深化检察理论研究服务检察创新发展，这个会议干货满满！
来源：检察日报
第十九届全国检察理论研究年会暨中国法学会检察学研究会年会会场。程丁摄
4月24日至25日，第十九届全国检察理论研究年会暨中国法学会检察学研究会年会在济南召开。作为部署新时代检察理论研究工作的重要会议，此次会议的主要任务是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大，十九届二中、三中全会和全国两会精神，把握新时代检察工作新形势新任务新要求，加强对检察工作重大理论和实践问题的研究、交流，为新时代检察工作创新发展提供理论支持和智力支撑。来自部分高校的专家学者和检察机关的检察人员150余人参加了会议。与会人员围绕“新时代中国检察制度发展的机遇与挑战”主题，从检察职能调整与检察工作新格局、检察改革与配套机制完善、办案责任制的推进与完善、公益诉讼等方面进行了深入交流、探讨。
本次年会由最高人民检察院主办，山东省检察院承办。
检察职能调整与检察工作新格局
“党的十八大以来，随着司法体制改革、国家监察体制改革、党和国家机构改革等一系列重大改革举措的深入推进，给国家治理体系和治理能力带来了深刻变化，也给检察机关法律监督职能带来重大调整。”上海市检察院副检察长王光贤认为，司法责任制落实、诉讼制度改革、职务犯罪侦查和预防职能转隶、确立检察公益诉讼制度等，推动检察机关法律监督实现重大历史性跨越，检察权的内容、配置方式等发生重大变化。
检察机关要抓住深化改革契机，适应司法体制改革后的新变化，聚焦法律监督主业，不断加强刑事检察，切实推进民事检察，积极探索行政检察，深化控告申诉检察，全面履行各项法律监督职能，强化监督机制体系建设，履行公共利益代表职责，有效维护和加强法律监督权威和公信力。山西省检察院副检察长崔国红表示，面对新时代提出的新要求新挑战，检察机关需要及时转变监督理念、调整工作机制，围绕精准监督、合力监督、公开监督、多元监督、分业监督等五个方面，全面构建新时代检察监督新模式，推动检察工作在新的起点上持续健康发展。其中，精准监督是主要目的，合力监督是权威来源，公开监督是手段特征，多元监督是业务范围，分业监督是工作机制，共同组成一套包含机制、手段、范围、保障、目的等相互联系、立体支撑的监督体系，切实承担起新时代赋予检察机关的神圣使命。
“按照重构与优化的逻辑思路，需要从法律监督内外关系结构两个层面和检察权行使的纵横两个维度，实现对法律监督权能配置和格局的完善。”山东省济南市检察院检察长宋文娟建议，通过保障法律监督知情权、正确行使法律监督调查权、以强化监督为导向重塑检警关系等措施，充实法律监督权能，完善法律监督外部关系结构；深化内设机构改革，优化法律监督权能横向配置；合理配置各层级权限，理顺法律监督纵向结构关系。
“的确，涉及检察机关的一系列重大策略和措施，使得检察机关从静态职权配置到内在的运行机制和外部管理体制都发生了深刻的变化，但是，检察机关的宪法定位并未改变。”湖北省检察院法律政策研究室主任王磊认为，根据在国家制度中的角色地位和功能作用进行细分，可以将检察机关定位为法律的守护人、司法公正保障者、社会公共利益代言人、法律统一正确实施维护者，依此将相应功能及职权归类，有利于丰富检察机关的角色定位，使其历史使命更加鲜明。
“检察职权的配置，需要考量司法规律、国家制度及社会发展水平等因素，遵循符合法律监督性质、发挥监督制约作用等基本规则。”上海市普陀区检察院研究室主任张雅芳认为，应该通过构建以客观性证据为核心的刑事指控体系、形成公诉为主导的刑事控方格局等，充实、完善检察诉讼职能；通过推进逮捕条件司法审查公开化改革、完善捕后羁押必要性审查职能等，优化、调整司法审查职能；强化公安派出所刑事侦查活动监督、构建科学立体的刑事执行监督体系等，丰富、强化司法监督职能。
浙江省金华市检察院检察长毛建岳表示，基于检察机关宪法定位、检察权运行基础等方面的因素并未产生重大变化，应该立足法律监督定位，以公益保护和人权保障为目标，运用监督、公诉、审查等权能，在诉讼和行政执法两大领域树立监督权威，以深化法律监督，构建监督新格局。
检察改革与检察工作机制创新
“司法改革经过谋划部署期、新旧转换期之后，正式步入了‘后改革期’。”北京市检察院检察长敬大力提出，应进一步推动综合配套改革，促进改革系统集成，提高改革的体系化、精细化和适应性；完善检察机关行使监督权的法律制度，比如，细化实践操作规程，推动重大监督事项由“办事模式”向“办案模式”转变；进一步优化检察职权配置，坚持扁平化管理和专业化建设相结合，按照检察职能和履职需要科学设置机构和办案组织；等等。
“目前，检察建议在实践中存在法律规定不够明确、制作质量参差不齐、考评机制不科学等问题，影响了检察建议作用的充分发挥。”山东省检察院副检察长张振忠结合该省实践探索提出，要坚持多措并举，推动检察建议工作规范有序运行；强化顶层设计，明确检察建议操作规程；完善制度机制，规范检察建议工作程序，以进一步加强和规范检察建议工作。
成都理工大学司法研究院教授万毅提出，检察建议要以检察机关名义对外发出，以彰显法律监督的重要性和严肃性。检察建议书可考虑改为法律监督书或者法律监督通知书，以提高法律监督的权威性。而且，检察机关和监察机关有必要就案件监督的处理建立衔接。检察机关在办案过程中，向被监督机关发出检察建议或者纠正违法通知书，如果被监督机关拒不履行，检察机关有权给监察委发处分意见建议书。“检察内设机构改革是深化司法体制改革的重要配套改革，各地内设机构改革实践路径主要分为两个不同的方向：一是按照‘大部制’的理念进行机构整合，二是对内设机构进行细化、类型化、专业化调整。”
结合该院两年多的大部制整合探索，重庆市检察院第二分院检察长刘晴提出，内设机构的优化设置需要考量以下因素：《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》对检察内设机构改革的原则性规定，必须遵循；重新审视检察业务机构的功能定位；对检察职权的细化分类；检察一体化原则的考量，包括跨行政区划的业务机构、机构设置的统一性等。
“检察改革作为一项系统工程，其效果在政治、法律、社会等多个层面均能反映，相应亦可从法律效果、政治效果、社会效果等多个角度进行评估。”就检察改革社会效果的评估，贵州省检察院法律政策研究室范思力认为，预设为检察改革社会效果的评估指标必须具备五个必要条件：其主张或论证要符合法理通说；单个的预设指标要以检察改革专题为客体；指标与对应检察改革专题之间要有可证伪性；被评估对象无法直接控制指标数据变化；指标的数据应保持稳定且能同步公开。比如，建议将非指派辩护律师介入检察环节的人数变化情况作为“强化对检察权运行的监督制约”改革专题的评估指标，将报考检察机关的人数变化情况作为“建立符合职业特点的检察人员管理制度”改革专题的评估指标。
“强制性侦查措施是一柄双刃剑，如果设置或运用不当，就会对公民的合法权益造成严重的威胁甚至侵害，回应司法实践需求，必须认真思考强制性侦查措施的程序性控制问题。”江西省检察院法律政策研究室主任罗军认为，面对强制性侦查措施，我国确立以检察机关审查监督为主的控权模式，既符合检察机关法律监督机关的宪法定位，也有助于落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求。当然，必须首先就检察机关对强制性侦查措施实施司法审查作出明示性的授权。再主要根据对人身的强制性侦查措施、对财物的强制性侦查措施、对隐私权的强制性侦查措施的分类，设立相应机制，并对某些强制性侦查措施的审查活动进行诉讼化改造，强化检察权行使的司法化，更好地保障强制性侦查措施依法、合理适用。
检察官办案责任制的推进与完善
“科学研究检察办案、办案权等基础概念的内涵外延、特点、规律，对于检察机关进一步全面深化司法体制改革，促进新时代检察事业科学发展均具有十分重要的意义。”北京市检察院法律政策研究室副主任孙春雨认为，对“检察办案”的界定，既要体现办案的一般规律，又要体现检察业务特点，更要符合司法改革的要求。
检察办案，是指检察办案主体依据法定的条件和程序，在对案件事实证据进行推理判断的基础上，作出具有法律效力的裁决并承担相应责任的行为过程，其构成要素包括适格主体、法律依据、法定程序、法律效力、法律责任、形式要件等。贵州省检察院副检察长杨承志认为，检察机关的办案应有别于公安机关的办案和法院的办案，至少要考虑办案主体、诉讼阶段、法律效力、司法责任、权力层级等要素，以体现检察机关的监督属性和司法属性。
检察办案的理论依据是办案权的确立，广东省检察院法律政策研究室专题科负责人刘婵秀提出，检察办案权应界定为：检委会、检察长、部门负责人、检察官作为不同层级检察主体以审查、决定等方式介入、影响具体个案处理的权力。根据不同层级检察主体介入、影响具体个案方式的不同，办案权可主要划分为直接办案权和监督管理权两种类型。
“在检察办案过程中，不同的办案主体拥有不同的权限，同时也要承担不同的办案责任。因此，为了全面落实司法责任制，首先要明确检察官的权力清单。”云南省检察院民事检察处副处长王玄玮认为，完善检察官权力清单，应处理好检察一体与检察官相对独立、授权与限权、司法亲历性与集体决策、顶层设计和试点探索等关系，找准检察官权力清单的功能定位，确定检察官权力清单的合理形式，把握检察官权力清单的主体素能，并适时将权力清单向社会公布。
对于如何准确认定检察委员会在办案中的责任，也是落实好司法责任制改革的重要切入点和关键环节，河北省石家庄市桥西区检察院研究室主任郑东认为，需要整合修订配套制度规定，做到对检委会追责的法制化、制度化；明确检委会责任主体和认定标准，确保追责的可操作性；改革完善检委会的追责主体规定，提高检察公信力等。相应地，要建立上会案件过滤审查机制，明确检委会职责范围；严格落实检委会纪要文书报备制度，以流程监控增强对检委会的监督作用；等等。
山东省冠县检察院检察长周颖认为，将司法责任制落到实处，应当妥善解决检察一体化与检察官办案主体地位的关系；进一步明晰员额检察官与（副）检察长、检察官助理之间的权力界限，厘清不同主体的职权范围；多渠道、全方位构筑案件讨论机制，主要包括捕诉衔接工作机制、检察官联席会议机制、与上级检察院对口部门讨论机制等；构建员额检察官的监督管理机制，通过科学的业绩考核机制和外部制约机制，实现监督的可视化、智能化、标准化。
完善公益诉讼制度精细化构建
“当前，行政公益诉讼制度的精细化建构还未完成，建议通过民事公益诉讼、行政公益诉讼等机制，保护公共利益，同时发挥补充行政执法不足的功效，实现公共利益司法保护的双赢。”最高检民事行政检察厅副厅长、西南政法大学教授刘艺认为，有必要完善行政公益诉讼制度与其他民事诉讼和刑事诉讼的衔接机制。从理论研究的角度看，行政责任、民事责任和刑事责任三种违法构成与可罚性标准的衔接问题仍然未有系统成熟的结论，因此，也可以通过附带诉讼的实践来探索侵权、违法、犯罪的构成要件，进而建构公益诉讼领域三种责任互为补充或者互相衔接的最优追责体系。
在行政公益诉讼中，基于实现诉讼目的和降低诉讼成本的要求，对于证明标准的确立，四川省检察院法律政策研究室主任吕天奇认为，行政公益诉讼证明标准应该比刑事诉讼证明标准低。
为了提高诉讼效益，保障公益诉讼的顺利进行，江苏省南京市检察院党组成员王俊认为，应完善调查核实等配套制度。通过法律规定，对相应的义务人附加其在公益诉讼中提供证据材料、配合检察机关调查取证的义务，并对不履行义务的规定相应法律责任。
对于如何充分发挥公益诉讼诉前程序作用，江西省赣州市南康区检察院检察长吴永河提出，应完善诉前程序，细化诉前程序流程，做到规范司法；坚持起诉标准，强化诉前程序证据的搜集、固定；规范检察建议文本，提高检察建议的质量；明确行政机关充分履职的判定标准；建立健全“公益诉讼基金”专项账户，强化经费保障。
在行政公益诉讼判决履行阶段，如何发挥检察机关的监督职能，确保判决的顺利履行？浙江省宁波市检察院副检察长沈海东建议，在确立检察机关执行监督权的前提下，应设计科学的监督程序，充分发挥检察机关在履行职责中监督行政权和维护公共利益的职能作用。例如，探索建立行政公益诉讼判决履行情况跟踪监督机制，要求行政机关定期向检察机关报送判决履行情况。检察机关可以对行政机关履行判决的情况进行跟踪，认为行政机关不履行判决或不当履行判决的，应当向其发出检察建议。
中国人民大学法学院教授 汤维建
公益诉讼在我国司法制度中是一个崭新的制度，检察机关提起公益诉讼更是一种制度创建。对于检察机关提起公益诉讼需要放在我国司法体制改革的大背景中进行讨论，并不仅仅是一个微观制度的完善，既涉及公益诉讼制度的构建，也涉及检察机关职能的调整，还涉及国家权力的优化配置，实际上具有诉讼法意义，也具有行政法等实体法意义，还具有宪法层面的意义，应当从多维度进行解读和阐释。而且，既然是全新的权限和职能，就应该有全新的理论支撑，就更应该充分重视公益诉讼这一制度的创设，真正把握好授权检察机关提起公益诉讼的真谛。
检察机关提起公益诉讼，不是通常意义上的诉讼，它在一定程度上已经超越了诉讼的范畴。因此，对于检察机关提起公益诉讼的理解，应该跳出普通诉讼的狭义思维，赋予非诉讼的特点，从更高的站位、更开阔的视角来审视公益诉讼，彰显公益诉讼特色，为公益诉讼注入刚性元素。比如，赋予检察机关在公益诉讼中的调查核实权，没有调查核实权无法行使法律监督权，这是应有之义。
同时，要做好公益诉讼社会化工作，力求取得全社会的支持，优化检察机关提起公益诉讼的社会环境，发动广大人民群众提供案件线索。当然，公益诉讼也无法仅仅依靠检察机关妥善解决，需要和其他机关一起进行，这就需要和其他机关建立相应的外部衔接机制，比如，与行政机关的信息化衔接。
山东大学法学院副院长、教授 周长军
关于检察办案的界定问题。司法实践中，由于问题意识不同，对办案的理解和界定存在较大差别。有的主要从检察官入额、考核评价、内设机构、分类管理等方面考虑，进行相对狭义的界定；有的从主体方面考虑，持一种相对广义的观点。之所以对检察办案在理解和认识上会存在分歧，主要是因为不少业务活动的办案特性不容易判断，但是，如果不作为办案对待，就无法配置员额，机构设置上也会受到影响。正是由于检察业务活动、管理方式等具有自身特点，在落实司法责任制改革过程中，要根据检察特点进行有针对性的制度设计，比如对于检察办案的界定，要符合检察机关的特点和检察实践的要求，以更好地推进检察机关员额制改革和司法责任制改革。
关于权力清单问题。权力清单主要是为了解决司法责任制改革背景下员额检察官、检察长与副检察长、检委会之间的权力配置与责任归属问题，保障员额检察官办案的相对独立性。理论界与实务界从不同办案主体的权力清单、正面清单与反面清单等方面进行了诸多研究和探索。个人认为，权力清单的制定与配套条件的支撑密切关联。在员额制改革与司法责任制改革配套条件尚未充分到位的情况下，权力清单中对员额检察官的放权要适度，应当随着司法体制改革综合配套措施的完善，逐步加大对员额检察官的放权。当然，也要区别对待，在那些司法环境和配套条件较好的地方，放权的力度可以大一些。
（文字：张建升 刘传稿 编辑：薛永利）