人民监督员——检察监督的“第三只眼”
来源：检察日报
2019年8月27日，最高人民检察院印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》。至此，人民监督员制度得到进一步发展和完善。
新时代新形势，人民监督员能做什么？怎么做？对检察机关的工作会带来怎样的促动？近日，记者带着这些问题，采访最高检和部分地方检察院，近距离感受人民监督员制度和实践的“真谛”所在。
谁来监督监督者？
作为国家法律监督机关，检察机关一直以来都是“监督者”的角色，那么检察机关在依法监督其他权力的同时，谁又来监督检察机关呢？
2002年，党的十六大作出推进司法体制改革的战略部署，要求加强对司法工作的监督。按照中央部署要求，2003年，最高检主动加强对检察机关办理直接受理立案侦查案件的监督，创设人民监督员制度。
党的十八大以来，中央高度重视深化人民监督员制度改革。2015年2月，习近平总书记主持召开中央深改组第十次会议，在听取审议《深化人民监督员制度改革方案》时强调，实行人民监督员制度，引入外部监督力量，健全了对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护机制，是对司法权力制约机制的重大改革和完善，对保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。
检察机关坚决贯彻落实党中央决策部署，以扎实的行动积极回应社会关切，主动接受外部监督。最能体现这一点的是选任人民监督员的程序。2016年，最高检会同司法部联合印发《人民监督员选任管理办法》，规定人民监督员的选任和管理由司法行政机关负责，这一规定真正表明检察机关接受外部监督的坚定决心和诚恳态度。
近两年来，随着国家监察体制改革，检察机关职务犯罪侦查职能发生重大调整，原有的人民监督员制度已不再适应司法实践需要，亟须作出新的调整。
据最高检案件管理办公室负责人介绍，2018年下半年起，最高检开始组织力量，在总结以往经验的基础上，深入调研，广泛征求意见，着手起草制定新的人民监督员相关规定。
2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过人民检察院组织法，以立法的形式明确规定人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。
2019年6月28日，最高检第十三届检察委员会第二十次会议通过《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（下称《规定》）。
“该《规定》与以往规范人民监督员制度的文件相比，有着根本性不同，本质上是一份全新的文件。”最高检案管办负责人告诉记者，在国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查职能整体转隶后，人民监督员原来的监督对象发生了重大变化，适应新形势，人民监督员制度需要新的改变。
“即使内容还没有细看，光是《规定》的标题就给人先来了一个视觉冲击，‘接受人民监督员监督’的‘接受’两字让人眼前一亮。”人民监督员、上海建材（集团）有限公司教授级高级工程师王玉香告诉记者，之前的规定一直是从对人民监督员提出要求、规定人民监督员如何开展监督工作的角度进行规范，现在转变为对检察院如何接受人民监督员的监督作出规定，“我们真切地感受到了检察机关主动接受监督的真诚态度。”
《规定》的“新”并不单单体现在文件名称的改变，还有更多的方方面面。
——监督范围更宽了。过去，人民监督员只对检察机关查办的职务犯罪案件进行监督，现在监督范围扩展到所有检察办案活动，涵盖刑事、民事、行政、公益诉讼等各类案件。
——监督方式更丰富了。《规定》明确了十种监督方式，人民监督员监督案件的途径和渠道更多了。比如参加案件公开听证、公开审查，检察官出庭公诉活动，巡回检察活动，检察建议的研究提出、督促落实等相关工作，法律文书宣告送达，案件质量评查，司法规范化检查，检察工作情况通报，以及其他相关司法办案工作。
——对人民监督员监督意见的处理更细化了。《规定》明确人民监督员依法独立发表监督意见，检察机关应当记录在案，并列入检察案卷，全程留痕。而且检察机关应当认真研究人民监督员的监督意见，依法作出处理；经研究未采纳监督意见的，应当向人民监督员作出解释说明；人民监督员对于解释说明仍有异议的，相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察长决定。
——参加监督的人民监督员人数要求更加灵活了。过去对参加监督办案活动的人民监督员数量有具体规定，现在不再作具体规定了。
“这是检察机关主动适应国家监察体制改革的产物，具有极强的理念性、宏观指导性。《规定》没有拘泥于人民监督员职能的转移，而是进行了系统的、完整的改变，让人耳目一新。”西南大学法学院院长张步文看到《规定》后表示。
“过去人民监督员监督的对象是检察机关办理的职务犯罪案件，现在所有检察办案活动都可以进行监督，可以说是从专项监督转变为全面监督，监督的作用更加凸显。”人民监督员、华东政法大学教授、博士生导师张栋对记者说。
“依法治国离不开人民群众的参与，《规定》贯彻了以人民为中心的发展思想，进一步保障了人民监督员的监督权，体现了检察机关接受监督的主动性和自觉性。”湖北省司法厅人民参与和促进法治处副处长刘少刚对记者说，作为人民监督员的选任单位，今后将结合《规定》继续做好人民监督员的选任和管理工作，进一步提高透明度和公信度，加强培训，提高人民监督员的履职能力。
不是来“点赞”的，而是来“拍砖”的
面对新事物，接受总需要一个“磨合期”，如何缩短“磨合期”，尽快更好地贯彻落实《规定》呢？各地检察机关纷纷给出自己的答案。
“《规定》刚刚印发，我们就转发到‘人民监督员工作微信群’供大家学习，结果很多人民监督员主动提出希望检察院组织开展集中培训学习。”湖北省武汉市洪山区检察院第六检察部主任李萍对记者说，看到这些建议后，该院积极落实，在今年9月6日组织人民监督员集中学习《规定》。
此后，湖北省检察院联合省司法厅举办了省级人民监督员培训班暨座谈会，对《规定》进行专题辅导，并现场征求意见建议。
“《规定》印发后，我们及时成立了人民监督员工作领导小组及办公室，检察长担任组长，领导并推动人民监督员工作。”江苏省徐州市检察院案件管理部专职副书记吴富才告诉记者，该院明确专人负责人民监督员工作，积极组织指导各基层院开展多种监督活动。
江苏省苏州市检察院结合自身实际情况，会同市司法局制定印发了《检察办案活动接受人民监督员监督的实施细则》，对监督活动进行细化。
制度的生命力在于执行。
今年9月9日，最高检第六检察厅举行公开听证会，对吉林省梅河口市棚改办申请监督案进行公开听证，并邀请两名人民监督员全程参与。
“整场公开听证有序紧凑，检察官很好地发挥了组织者的中立作用，对案件争议焦点把握得十分准确。”人民监督员、北京市东卫律师事务所主任郝春莉说，公开听证邀请人民监督员参与，是检察机关充分听取人民群众意见的新途径，具有积极的示范意义。
今年9月至10月，上海市青浦区、浙江省嘉善县、江苏省苏州市吴江区三地检察机关开展社区矫正巡回检察工作，邀请三地人民监督员对巡回检察的全过程进行监督，人民监督员、上海市静安区委统战部退休干部徐国忠参与其中。
“这是我担任人民监督员以来，参加检察办案活动周期最长、时空跨度最大、监督内容最多、工作形式最新的一次，令人难忘。”徐国忠告诉记者，为了更好地了解这项工作，他查阅了大量资料，总结归纳了青嘉吴社区矫正巡回检察的背景、探索、创新及自己的收获体会等，并建议三地继续探索创新社区矫正巡回检察以及接受人民监督员监督工作模式，为服务长三角区域检察机关一体化发展开拓新路径。
作为检察办案活动的监督者，人民监督员不是邀请来“点赞”的，而是要能“拍砖”，做发现问题的“啄木鸟”。
今年11月，最高检工作组在甘肃省检察院开展案件质量评查工作，并邀请人民监督员进行监督。
“我参评的这几件案件总体质量不错，但也发现了一些问题，有的法律文书说理性还有待提高，有的案件审结报告中有较明显的错别字。”人民监督员、甘肃法制报社编辑出版中心主任白建军直言不讳，“我把这些瑕疵都作了反馈，希望检察机关进一步提高办案质量，也希望检察机关能够增加监督频次，让更多人民监督员参与到检察办案活动中来。”
“下一步，甘肃检察机关要把接受人民监督员监督的情况纳入案件质量评查和检察业务考核，对应当接受监督而未邀请人民监督员监督的行为看作是司法办案瑕疵。”甘肃省检察院检察长朱玉告诉记者。
据统计，今年9月至11月中旬，全国检察机关累计邀请2746位人民监督员监督检察办案活动3547人次，全面覆盖《规定》中的十种监督方式，新时期人民监督员监督活动初具规模。
倒逼检察机关主动提升办案质效
检察之外看检察，人民监督员就像一面“镜子”，能照出检察办案活动中的不足和努力的方向，促使检察机关主动提升工作能力和水平。
“我们以前也举行过类似的宣告会，效果没这次好。我觉得人民监督员的参与，对检察工作的规范化、细致化，释法说理的通俗化、情理化提出了更高要求。”江苏省徐州市泉山区检察院第四检察部主任李玲告诉记者，不久前，该院举行了一次未成年人附条件不起诉宣告训诫会，邀请人民监督员全程参与。
“训诫会的效果很好，现场好几位家长都哭了，训诫会结束后还有家长跑过来对我说谢谢，表示今后一定要好好教育孩子。”人民监督员、江苏苏醇酒业有限公司副总经理王国胜告诉记者，几个被不起诉的都是未成年人，未来的路还很长，希望今后他们能遵纪守法，用实际行动回报社会。
今年9月26日至27日，江苏省南京市检察院对江苏省江宁监狱开展巡回检察，主动邀请人民监督员参与。
近日，江苏省南京市检察院对江苏省江宁监狱开展巡回检察邀请人民监督员参与。
“邀请人民监督员参与检察办案活动能促使检察官更加注重办案程序的规范，更加注重办案能力和水平的提升。”南京市检察院检察长范群告诉记者，这是该院第一次邀请人民监督员参与巡回检察，今后将继续邀请人民监督员参与到更多的检察办案活动中来。
让公正看得见，让公正可感知。人民监督员履职的重要性正日益显现，检察机关也越来越清醒地认识到，来自外部的监督正是促进自身工作提升的最大动力。
“下一步我们将结合本地实际研究制定贯彻落实《规定》的实施办法，明确任务，细化措施，并且鼓励检察人员和人民监督员中的专家学者，围绕人民监督员的相关问题，加强理论研究，形成一批理论研究成果。”河北省检察院副检察长高树勇对记者说。
“人民监督员是司法公正的‘第三只眼’，对于《规定》中明确应当接受监督的检察办案活动，检察机关要一律进入监督程序，做到监督‘无死角’，对于《规定》要求可以安排人民监督员依法进行监督的，也要尽可能安排。”湖北省检察院副检察长金鑫认为，要不断拓宽人民监督员了解、参与检察工作的渠道，健全完善人民监督员监督意见办理反馈机制，确保监督意见件件有着落、事事有回音。
“《规定》的内容较为原则和灵活，江苏省检察院将与省司法厅进一步会商，就人民监督员参与检察办案活动的具体程序、对接和流转等问题，进一步细化明确，提高可操作性，确保人民监督员依法规范刚性监督。”江苏省检察院副检察长王旭奇告诉记者。
“检察院接受人民监督员监督，对自身也是一种促进，可以倒逼检察机关提升办案质效，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”武汉理工大学法学与人文社会学院法学教授李明告诉记者，检察机关主动回应司法民主化诉求，保证了人民参与，提升了司法公信力。
（文字：孙风娟 编辑：要怡东）