【把以人民为中心做实】公益司法保护“朋友圈”逐步扩大
“把以人民为中心做实”系列报道
检察机关公益诉讼
是公益之诉、督促之诉、协同之诉
公益司法保护“朋友圈”逐步扩大
2022年2月10日，1000多万网民围观了一场检察听证会直播，这场听证会围绕南四湖流域生态环境公益诉讼案展开。
从2015年全国人大授权试点先行，到正式立法全面推开，再到如今一起案件上千万网民关注，检察公益诉讼走过了不平凡的历程，公益司法保护的“朋友圈”逐步扩大，也更加深入人心。
建立检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国的重大决策部署。站在建党百年的刻度之上，党绝对领导下的检察公益诉讼工作发展，也是我国法治进程中实现全过程人民民主的生动实践。公益保护，谁都不是旁观者，检察公益诉讼所取得的成果，也必然是在共建共治的基础上实现利益和生态的共享。
聚焦重点
服务大局保障民生
如何更好维护社会公共利益，是世界法治史上一直在探讨的课题，而中国检察公益诉讼贡献了最大数量的实践样本。
探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排：全国人大常委会2015年7月作出决定，授权在13个省区市开展为期两年的试点；2017年6月修改民事诉讼法、行政诉讼法，正式建立这一制度；2018年10月、2019年4月又将公益诉讼检察职权写进修订后的人民检察院组织法、检察官法。
检察公益诉讼制度历经顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推开等阶段，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。
守护美好生活是检察公益诉讼重要的价值导向。生态环境资源、食品药品安全，离百姓生活最近，是检察公益诉讼关注的重点领域。2020年7月起，最高检部署开展了为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动，这次专项监督活动目前已进展过半，“守护”效果不断显现。
2021年1月至11月，全国检察机关共立案生态环境资源领域公益诉讼案件79087件，同比上升2.52%；立案食品药品安全公益诉讼案件26263件，同比上升5.36%。
浙江省松阳县检察院在办理刑事案件过程中发现，刘某、纪某等人在减肥胶囊中添加违禁成分，可能侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益。检察机关通过刑事附带民事公益诉讼，让违法生产、销售者承担销售价款10倍的惩罚性赔偿责任，法院判赔1300余万元。“如果可以重新选择，我绝不会再干这样的傻事，害人害己害家人！”已经服刑的纪某悔恨不已。
江苏省睢宁县检察院诉睢宁县生态环境局行政公益诉讼案，是最高检发布的第二十九批指导性案例之一。在一起污染环境刑事案件审理过程中，司法人员赴倾倒油泥现场查看情况，发现睢宁县生态环境局没有依法履职处置涉案油泥，存在转移停放地某公司不具备贮存油泥条件、二次环境污染等问题。睢宁县检察院依法履行诉前程序后，睢宁县生态环境局仍未履职到位，该院依法提起行政公益诉讼。该案主审法官王显波认为，该案立足风险预防，强化主导推动和司法协同，对于正确理解环境保护行政部门的职责范围、切实发挥环境资源行政公益诉讼制度作用等具有积极意义。
2019年11月15日，徐州铁路运输法院作出行政公益诉讼判决，支持了检察机关的起诉意见。庭审后，睢宁县生态环境局在网上发布采购公示、中标公告，确定了危废处置公司。在睢宁县生态环境局的监督下，该公司对涉案油泥及部分受污染的土壤进行了无害化处置，对涉案现场进行了规范化处置。检察机关对上述过程进行了全程监督。
功夫下在诉前，不诉胜于起诉。检察公益诉讼中，诉前实现公益保护是最佳司法状态，起诉案件的数量在所有立案办理的案件中占比不算高，但其作为检察公益诉讼监督的“后手”，增强了诉前检察建议的监督刚性，对于“硬骨头”“老大难”案件敢于通过提起诉讼的方式强化监督效果。
仅2020年，检察机关发出诉前检察建议11.8万件，行政机关整改回复率99.4%，更多问题诉前即获解决。一纸检察建议书，何以成为撬动巨石的杠杆？用江苏省徐州市铜山区区长吴园园的话说，就是公益诉讼让行政机关以“被告”的视角重新审视了生态环境保护工作，公益诉讼可以作为推动生态环境高质量发展的重要手段。
完善制度
法定领域“版图”逐渐扩大
凡属重大改革都要于法有据。
法律明确规定的检察公益诉讼案件范围，在制度设立之初只有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。
英烈保护法的出台，赋予了检察机关对侮辱、诋毁英烈的行为及时亮剑、依法提起公益诉讼的职能，用法律手段有力惩戒违法行为人。自此，检察公益诉讼法定领域形成“4+1”格局。新制定或修订的安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保障、未成年人保护等法律均设置公益诉讼条款，法定领域“版图”由传统的“4+1”扩大到了“4+5”。
2021年8月，最高检发布了第二十九批指导性案例，其中首次出现安全生产领域指导性案例，为各地办理类似案件提供了有力参照指引。个人信息保护法审议通过当天，最高检通过公益诉讼案例专刊发布了5件个人信息保护案例，指导各地突出教育医疗、人脸识别、网络平台等办案重点，监督保障法律统一正确实施。
2021年8月19日，重庆市检察院针对多款App违规收集使用公民个人信息损害社会公共利益的情况召开案件磋商座谈会。
重庆市检察院针对手机App违规收集使用个人信息损害公益情形成立专案组，该院检察长贺恒扬主持召开案件磋商会，组织市网信办、公安局、市场监管局共同研究会商，达成共识并会签《关于加强App违法违规收集使用个人信息协同治理工作的意见》。
越来越多的领域纳入检察公益诉讼法定职责范围，完善制度、规范办案成为当前工作重点。2021年，最高检发布《人民检察院公益诉讼办案规则》，这是检察机关第一部系统规范公益诉讼案件办理的司法解释，为办案提供了全流程、体系化的规范依据。
在检察公益诉讼各领域，办案规律在实践中不断摸索，检察机关及时出台了规范性文件，推动制度机制建设，逐步形成覆盖面宽、操作性强的办案指引体系。
生态环境领域，推动建立长江流域省界断面跨行政区划管辖行政公益诉讼协作机制；食品安全领域，与最高人民法院等单位联合印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》；英烈保护领域，出台了专门工作指引，会同退役军人事务部等部门联合出台了《关于进一步加强烈士纪念设施规范管理的意见》；制定了《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》等。
党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”，为进一步落实中央要求，最高检将检察公益诉讼“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。在中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中，这项工作再次得到明确。从实践来看，在现有法律明确规定范围之外，老百姓在维护公共利益方面的痛点、难点和热点领域，也都是公益诉讼发挥作用的重点领域。
近年来，新领域拓展硕果累累，检察机关在文物和文化遗产保护、无障碍环境建设、妇女及老年人权益保护等领域办理了一大批人民关切的案件。2020年，杭州市检察院开启无障碍环境建设检察公益诉讼专项监督，在走访调查中大家发现，无障碍环境建设立法强制性不足、主体责任缺失、行政监管不到位等问题仍然存在。
杭州市拱墅区检察院针对拱宸桥、信义坊两处客运码头长期存在未配套设置无障碍设施的情形，向市港航局发出诉前检察建议。收到检察建议后，市港航局立即督促责任公司迅速完成了轮椅配置与无障碍通道增设，同时启动对全市客运码头、船舶停靠点无障碍环境建设的专项排查。“我看到了我们工作的价值。”办案检察官说。
提质增效
办理一案影响一片
检察公益诉讼工作全面推开以来，办案数量一年一个台阶：2018年11.3万件、2019年12.7万件、2020年15.1万件；2021年仅1月至11月，全国公益诉讼检察部门共立案办理公益诉讼案件15.3万件，已超越2020年全年办案数。
进入新的发展阶段，单纯的办案数量增长并不能满足现实需要，提质增效是公益诉讼的目标追求。最高检以自办案件为抓手突出重大案件办理，直接立案办理公益诉讼案件6件，各省级检察院直接立案办理案件104件，实现自办案件立案全覆盖，推动了一系列重大公益受损问题得到解决。
立起标尺，俯首担当。无论是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件——万峰湖生态环境受损专案，还是如今的南四湖流域生态环境受损专案，都为各地解决跨区划环境治理难题提供了可参考的办案思路。
南四湖流域涉4省34县（市），根据水域划分区域实行分割管理，管理的重点和方式差异较大。从办案组梳理出的237条案件线索中，发现问题根源归根结底就是因行政区划不同引发的生态环境治理标准不统一。
最高检立案后，最高检副检察长张雪樵担任办案组组长、主办检察官直接带队办案，最高检第八检察厅和山东、江苏、安徽三省四级检察机关200多名检察人员组成办案组，以一体化办案方式办理南四湖专案，督促相关责任主体合力治理流域污染。
检察机关办理公益诉讼案件不是单打独斗，而是以双赢多赢共赢为目标，通过办案推动各方形成合力，共同努力实现公益保护。通过办案，南四湖流域各地的环保认识逐步统一：四省检察机关会签了协作意见；主动向当地党委政府汇报，得到大力支持，以生态环境部、自然资源部等五个部委为代表的行政机关积极配合；山东省人大常委会出台《山东省南四湖保护条例》……
“公益之诉、督促之诉、协同之诉。”张雪樵这样总结公益诉讼中检察机关与行政机关的关系。行政机关和检察机关都是在党的领导下，都是以人民利益为中心，分工不同，但价值追求、保护公共利益的职责相同。通过办案，检察机关与行政机关形成合力，这是中国检察公益诉讼制度的独创之处，也是它的生命力彰显的地方。
通过几年的探索发展，公益诉讼“朋友圈”不断拓展、吸引力不断增强，双赢多赢共赢理念在与行政机关、社会组织协作配合中持续深化。与此同时，大数据、卫星遥感、无人机、快速检测等科技广泛运用，推动实现办案的技术革命。
检察公益诉讼作为一项新的制度，“创新”一直是发展主旋律，更赋予这项制度强大的生命力。对检察机关来说，这项事关全面推进依法治国，事关国家治理体系和治理能力现代化的全新检察职能，责任重大，使命光荣。
来源：检察日报
作者：闫晶晶
图表制作：吴美妘
图片：肖俊林 葛亚明 江泳
编辑：吴鹏瑶