果。又如普遍推行的类案要素式审判，［10］繁简分流，简单案件集中审判，简单案件裁判文书的格式化探索，小额诉讼，刑事速裁等等。这些都是通过繁简分流、难易分流实现审判产出方式的规模化，从而促进办案标准化，既节约了司法资源，又取得了良好的法律效果和社会效果。
这些尝试都为员额制改革如何促进审判产出现代化提供了有益经验。今后可采取单一型与综合型专业化审判模式相结合方式，为社会提供优质高效的司法产品。即根据社会经济发展以及审判形势的需要，适当扩大单一型专业审判模式的适用范围，将消费者权益保护、股权纠纷、金融债权纠纷等更多类型的案件纳入到专业化审判之内，形成多个专业化审判团队，切实提高审判的专业化水平。同时针对知识产权、未成年人等案件，进一步完善“三合一”综合审判模式，注重民、行、刑不同专业审判知识在类案中的融通和综合运用。
法官员额制是实现审判现代化的重要载体，在员额制推进过程中加快审判能力、审判方式、审判机制的转型升级，才能向人民群众交出满意的司法答卷，生产出更多经得住历史考验、充分体现公平与正义的司法现代化产品，迈进审判现代化的新时代！
注：
［1］本文系根据作者2015年11月7日参加江苏高校区域法治协同创新中心主办的“法官员额制改革理论与实践研讨会”上的口头发言整理而成，原发言主题是“法官员额制与审判现代化”。
［2］柳福华、柏敏：《法官职业化运作与展望》，人民法院出版社2005年版，第379页。
［3］罗书臻：“激活一江春水——聚焦法官员额制改革系列报道之一”，载《人民法院报》2015年8月3日。
［4］周强：“以习近平总书记系列重要讲话指导司法改革和司法实践”，载《中国审判》2015年第19期。
［5］在2014年11月全国高、中级法院院长学习贯彻党的十八届四中全会精神培训班开班式上，最高人民法院院长周强对审判体系和审判能力现代化作出了精辟阐述，并在2015年3月12日的十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的法院工作报告中予以重申。
［6］胡鹰、王德军、李轶娟：”审判团队工作模式构建：审判权运行机制改革的路径探索——以深圳市福田区法院审判长负责制改革为样本”，载http://www.gddx.gov.cn/gdfz/lwzz/20150123/648.html， 2015年6月10日访问。
［7］景汉朝、卢子娟：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年版，第5页。
［8］蒋惠岭：“重提‘庭审中心主义’”，载《人民法院报》2014年4月18日。
［9］陈瑞华：“论彻底的事实审——重构我国刑事第一审程序的一种理论思路”，载《中外法学》2013年第3期。
［10］为破解案多人少的难题，石家庄新华法院尝试“瘦身”庭审，推行“庭审要素前移、争议焦点聚集”庭审方式改革，针对民间借贷、买卖合同等13类常见纠纷案件特点，抽象概括相对固定的庭审要素，提炼成审判模板，简易案件基本做到一庭结案。载http://finance.sina.com.cn/sf/news/2015-10-21/14217604.html，2015年11月7日访问。
核校：焦文 璐蔓
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