依法惩治危害生产安全犯罪
切实保障人民生命财产安全
——最高人民法院、最高人民检察院相关部门负责人就《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》答记者问
12月15日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》（法释〔2022〕19号，以下简称《解释》），自2022年12月19日起施行，同时发布了人民法院、检察机关依法惩治危害生产安全犯罪工作情况和依法惩治危害生产安全犯罪典型案例。为便于司法实践中正确理解与适用，最高人民法院刑事审判第四庭、最高人民检察院第二检察厅和法律政策研究室负责人接受了采访。
问：最近一段时期，部分地区和行业先后发生多起生产安全事故，严重影响社会公共安全和人民群众安全感。针对现阶段安全生产面临的形势，《解释》作出了哪些有针对性的规定。
答：最近一段时间以来，部分地区和行业的生产安全事故有所反弹，必须引起高度重视。最高人民法院、最高人民检察院坚决贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署，认真学习贯彻党的二十大精神，针对安全生产工作和司法实践中存在的突出问题，及时总结审判工作经验，联合研究出台了《解释》。《解释》一以贯之坚持依法从严惩处总体原则，坚持依法从严打击危害生产安全犯罪不动摇，充分运用刑事手段依法惩治非法违法生产经营行为，切实维护生产安全，保护人民生命财产安全。一是规定了强令、组织他人违章冒险作业罪的行为方式，明确以威逼、胁迫、恐吓等手段，或者利用组织、指挥、管理职权强制他人违章作业的，均属于刑法规定的强令他人违章冒险作业行为；明知存在重大事故隐患，仍然违反有关安全管理的规定，不排除或者故意掩盖重大事故隐患，组织他人作业的，均可以认定为刑法规定的冒险组织作业行为，确保司法机关正确适用强令、组织他人违章冒险作业罪这一重罪罪名，有效惩治危害生产安全犯罪。二是规定了《刑法修正案（十一）》增设的危险作业罪的犯罪主体范围和具体行为认定，明确对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员，以及直接从事生产、作业的人员均可以构成危险作业罪；无正当理由故意不执行、采用虚构事实或者行贿等不正当手段规避、干扰执行各级人民政府或者负有安全生产监督管理职责的部门依法作出的停产停业、停止施工等行政决定、命令的，属于刑法第134条之一规定的危险作业行为，确保运用刑事手段有效惩治尚未造成重大事故后果的非法违法生产经营行为，达到及时消除安全风险隐患、从源头上防范生产安全事故的积极效果。三是针对实践中问题突出的安全评价中介组织人员提供虚假证明文件和出具证明文件重大失实问题，《解释》规定了较低的定罪标准，明确达到造成死亡1人或者重伤3人以上安全事故，造成直接经济损失50万元或者100万元以上安全事故等标准的，以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚，确保此类行为得到有效惩处。《解释》同时明确，安全评价中介组织人员故意提供刑法第229条第1款第3项规定的虚假证明文件，造成死亡3人以上或者重伤10人以上安全事故，或者造成直接经济损失500万元以上安全事故的，可以判处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。另外，考虑到实践中安全评价中介组织人员提供虚假证明文件行为一般属于引发生产安全事故的间接原因，量刑与事故直接责任人应当有所区别，《解释》落实宽严相济刑事政策要求，明确对于安全评价中介组织人员提供虚假证明文件的行为，在裁量刑罚时应当考虑其行为手段、主观过错程度、对安全事故的发生所起作用大小及其获利情况、一贯表现等因素，综合评估社会危害性，依法裁量刑罚，确保罪责刑相适应。下一步，最高人民法院、最高人民检察院将进一步深入学习贯彻党的二十大精神，进一步开展深入调研，通过继续研究出台司法解释和规范性文件、发布指导性案例等方式，进一步明确包括危险作业罪在内的危害生产安全犯罪有关罪名的司法适用标准，依法从严打击危害生产安全犯罪和关联犯罪，合理确定行政违法与刑事犯罪的界限，确保对危害生产安全犯罪的惩治取得实效。问：最高人民检察院2022年2月向应急管理部制发关于安全生产综合治理的“八号检察建议”。能否介绍一下“八号检察建议”的制发背景、落实情况、取得成效，以及下一步推进落实的举措。
答：生产安全事故的发生往往多因一果，原因复杂，最高人民检察院通过分析大量数据、案例梳理总结导致生产安全事故发生的各方面原因，发现其中最为突出的原因是抓早抓小不够，对相关责任人员在事故前处罚不够。为全面贯彻习近平法治思想，深入贯彻落实习近平总书记有关安全生产工作的重要指示批示精神，促进相关职能部门通过加强执法监管，从源头上防范化解安全生产风险，最高人民检察院2022年2月向应急管理部制发了有关安全生产溯源治理的“八号检察建议”，同时抄送11个相关部门。制发建议的重要目的就是让“防患于未然”“抓早抓小抓苗头”的理念深入人心，督促执法监管关口前移，“销恶于未萌，弥祸于未形”。“八号检察建议”制发后，最高人民检察院分别向习近平总书记和其他中央领导同志专题报告制发“八号检察建议”的有关情况。主送和抄送单位对“八号检察建议”高度重视，应急管理部、生态环境部、交通运输部等相关部门专门回复落实“八号检察建议”的有关情况，各相关部门对落实“八号检察建议”、进一步强化安全生产工作均高度重视，推进举措务实有效。最高人民检察院向各省级检察院专门下发通知，对贯彻落实“八号检察建议”提出明确要求，于6月安全生产月发布了检察机关落实“八号检察建议”的十大典型案事例，充分发挥典型案事例的示范、引领作用。9月15日，最高人民检察院在安徽合肥召开落实“八号检察建议”现场推进会，最高人民检察院和应急管理部有关负责同志出席会议并讲话，14个省级检察院有关负责同志，应急管理部、公安部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部等部委部门负责同志，部分全国人大代表、政协委员等参加。与会同志交流工作经验，凝聚深化共识，对深入推进“八号检察建议”落地落实起到了积极的作用。按照最高人民检察院部署要求，各地检察机关高度重视“八号检察建议”落实工作，积极争取党委支持，主动走访政府相关职能部门、深入企业一线，送达、宣讲“八号检察建议”，与应急管理等部门联合出台落实“八号检察建议”的规范性文件，着力防范化解安全风险隐患，以线上线下多种方式深入宣传“八号检察建议”，四大检察协同发力，因地制宜推进建议落实。目前来看，落实“八号检察建议”取得了较为明显的成效。从事故发生数量和行政机关处罚情况看，以河南省上半年数据为例，生产安全事故发生数、死亡人数分别较上年同期下降18.2%、39.8%，全省应急管理部门累计使用执法文书52 000余份，非事故行政处罚2200余次，责任追究89人，其中建议给予党纪政务处分50人，建议给予党纪处分23人，移送追究刑事责任16人。从安全风险隐患排查整治效果看，安徽省人民检察院利用应急管理信息化平台执法系统账户，查询重大危险源、隐患排查、执法对象、执法行为等情况，从平台中排查出涉及省内10个地市的未整改重大隐患34条，未整改一般隐患2217条，交有关部门整改。江苏省检察机关与有关职能部门共同开展安全生产联合检查170余次，排查出安全隐患350余个，已整改完成300余个。福建省福州市长乐区人民检察院联合区应急管理局、市场监督管理局等成员单位以及属地乡镇开展纺织印染企业大排查大整治行动，摸排纺织印染企业732家，排查出114项安全隐患问题，发出限期整改指令书22份，对18家未完成整改要求的企业停产整顿。从安全生产领域法律监督效果看，浙江省检察机关今年1-10月通过数字化监督模型，共发现行政执法机关“该移未移”线索53条、“该罚未罚”线索113条；发现侦查机关“该立未立”线索42条、“该撤未撤”线索14条；制发安全生产治理类检察建议65件；向行政执法机关移送行政处罚线索9条；检察机关内部互移监督线索122条。党的二十大报告要求“推进国家安全体系和能力现代化”“坚持以人民安全为宗旨”“以经济安全为基础”“坚持安全第一、预防为主”，下一步，检察机关将以推进落实“八号检察建议”为契机，深入贯彻落实二十大精神，着力促进安全生产治理能力提升，助力实现国家治理体系和治理能力现代化，重点开展以下几项工作：一是深入总结“八号检察建议”制发以来落实中有关情况、取得的成效和存在的问题，年底前向中央报告八号检察建议实施近一年的落实情况。二是联合相关职能部门、指导各地检察机关在前一阶段落实的基础上，锚定靶向、聚焦重点、优化措施，重点在“抓早抓小、抓制度规范不折不扣落实，追责落在未然上”上下功夫，推动将检察建议的回复、落实情况纳入党政考核体系，促进建议进一步落地落实落细。三是进一步健全完善行刑衔接工作机制。指导各地检察机关更有效参与事故调查，更好发挥职能作用。积极探索与应急管理等部门建立信息共享平台，健全信息资源共享机制，实现不同地区、不同层级资源共享。适时与有关部门共同开展调研、培训、庭审观摩等活动，邀请相关行政管理部门专业人才担任“特邀检察官助理”，加强交流，相互学习、借鉴，共同解决行政执法与刑事司法实务中存在的问题。四是强化危害生产安全案件立案监督和审判监督职能，注重多层次治理手段的综合运用，对有关人员的处理及时提出意见建议，力促从根本上防治犯罪。问：《刑法修正案（十一）》增设了危险作业罪，明确构成该罪要“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”。司法机关在办案中对“现实危险”应当如何具体判断把握。
答：近年来，全国安全生产形势总体稳定明显向好，但一些重特大生产安全事故仍时有发生，给国家和人民群众生命财产带来难以挽回的特别重大损失，教训极其深刻，对安全生产综合治理提出了更高要求。特别是天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特大火灾爆炸事故、江苏响水天嘉宜公司“3·21”特大爆炸事故等，涉案企业对重大事故隐患不落实责任、有效整改，最终“小拖大、大拖炸”，酿成惨剧。这也使我们深刻认识到，等到事故发生后再治理为时已晚，对一些尚未发生严重后果，但具有导致重大事故发生现实危险的重大隐患行为，刑法必须提前介入，预防惩治这类犯罪。为此，《刑法修正案（十一）》增设了刑法第134条之一危险作业罪，对生产作业中违反安全管理规定，尚未造成严重后果，但具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的行为，予以刑事规制。《刑法修正案（十一）》施行以来，司法机关依法办理了一批危险作业犯罪案件，积累了一些经验做法。《解释》对危险作业罪的犯罪主体和客观行为作了明确，同时考虑到对“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”的认定问题比较复杂，还需要进一步总结司法实践经验，目前先通过制发典型案例等形式加强指导，待时机成熟时再上升为司法解释规定。我们建议，可以从以下几个方面对“现实危险”加以把握和判断：一要注意遵循立法原意。从危险作业罪的立法背景和意图看，本罪属于具体危险犯，而不是行为犯。实践中，要严格把握入罪条件，即需要具有“现实危险”，将那种特别危险、极易导致结果发生的重大隐患行为列入犯罪，而不能将一般的、数量众多的其他违反安全生产管理规定的行为纳入刑事制裁，避免行政违法和刑事犯罪界限不清，防止架空安全生产法律法规的适用。同时，认定“现实危险”还要考虑到企业生产经营的实际情况，在强化企业安全生产主体责任、保障安全生产的同时，避免对企业的生产经营造成过度负担和对正常生产经营的不当干扰。二要注意把握综合判断原则。从司法办案实际和发布典型案例的情况看，“现实危险”主要是指已经出现了重大险情，或者出现了“冒顶”“渗漏”等“小事故”，虽然最终没有发生重大严重后果，但之所以没有发生，有的是因为被及时制止了，有的是因为开展了有效救援，有的完全是因为偶然性的客观原因，对这种“千钧一发”的危险才能认定为具有“现实危险”。对于“现实危险”，应当结合行业属性、行为对象、现场环境、违规行为严重程度、纠正整改措施的及时性和有效性等各方面因素，根据案件具体情况综合分析判断，必要时可以征求应急管理等负有安全生产监督管理职责的部门的意见，结合其他证据综合审查，依法作出认定。三要注意把握实质判断原则。增设危险作业罪体现了党的二十大报告中“坚持安全第一、预防为主”的要求，因此这种“现实危险”应当具有实质上的社会危害性和应受刑罚性。换言之，这种“现实危险”是客观存在的、紧迫的、具体的、明确的危险，有的甚至已经发生了带有征兆性、预警性的安全事故，如果不能及时消除、持续存在，将可能随时导致发生重大伤亡事故或者其他严重后果。比如，实践中的以下几类情形：一是关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息，致使重大事故隐患被掩盖、造成重大险情，或者直接影响事故现场人员逃生自救、事故应急救援的；二是因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行，造成重大险情的；三是涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动，生产作业场所或者安全设施、设备、工艺存在重大事故隐患，造成重大险情的，可以考虑认定为具有“现实危险”。