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周磊、林遥：再论省级以下人民法院执行指挥中心的核心职能与运行逻辑——以深化权力配置的“管办协调”为目标
编者按
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周磊四川省高级人民法院党组成员执行局局长
林遥成都高新技术产业开发区人民法院综合办公室干部
摘 要
深化执行管理体制改革是建立执行工作长效机制的关键环节，执行指挥中心的建设及其实质化运行则是执行管理体制改革最重要的抓手之一。如何发挥好执行指挥中心“最强大脑”的中枢效能，有赖于对执行指挥中心定位的准确把握。当前，省级以下人民法院执行指挥中心在演化过程中不同程度地存在着核心职能泛化、组织体量臃肿、工作任务超载的问题，总体呈现“管办混同”的样态，不利于执行指挥中心强大领导指挥功能的发挥。本文以执行权力深化配置为基点，重新界定执行指挥中心的决策、指挥、管理、协调四个核心职能，提出“管办协调”目标导向下的执行指挥中心运转模式，以推动执行工作“三统一管理”目标的达成。关键词
执行指挥中心 深化执行权力配置 执行管理体制改革作为司法体制综合配套改革的关键组成部分，人民法院内设机构改革的使命在于转变机构职能、整合各类资源、提升组织效能。其中，执行指挥中心作为法院组织模式创新的成果，亦是致力于探索某种执行管理体制的改革路径，以推动“执行权配置向更高层次的进化”与“执行资源向更高效能的汇集”。然而，任何一个组织无论如何变化，都不能脱离其设置的本源和初衷，一旦偏离了它的核心职能，则只可能产生功效的悖离。从各地各级法院层出不穷、变化多元的执行指挥中心运行模式来看，我们需要回头审思两个问题：第一，角色定位问题，即执行指挥中心的核心职能以及确定其核心职能的依据是什么；第二，运行逻辑问题，即执行指挥中心核心职能应当由怎样的模式化组织承接和运转。有鉴于此，笔者虽在以往对省级以下人民法院执行指挥中心实质化运行模式进行过研究和探讨，但仍愿就这一主题进一步阐述一些认识，以期解决省级以下人民法院执行指挥中心当前面临的一些发展瓶颈。
一、当前执行指挥中心面临的突出发展瓶颈
（一）执行指挥中心运行中存在两种梗阻现象1. 屈于迎合事务性要求，指挥决策乏力。各地法院探索的执行指挥中心建设模式中，更多侧重于其服务保障作用，也就是以如何为执行办案团队“减负”为主要导向。例如：有的地方法院在全省三级法院执行指挥中心建立了核对立案信息和初次接待、制作发送格式化文书、网络查控、收发委托执行请求、录入失信被执行人信息、网络拍卖辅助工作、接待来访、接处举报电话等8个工作单元，集约化实施各类辅助性事务，服务执行实施团队；有的基层法院执行指挥中心分为查控组、卷宗审核组、扫描归档组、信息录入组等4个小组，有的还根据执行实施案件办理流程更进一步细分为执行立案、初次接待接访、查控文书制作、外勤保全、繁简分流、网络拍卖、案款管理、终本案件管理、指挥联动、综合管理等多个小组。甚者，有的中级人民法院还要将简单案件交由执行指挥中心直接办理。这让执行指挥中心直接沦为执行事务集约办理的“办事中心”或者执行实施简案办理的“速执前台”，指挥决策的功能几乎无力发挥。2. 疲于应对指令性信息，双向传导迟滞。执行指挥中心对指令性信息的传导起到关键性的枢纽作用，对上级法院的任务指令、辖区法院的要情上报、其他法院的协助请求和联动部门的信息反馈等应当快速作出反应、及时进行处理。但值得注意的是，执行指挥中心在此过程中履行的是信息传达、汇总、处置、反馈的中枢作用，而实践中却往往成为了具体办理指令内容的责任主体。部分中基层法院的执行指挥中心在作出决策后，依然继续开展自我落实和操办，没有做好决策指令向事务办理岗位的信息传递与及时移交。而办理者作为接受监管的一方，本应是被管理的对象，则没有充分发挥其高效落实的本职，也没有及时向执行指挥中心反馈办理情况，最终管办各自形成信息孤岛，自我封闭运行。
（二）执行指挥中心呈现三个运行效果不佳1. 资源密集投入而效能产出不足。与最开始受制于“重审判轻执行”传统观念明显不同的是，在经历过“基本解决执行难”和迈向“切实解决执行难”过程中，各地各级法院均要求将最为优质的执行资源投入到执行指挥中心。据统计，目前全国四级法院共有执行干警10万余人，其中配备至执行指挥中心的人员总体依据配齐配强的原则。“人少”客观上不再是执行指挥中心实质化运行效果不佳的原因，而资源投入过密所产生的边际效应却十分明显。以四川法院为例，全省法院执行指挥中心实际入驻人员2094人，其中省级法院执行指挥中心的执行指挥室实际入驻人员在近2年中实现翻番，但配齐配强人员后，执行指挥效果却并未实现理想状态，仍然以长期加班为常态。在此过程中，由于权责和资源的匹配错位，也依然有“事多人少”的错觉。2. 短期效果明显而长尾效应不足。与人力、物力等资源密集投入相关的另一个现象是，部分法院尤其是中基层法院，为了达到短期内执行指挥中心改革创新的效果，倾其所能的投入到建设中。但是对于法院资源相对紧缺的地区而言，这种密集投入并不具有长期可持续性。一旦离开“运动式”的资源投入，如果没有有效的统筹管理，即使在改革探索过程中已经提炼出较好的制度机制，设计出完整的技术支撑，也难以形成固定的、有坚实依托的执行工作长效机制。3. 浅层改善迅速而深层优化迟缓。与法院近年来的其他一些司法改革措施类似，执行指挥中心运动式的建设活动也一定程度陷入追求短时间内改革效果的“立竿见影”——一些浅层的具有符号意义的指标迅速得到改善，而深层的指标改善则相对缓慢；未涉及内部秩序与外部秩序调整的改革措施成效显著，而涉及秩序调整的措施则往往需要较长时间才能取得进展，成效陷入“无发展的增长”或者“无法质变的量变”。以最高人民法院对执行工作考核设置的“管理类指标”和“质效类指标”为观察，执行指挥中心运行效果较好的法院，都能在短时间内实现多项“管理类指标”的大幅提升，但是部分涉及执行工作根本目标的“质效类指标”却改善缓慢，如关系到人民群众真金白银的执行到位率相关指标往往提升乏力。
（三）执行指挥中心核心职能存在的三个症结1. 执行指挥中心的职能过度超载。执行指挥中心与执行服务中心混同在一起，嫁接给执行指挥中心过多与决策、指挥、管理无关的事项任务。尤其是在部分基层法院，执行指挥中心几乎承担着“一站式”执行服务的职能，设置了诸如案件查询窗口、执行送达窗口、材料收转窗口、线索提交窗口、网拍辅助窗口、案款首付窗口等，集立案登记、材料接转、保全申请、信息查询、司法救助等各项功能为一体，基本覆盖执行工作各个环节，形成“走进一中心，事务一站清”的模式。这种模式虽然能让案件较多的基层法院利用较少的人力资源完成更多的服务性事务，但根本上直接影响了执行指挥中心的原有核心职能发挥。2. 执行指挥中心的职能明显矮化。执行指挥中心是执行工作的中枢，被誉为“最强大脑”。无论从字面上还是建设执行指挥中心的初衷上说，“最强大脑”的意义正是在于抽身于具体事务的办理，而从事更高层面的执行信息收集、汇总、分析后，最后作出判断、得出结论、下达指令、调度力量。因此，执行指挥中心的核心职能从站位和地位上看，都应当是明显高于执行局其他具体工作职能的。但从实践看，不少地方法院的执行指挥中心缺少发挥领导决策的作用，对外推动执行联动和对内开展的执行协同工作更是长期缺位。管理者被具体事务所纠缠，没有足够的时间和精力来履行管的职能，由此产生随意决策、盲目决策甚至怠于决策的现象，执行指挥中心明显降维运行。3. 执行指挥中心的职能侧重不分。与审级职能相对应的，执行工作在不同层级的法院，其执行职能定位也是不同的。省以下三级人民法院，根据执行职能定位的划分，大致应当可以概括为“省级法院主指导、中级法院主管理、基层法院主办案”，所对应的执行指挥中心的一系列核心职能应当根据所处法院的执行职能定位不同而有所侧重。但实践并非如此，各级法院将集约事务办理、繁简分流、质效监控、执行公开、指挥调度、决策分析、执行联动、应急处突等一系列职能等同待之，没有厘清各项核心职能之间的纵向与横向关系，核心职能之间没有侧重、没有层次。
二、执行指挥中心臃肿疲态源于其核心职能的“管办混同”
“管-办”边界的模糊是造成执行指挥中心错位、越位、缺位甚至失位的根本原因之一。上述执行指挥中心运行瓶颈的背后，实质是一种“管办混同”的映射，也就是要求对执行指挥中心核心职能边界需要再进一步厘清。这种“管办混同”主要表现在组织系统嵌套混同、工作内容混同、管办要素混同和人员混同等多个方面。
（一）执行局与执行指挥中心的组织系统嵌套混同一个开放系统能否从无序转变为有序，关键在于系统内部是否存在着大量子系统的协同作用，在此作用下最终能否形成一种整体效应或者一种新型结构。“执行机构”是法院执行工作的承接主体，同时也是一个存在着大量子系统共同协作的组织系统，是一个相对宏观的总体概念。从我国执行机构的演变过程来看，承担执行工作的法院内设机构从最开始的审判庭发展到执行庭、执行工作办公室，又从“庭”“室”明确修正为独立的执行“局”，不仅概念逐渐清晰，并且根据执行工作的特殊需求，不断演化出多种派生执行机构，分别承接深化执行权配置后的各种子权力运行，这些派生的多个执行机构共同配合完成执行工作的总体目标任务，从而形成新的执行体系并发挥出整体效用。这其中，最为耳熟能详的执行机构就是“执行局”和“执行指挥中心”。在法院内设机构的建制上，执行局是明确有机构编制的独立职能部门，具体承接各种属性的执行工作，对上级提出的执行工作的各项方针、政策和要求重在“落实”，对执行监督管理和执行案件办理重在“完成”。执行指挥中心虽然自身也是一个组织体系，但一般不要求有相对独立的机构编制。这是因为执行指挥中心不仅要集中有力开展决策谋划、调度指挥，还要以法院的整体名义，开展财产联查、失信联惩等执行外部联动，统筹执转破、打击拒执、执行宣传等内部协同，这就要求必须打破执行条线的局限，拓宽执行指挥中心的权力辐射范围，将其地位拔高直至等同于法院专项工作领导小组，集全院之力攻坚执行难。因此从二者关系上看，执行指挥中心实际地位应当超然于执行局。然而，实践中，部分法院忽视了执行指挥中心与执行局的这种上下位关系，要么将执行指挥中心等同于执行局，要么将执行指挥中心作为下级分支系统直接嵌套在执行局的系统内，把执行局办案单元负责的“案件办理”、事务团队负责的“事务办理”，嫁接和强加给执行指挥中心来完成，导致执行指挥中心的“管办混同”。
（二）执行工作与执行指挥中心工作的混同执行是人民法院的执行组织按照法定程序，运用国家强制力依法强制被执行人履行生效法律文书确定的给付内容的诉讼行为。强制执行是执行工作的原点，执行工作围绕强制执行的方方面面展开，以执行案件办理为主要核心，以执行管理为基础保障，因此执行工作的内容同时包括了强制执行的“办理”和“管理”的所有事项。执行指挥中心的设置是执行工作管理体制改革的产物，因此执行指挥中心的核心工作是围绕执行管理工作展开，主要内容包括了强化执行综合事务管理、强化对执行案件的统一管理和协调、强化对执行队伍的管理等。通过对比，不难发现执行工作与执行指挥中心工作处于当然的“总集”与“子集”的关系。但现实操作中，一方面由于部分法院对执行工作未能做到分类、分级、分层，案件、事务的办理与管理均处于混沌状态，另一方面则由于执行指挥中心在人、案、事的“三统一管理”以及信息化保障上具有优势便利条件，而让过多的执行工作不作区分地涌入执行指挥中心，造成执行指挥中心的过度超载。
（三）管理要素与办理要素在执行指挥中心内部发生混同在“管-办”边界的持久拉扯下，管理和办理都难以明确圈定各自的范围和要素内容，执行指挥中心陷入管办混同的制度桎梏。总体而言，执行指挥中心的基本要素包括主体要素、客体要素与方法要素，只有主、客体要素正确归位，才能最终匹配各自的方法要素。对于执行指挥中心而言，主、客体要素大致有以下一些：1. 分区，如四川法院的指挥区、协调区、管理区；又如广东法院的远程指挥监控区、被执行人信息查询区、办公区和值班区；2. 团队，包括了管理团队、事务团队、办案团队，部分法院还设有服务团队等；3. 岗位，如四川法院的领导指挥岗、督查督办岗、信访舆情岗等6个岗等；4. 事项，如四川高院梳理的80余个事项。上述“管-办”要素的错位对应主要表现为，实践中无法准确回答这三个问题：第一，上述要素分别属于管的范畴还是办的范畴？第二，这些分区、团队、岗位主要做管还是办的事情？第三，这些事项是作为被管理亦或是被办理的对象？如果不能弄清上述要素的界定，更遑论正确的匹配不同的管理方法模式与办理方法模式。
（四）执行工作人员与执行管理人员的身份混同一个组织整体的正向发展，高度依赖于所属成员形成的共同心理和相对一致的行为总和。进一步确定执行人员的身份和职权范围，不仅是执行权力微观配置的重要内容，更是增强各类执行工作人员对所处执行机构心理认知的重要方式。因此，执行人员身份的界定攸关执行人员的利益巨甚，对于执行工作具有重要意义。我国法律对民事执行机构的人员组成规定得十分简略。直至2022年6月公布的《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》中，第十条第一款规定，人民法院执行机构由法官、执行员、司法警察等人员组成。随后第二款、第三款规定法官负责办理各类执行案件，执行员办理执行实施案件（拘留决定、罚款决定等裁决类事项仍由法官办理），司法警察参与执行实施。从草案的表述来看，执行工作人员的三种分类均围绕执行案件办理展开，也就是说执行工作人员的目标仅是“办案”。那么，不直接从事具体办案的执行管理人员身份就仍处于模糊地带，或者被直接归为了上述的三类“办案”执行工作人员行列，执行管理人员对“管理者”身份的自我心理认知和行为目标也就无所依傍。这种身份的混同，欠缺对执行管理工作重要性的深刻洞察，忽视了执行管理人员对管理角色、管理岗位、管理职责、管理能力的个体认知程度，直接导致了执行指挥中心各个岗位微观操作层面的管办混同。
三、以执行权与执行指挥权的深化配置为依据确定执行指挥中心核心职能
执行机构的设置是由执行权的属性决定的，并与执行权的不断深化配置密切相关，执行权配置必须使权力与权力主体在性质上相对应。执行指挥中心的出现，意味着法院执行机构的内部权力结构发生重大变化，本质上讲，这就是法院内部权力结构的局部调整，这种调整决定了执行机构运行和管理的模式，也塑造着不同主体在法院运行中的关系形态。因此，欲确定执行指挥中心的核心职能，必须先明确与执行工作密切相关的各项权力的深化配置，并以执行目的如何得到有效实现作为基本目标。更进一步具体而言，确定执行指挥中心的核心职能，其实质是在细化执行工作所涉各种权力在法院执行机构内部的分配，以及重塑不同权力元素的关系格局。
（一）如何准确“定位”职能：执行权的行权目标决定了执行指挥中心核心职能的基本价值取向执行权的根本目的是为了高效公正兑现当事人合法权益，而与审判权不同的是，执行权首要注重以强制性保障效率。正如日本学者三月章教授所指出的，执行是执行机关在执行根据合法的前提下，追求迅速、经济和适当的理念实施的，旨在从事实上实现债权人权利的事实行为、实力行动。甚至有观点认为，执行权的本质属性就是“司法强制权”。具体而言，强制执行以快速、及时、不间断地实现生效法律文书中所确认的债权为己任，在价值取向上注重效率，为此执行机构在行使强制执行时，要奉行执行及时、不间断原则，尤其在控制性执行程序之间、处分性执行程序之间，以及二者相互之间，在无法律相反规定时，应当迅速推进执行程序的进行，不得采用“停一停、看一看”的方式执行。执行权的这种“以强制性保障高效性”的行权目标，使得执行机构的最大特点就是，它必须具有极大的权威和力量。也因此，执行指挥中心作为法院内部所有执行组织和人员的“中枢大脑”，其核心职能更是应当站在强制力度的顶端，围绕着高效公正执行发挥总指挥功效。执行指挥中心最初设立目的，正是作为本院执行部门处理突发事件、实现执行工作应急快反的工作机构。对效率和权威的突出，在全国四级法院执行指挥中心建设的一系列表述和操作实践中都十分明确。2009年，最高人民法院出台《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，要求建立“执行快速反应机制”，据此高中级人民法院将成立执行指挥中心。2014年全国执行信息化建设现场会又强调，要依托信息技术手段，努力建设全国四级法院“上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷”的执行指挥体系，同年最高人民法院执行指挥办公室挂牌，并主要发挥网络查控、远程指挥、信用惩戒、信息公开、监督管理、决策分析6大功能。2016年9月，最高人民法院执行指挥中心正式落成，并不断发展为具备执行督办、事项委托、远程会商、网拍监管、舆情监控、终本监管、申诉信访、执行质效管理等近20项功能的综合管理平台。从前期探索阶段实践来看，执行指挥中心正是为实现执行权效率目标的“应急快反”而生。而从上述文件和会议精神的表述中不难发现，“快反”“指挥”“决策”“监管”“督办”等是对执行指挥中心功能描述的“高频词”。回归设置该机构的“初心”，执行指挥中心始终围绕领导、决策、监督、管理等较高位阶的“指挥使命”在高效开展工作，以有力地统筹推动执行实施环节快速向前，而并不以直接就地办理案件或直接办理执行事务为本职。
（二）是否具有“办理”职能：执行指挥中心并不直接行使“执行裁决权”和“执行实施权”执行权应该根据其不同的权能实行分权运行。深化执行权的内分，本质是指民事执行权划分为若干权力并在法院系统内部设置不同的机构分别行使的模式。一般而言，执行权的权力配置一般呈现出两种模式：一种是权力与机构在性质上完全对应的“机构对应模式”，另一种是权力与行使该权力人员的身份在性质上相对应的模式。从执行指挥中心发展历史脉络来看，首先是遵从了“机构对应模式”的要求。因此，要探究执行指挥中心核心职能的本源，就要首先明确其具体行使的是执行权的何种子权能。审执分离的改革过程中，最高人民法院及学理通说均认为，执行权包括执行裁决权和执行实施权，执行实施权又包括执行命令权和实施事务权。执行裁决权和执行实施权均贯穿于具体执行案件办理过程中，也就是属于“办理”职能范畴。那么执行指挥中心是否直接行使“执行裁决权”和“执行实施权”呢？首先，尽管在执行程序中不可避免地存在一些归属于司法裁判性质的判断事项，如在执行实施过程中交叠着是否查封超标、是否启动财产处置等问题，需要在执行程序内置裁判程序,使争议权益的事实状态及相关的法律规则得到冲突主体的认同。但这样的判断性事项的存在，并不影响执行程序与裁判程序在功能上的根本区别：进入执行程序后，纠纷化解的核心目标已由确定当事人的权利义务，转向了裁判已定事实与结果的兑现。因此，从基本运作内容来看，执行指挥中心一般不涉及“定分止争”的执行裁判活动，因此其并不直接行使执行裁决权，这点基本不再存疑。其次，执行指挥中心究竟是否直接行使执行实施权，的确是各地法院执行指挥中心过度承载执行实施事务的根源。执行实施权包括执行生效法律文书所需的实施性权力，包括执行前的准备、财产查控、变价处置、案款分配发放和审查结案等一系列工作所需要的权力。在诸多地方探索模式中，不少法院也把集中查控、事项委托、网络拍卖等部分执行事务进行剥离后集约于执行指挥中心完成，其核心就是为了实现分段、分流办理同类执行实施事务。因此，有观点认为，执行指挥中心的设置其实是执行实施权深化改革的举措之一，其直接承担了执行实施事务的“办理”职责，也因此执行指挥中心直接行使着执行实施权。这种观点实际混淆了“手段”与“目的”，也就是混淆了“直接行使执行实施权”和“行使对执行实施的监督管理权力”两种概念。从内容来看，执行实施权具有具体性、惯常性、一般性的突出特征，即执行实施权贯穿于每一个执行实施个案的各个环节，其权力的操作运用会程序化地重复开展，故行使执行实施权就是在“具体办案”，是一种微观的司法程序性行为。而观之执行指挥中心，其功能设计针对的是所有受管理统筹的执行案件，而非具体个案，并用流程化、信息化手段将执行实施权分割成若干个要素，将实施事务整合为若干个单元，再加以行政性的命令、管理、督促，让执行过程所涉及的案、事、人等资源要素得到合理分配，是以集约化执行改革的实践推动执行实施权目的实现的方法之一。这样的方法，是针对执行实施权中的实施事务权展开的优化配置，并让统一管理、统一指挥、统一协调“三统一管理”有了新的枢纽承载体。因此，执行指挥中心并不直接行使执行实施权，而是直接行使着“对执行实施的监督管理权力”，也就不应当承担“具体事务办理”职能，更不应当承担所谓简单执行实施案件“就地办理”的职能。
（三）独立的“自我”权能：执行指挥中心直接行使的是“执行指挥权”如上所述，执行指挥中心既不直接行使执行裁决权，也不直接行使执行实施权。那么执行指挥中心直接行使的这种“监督管理权力”是一种什么权力呢？这种权力是否处在执行权概念范畴之内？如果答案为否，那么这种权力与执行权之间又是一种怎样的权力格局关系？如上所述，关于执行权的权能构成问题，理论界较为主流的观点支持二分论，即执行权分为执行裁决权和执行实施权，但围绕执行权三分论、四分论的理论热议至今仍然不断。其中典型的如三分论，即：将执行命令权、执行裁决权和执行实施权进行并列。“执行命令权”主要包括向执行实施机构或人员发出开始执行的命令的权力、向有关机关发出协助执行命令的权力、决定在夜间或者节假日执行的命令，其具有很强的行政权力属性意味。从权能描述中，我们似乎可以将执行指挥中心的部分职能与执行命令权对应起来，比如执行指挥中心对重大执行案件的调度、指挥专项执行行动、开展执行联动等。但实际上，执行命令权的内涵也仅限于执行法官办理具体个案的场域，而不针对执行枢纽机构开展执行事务统筹管理。这意味着，执行命令权依旧属于具体案件“办理”的微观范畴，对于整个法院的开展执行决策、撬动内外联动力量、制定和指挥重大执行专项行动、开展执行日常质效分析管理和督查督办而言，“命令权”无论是效力辐射范围还是权力强度，都是远远不够的。因此，笔者在以往的研究中则曾大胆提出，执行指挥中心实际上行使的是“执行指挥权”这一独立权能，本质是一种针对执行工作全方位的“监督管理权力”。执行指挥权的“独立性”表现在以下几个方面：首先，从权力内容来看，执行指挥权专指对执行工作资源、事务、行动的一体化监督管理，涵盖了对执行工作发布行政命令、开展行政管理的全部核心内容，这些监督管理的权力内容明显有别于执行案件办理过程中所行使的执行裁决权、执行实施权或执行命令权。其次，从权能辐射范围及作用对象来说，执行指挥权不仅覆盖了执行实施案件办理的全过程，还因为其强大的领导决策权能，而对执行裁决行为也有监督管理之义，可以说囊括了执行工作的方方面面。再次，从权能层级来看，执行指挥权与执行权是一对相生相伴的对应关系，执行指挥权直接作用于执行权，保障和督促执行权的行权过程，与执行权处在平级并行的权力位阶，这种伴生关系类似于审判权和审判管理权的关系，执行权为“体”，执行指挥权为“用”，从而充分彰显出执行工作当中的行政化属性，执行指挥中心的设置也才有依据和空间。最后，从实践操作层面看，执行工作的多种权力要素在执行机构内部如何进行进一步的深化内分，执行指挥权能否独立行权，部分地方法院也为我们提供了经验借鉴。例如：山东宁津法院就将执行权分解为11项内容，分别配置给执行指挥中心、执行实施庭、执行裁决庭，从三个机构的平行设置来看，分别就是对应到执行指挥权、执行实施权和执行裁决权。又如深圳中院设置执行裁决处、执行实施处和执行监督处三个部门分别负责行使执行权的三个权能，又单设执行指挥中心负责对基层法院执行工作的指导和协调，实际上独立行使着执行指挥权。而四川法院执行指挥中心则等同于法院院党组，由各级法院院长担任执行指挥中心指挥长，党组副书记（常务副院长）和执行局长担任副指挥长，从组织架构上提高了执行指挥中心的地位，确保了执行指挥权的高位阶独立行权，有效发挥执行指挥中心在执行监督管理中的中枢作用。
（四）如何行使“管理”职能：“执行指挥权”对“司法行政权”“审判管理权”的借鉴移植正因为执行局兼具“裁判权”和“行政权”双重属性，我们还可以观察到这样一个有趣的现象：法院执行职能部门就类似于一个“小型法院”，既需要有主体承担具体案件的裁判与执行，也需要有专门主体开展行政管理事务和业务管理事务。也因此，实际上执行指挥中心行使的“执行指挥权”与法院的“司法行政权”“审判管理权”均具有异曲同工之处。执行指挥权对于“司法行政权”的借鉴在于，执行指挥中心将向司法行政机构看齐，朝着独立分化的方向演进。这两种权力均具有浓厚的行政属性，同时均对科层制管理模式进行充分运用。司法行政权威源于科层制度，其运行规律是服从科层体制中命令，依靠权威等级控制，具有命令性、主动性、行政性、变动性，追求高效和管理秩序。执行指挥中心行使指挥权而开展执行管理，执行管理追求的首要价值是效率，这种运作逻辑本身隐含着组织机构行政化和权力干预的倾向，这点与司法行政权高度一致。观之域外经验，司法行政权的行使主体一般独立于审判机构，甚至与法院相分离，如德国实行司法行政事务的司法部外部分离模式，由联邦司法部和州司法部负责指导和管理法院司法行政事务；在美国，实行法院行政事务的司法委员会内部管理模式等，且司法行政权的行使机构对法院内部的人财物等资源进行集中调度，既有“服务保障”功能，更拥有“高度的配置决定权”。尽管目前执行指挥中心在绝大多数法院还不是一个独立的执行机构，更多时候是以一种组织模式存在，但实际上，执行指挥中心因为行使着独立的“执行指挥权”，其已经具备了独立的执行机构特征：拥有相对独立的办公硬件场所，实际常驻专门执行工作人员，站在更高的位阶上开展执行“三统一”管理，对上沟通、对下调度和平级协调。故而，执行指挥中心的未来演变方向，也将会类似于司法行政事务机构，在法院执行机构内部进一步分化。执行指挥权对于“审判管理权”的移植在于，行使执行指挥权的执行指挥中心将与行使审判管理权的机构一样，在一定程度上处于较高的优越地位，优越于一般的办案机构。在审判领域，我国人民法院的定案模式是一种“多主体、层级化、复合式”模式，我国审判活动及其产生的质效效应，必须交由审判管理内设机构（及所有具有审判管理权的）的主体来进行科学的规划和督促，使得审判效果达成公正高效的目标。这个机构一般指法院的审判管理办公室，其管理的对象是审判活动和审判质效，通常情况下并不主责办理具体案件或承担具体的个案管理事务（个案管理责任人为承办法官），并一定程度上优越于审判业务部门而便于从事管理。而执行指挥中心从定位和职能上，就是执行机构的“审管办”，主责应当通过对管理对象进行计划、组织、指挥、沟通、控制、激励和创新，以实现资源最优配置和既定目标的活动和过程，主要的手段有业绩评价、督办提示、科学调度等。因此，执行指挥中心也应当一定程度上优越于执行裁决机构、执行实施机构以及所有执行团队、执行人员，行使以执行指挥权为核心的执行管理要务。
四、“管办协调”目标导向下的执行指挥中心核心职能运转模式
（一）执行指挥中心“管办协调”的两个层次1. 第一个层次，“管-办”在执行指挥中心的适度分离。在管的一侧，执行指挥中心只承担与执行指挥权相关的职能，强调对执行工作的“大管理”，既包括了发号施令调兵遣将的“领导”活动和以上对下的“管理”活动，也包括了不以“绝对服从”为核心要旨的“组织”工作。分为具体决策式管理、命令式管理和协调式管理，不断强化执行指挥中心的超然地位及其掌控全局的属性，从服务型的管理机构演进为领导型的管理机构，让执行指挥中心的权力提级。在办的一侧，强调的是具体执行事务办理的“一站式服务”，让“事权”进一步重心下移，把具体事务的自主权让渡给执行指挥中心所管理的对象，也就是各种办案团队和事务团队。最终，管理者不再实际从事具体执行案件和执行事务的办理，也不直接执行和办理自己作出的决策指令。2. 第二个层次，“管-办”在执行指挥中心的相互制衡。从执行机构设置的科学性和合理性角度来看，在执行机构内部建立一个完善的分权制约机制无论在理论上还是在司法实践中都是十分必要的。管理和办理的另外一层辩证含义，即是二者可能相互作用，也可能相互转化，办理是管理的对象，管理的一切应有之义均是通过办理来实现，并让办理呈现出良好的秩序和状态；而办理则通过信息上传和效果反馈，又同时反作用于管理，推动管理的下一步决策。本质上讲，管理是从事务办理过程中应运而生的，或者说管理是办理的上升、提级和抽离。因此，强调执行指挥中心的管办协调，绝不是将管理和办理在物理和机制上人为机械地隔离开，而应使之相互协调、相得益彰。第一，在执行指挥中心，“管”是“办”的前提和依据，为办理活动划定基本走向不偏移；“办”则是“管”的实现途径和最终归宿，并为“管”的修正和完善提供实践材料和反馈信息。第二，明确执行指挥中心对各项执行案、事、人的绝对领导权威，对于办理依据、办理内容、办理程序均由执行指挥中心决定，承接执行事务办理的团队必须对执行指挥中心这一管理机构负责。第三，明确管办分离后管理机构和办理机构依然共存于执行指挥中心这一运作框架系统内，尽管执行事务的办理团队不一定要直接设置在执行指挥中心内，但必须达成管和办在更高水平上的功能契合，让这种分离不但不会割裂管办的联系，反而让联系更加紧密。
（二）执行指挥中心的四个“广义管理”核心职能及承接模块“管办协调”意义上的“管”是一种“广义管理”，实质就是执行指挥权的全部核心要义。执行指挥权从“领导组织”活动的本质出发，一般具有三个子结构权力内容：第一，统筹调度权力，也就是强调以上对下的绝对领导；第二，督查督办权力，也就是领导活动的必要延伸；第三，事务管理权力，也就是广泛建立合作组织形式，以最小的执行资源消耗，换取最大的综合保障效能。在此基础上，我们认为，执行指挥中心聚焦“广义管理”的核心职能应当包括“决策、指挥、协调、管理（狭义管理）”四个核心职能要素。本文将以四川法院“三统三分、三区六化”执行指挥中心为例，进行具体描述。1. 决策职能及其承接模块。决策职能由执行指挥室承接，执行指挥室等同于推动各级法院“切实解决执行难”工作领导小组办公室，在领导小组（院党组）统一领导下开展指挥中心决策、调度、管理、协调工作，主要通过召开会议、听取汇报、专项研究、专题审议等方式，制定工作规划和计划，分析整体情况、判定方向目标、解决重点问题、督导推动落实，对执行工作全面开展案、事、人、财（物）的指挥调度，是执行工作的“中枢大脑”。2. 指挥职能及其承接模块。指挥职能由执行指挥区承接，设领导指挥岗和统一调度岗。负责推动决策的落实，指挥调度重大集中统一行动、重大攻坚专项行动、重大案件联动执行，以及跨区域协作、多法院联动、多层级研讨。其代表的是法院执行工作最高指挥机构，发出的是指令、命令，不是协调，更不是会商，下级法院和本院各事务团队都必须执行，是执行工作的“司令部”，3. 管理职能及其承接模块。管理职能由执行管理区承接，设案件质效岗、督查督办岗和信访管理岗。这里的管理，我们强调是“狭义管理”，是对指挥中心行使“广义管理”职能的具象化。负责质效分析、督查督办、通报约谈、“一案双查”，负责一体化考核、在编干警分类考核。既为决策提供支撑，又督查决策落实情况，同时分析问题短板、提出意见建议，确保执行工作整体方向不偏、问题及时整改、质量效率提升，是执行工作的“参谋部”和“督查部”。4. 协调职能及其承接模块。协调职能由执行协调区承接，设事务协调岗、技术协调岗和综合协调岗。负责外部联动大格局和内部协同一盘棋的巩固完善，负责日常外部联动工作，负责“点对点”建设、执行信息化建设和技术保障协调工作，负责法院内部协同和司法拍卖工作，以及会务、保密、项目、资产设备等协调保障工作，凝聚各方力量形成综合治理的最强合力，保障决策内容落实，是执行工作的“统战部”。在此要强调的是，四个核心职能也并非全然处于平行地位。决策职能处于显著的线性拔高地位。要想发挥执行指挥中心的决策职能，就必须在组织内部通过指令的线性逐层传递来实现领导权威与管控效果。因此，执行指挥中心最高层级的职能是决策，决策在其四个核心职能中处于最顶层。指挥职能、管理职能、协调职能在四个核心职能当中同处在第二个层次，位于决策职能之下。
（三）四个“大管理”核心职能在不同层级执行指挥中心的侧重省级以下三级人民法院在执行职能定位上各有侧重。在不同层级法院的执行指挥中心，“管办”绝不能上下一般粗，而是应当根据执行职能定位体现出不同的侧重。1. 省级法院执行指挥中心重在“决策、协调”。立足于省级法院“主指导”的执行职能定位，省级执行指挥中心强调对全省法院执行工作的“全面统筹”。在“管”的方面更强调高层次决策、协调，明确全省执行工作方向、目标、任务，传达最高人民法院执行工作各项谋划、指令、调度信息，并对所辖三级法院执行工作进行全面效果归集、分析通报，对外充分发挥高级别优势做好执行难综合治理外部联动、内部协同、上下统管。2. 中级法院执行指挥中心重在辖区执行工作的“共性事项统管”。作为承担狭义管理职能的最关键一环，中级法院执行指挥中心强调对辖区两级法院的执行“一体化管理”。在“管”的方面更注重对辖区内法院共性事项的抽离、提级、抓总，主要聚焦辖区内统一立案、统一调案、终本案件管理、案件办理质效管理等关键点位的统筹安排，为基层法院集中精力“办理”创造良好条件。3. 基层法院执行指挥中心重在“办理”，兼顾“个性化管理”需求。基层法院将上述共性事项上交中级法院执行指挥中心集中管理后，将集中精力高质量完成大量具体执行案件和事务，也就势必要求执行指挥中心同时深化事务的分层、剥离、集约，有意识地形成以办案团队和事务团队作为承办者的“后台”承接，并自觉接受执行指挥中心的领导，全面负责集中统一查控、繁简分流、信访接待等事务。而执行指挥中心的“管”则兼顾各自法院个性化管理需求，做好本院有限事务的统一指挥、管理和协调，如对本院办案团队的案、事、人的调配和质效追踪，并注重将案件和事务办理过程中发现的问题进行有效汇总，视情况向上级执行指挥中心及时反馈等。
（四）执行指挥中心统辖三个“办理职能”组织单元执行指挥中心的决策、指挥、协调、管理四个核心职能的巩固，要求将一般的事务办理职能剥离出来，并交由其他单独的组织单元来承接。这正是省级以下人民法院执行指挥中心下一步建设面临的难点。在此，我们提出一种有益的尝试和探索，未来可以围绕“办理”的内容、性质和作用对象，在前端、中端、后端分别设置不同的组织单元，具体承接服务群众办事、专职执行办案、开展事务集约的具体“办理职能”，直接受执行指挥中心统辖领导。1. 前端：设置服务群众办事的执行服务中心。由执行指挥中心统筹管理，将执行立案窗口、执行信访窗口等归于“执行服务中心”，与法院的诉讼服务中心并列，专门承接执行立案接待、信息公开、代收材料、案件咨询等便民服务，彻底打通执行工作服务人民群众的“最后一厘米”。目前，全国各地法院对此亦有较好的尝试，例如2022年山东济南莱芜法院揭牌“一站式执行服务中心”，与执行指挥中心形成“双中心”驱动为民服务体系。此外，山西昔阳法院、成都金牛法院等、云南红河法院等也先后成立执行服务中心，也提供了较好的参考。2. 中端：设置专职案件办理的执行办案团队。根据执行权的二分说或者三分说，分别设置执行审查类案件办理团队、执行实施类案件办理团队等，或者按照执行案件的繁简分流标准设置快执团队、普案团队和难案团队等，有编制条件的高级别法院可以据此对应设置执行裁决庭、执行实施庭等，落实“分权、分流、分段”办理要求，以专业化执行力量保障执行案件高效办理，实现“简案快办、普案细办、难案精办”。所有办案单元受执行指挥中心统筹管理，由执行指挥中心负责团队的案件统筹调度、质效追踪分析、人员绩效考核等。3. 后端：设置集约事务办理的执行事务中心。将繁简分流、制作及送达执行通知、统一查控、执行保全、财产信息录入与财产监管、司法拍卖、结案审查、案卷归档、技术保障等执行实施案件的事务性工作从执行指挥中心剥离，设置单独的执行事务中心或者事务集约团队，并置于执行指挥中心的统筹管理之下。出于对工作空间紧凑性、信息化系统使用的便利性和管理的直观性三重考虑，执行事务中心可以“物理嵌入”执行指挥中心同室办公，但在运行方式上依旧保持着管办适度分离，听从执行指挥中心对执行实施案件办理的一体化监管。
结语
执行工作管理体制改革是执行制度改革的重要组成部分，发挥着基础性的作用。执行指挥中心的建设作为执行工作管理体制改革的“牛鼻子”，理所应当成为人民法院健全完善执行工作长效机制最重要的工作之一。当前，省级以下人民法院执行指挥中心建设早已跨过了初期的“从无到有”，正朝着“从有到强”的实质化运行阶段大步迈进，在此期间如何避免执行指挥中心变成臃肿低效的“大杂烩、大箩筐”，我们在“热工作”前应当需要及时清醒的“冷思考”。对执行指挥权和执行指挥中心核心职能的再次论证，有助于我们再次辨清执行管理的发展演化方向，从而通过充分发挥执行指挥中心“最强大脑”的中枢效能，不断提升执行效能，最终迈向执行体系和执行能力的现代化。
责任编辑：李琦
文章来源：《法律适用》2023年第1期
排 版：王翼妍
执行编辑：李春雨