宋毅、史智军：民政部门之遗产管理人角色相关疑难问题辨析
摘 要
《民法典》中，民政部门虽然可担任遗产管理人角色，但是在“履职”过程中，需要解决的第一个难题便是：民政部门的履职行为是“行政行为”还是“民事行为”？而对于这一问题的界定将关系到民政部门怠于履职时面临的是行政诉讼还是民事诉讼。
（一）民政部门的常规角色和职能
民政部门的常规角色是政府的组成部门之一，是一级行政机关。根据民政部公布的《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》，民政部门的行政职责主要涵盖了民间组织管理、优抚安置、救灾救济、基层政权和社区建设、行政区划、地名和边界管理、社会福利和社会事务等方面。作为行政机关，行政管理过程中，如果出现超越职权、滥用职权或者违反法定程序的情形，将可能面临相对人提起的行政诉讼。
反观民政部门之遗产管理人的履职性质，以“替代”或“兜底”性角色对特殊遗产进行管理，表面上的确符合民政部门承担的救助救济职能定位。如若深究遗产管理人的本质属性，或可将民政部门拟化为集团法人角色。在此前提下，如果将其界定为民政部门需要履行的行政行为，一旦民政部门出现履职不当的情况，利害关系人的救济途径便为提起行政诉讼；反之，如果将其界定为民事领域的一项义务，利害关系人的权益因民政部门怠于履职的行为而受损时，救济途径将是提起民事诉讼。由此可见，对于民政部门履职遗产管理人的行为性质进行界定，是解决一系列后续问题的基础。
（二）困惑：民政部门之遗产管理人履职行为的行政化倾向及难题
民政部门担任遗产管理人时，其职责属性是民事行为还是行政行为，虽然不乏分歧，但实践中，部分民政部门的具体行为、部分法官的裁判思维均已体现出一定程度的行政化倾向。
1. 民政部门之遗产管理人履职行为趋于行政化的具体体现
行政行为属于公法上的管理人对被管理对象的管理行为，作为不平等主体之间的管理关系，其最大特点就是行政机关的行政行为会对管理相对人的人身权、财产权产生制约与限制。民政部门担任遗产管理人是基于《民法典》的规定，属于私法范畴，但实践中民政部门“行政管理”的公法特色在实体法和程序法方面都有所体现。
实体法方面，有民政部门直接出台相关文件明确表示，民政部门直接拥有对遗产的处置权利。这一规定使得债权人的权利被多重制约、限制，例如，“民政部门分割遗产应当按照以下顺序：对特定财产享有担保权的债权人，遗产管理费用，共益债务……普通债权，前一顺序分配完毕后，有剩余财产的，再进行后一顺序的分配”；“在民政部门确定的公告期限内，债权人未申报债权的，可以在遗产分配完毕前补充申报，但是，此前已经进行的分配，不再对其补充分配，为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担”。诸如此类的内容，都体现出浓郁的行政管理特点。
程序法方面，有民政部门为履行遗产管理人的职责单独制定了一套程序，如，利害关系人提出申请时，“民政局决定受理的，应当向申请人出具受理决定书，对不符合申请条件民政局决定不予受理的，应当向申请人出具不予受理决定书”；民政部门受理利害关系人的申请后，“应当在其官网上发布公告，公告期不应少于三个月；异议人可以在公告期内向民政部门提出书面异议，民政部门应当收到书面异议之日起十五个工作日内完成审查，理由成立的，应当作出撤销或改正的决定，异议理由不成立的，应作出驳回的决定”。这些规定涉及受理利害关系人申请的时间、对利害关系人申请的处理决定、拟担任遗产管人的公告期限和异议处理决定等内容，违反上述程序要求时，债权人需要为此承担其债权不能完全实现的不利后果。换言之，利害关系人的权利实现因民政部门设定的程序而被附加了条件，被大大限制。而此类规定，与《民法典》中民事主体的角色定位并不相符。民事主体在行使权利时并不存在再自行单独设定“程序”的可能，故民政部门设定的“程序”要求亦是体现了行政管理的特点。
2. 行政化倾向引发的实践难题
民政部门出台工作指引，目的在于更好地履行遗产管理人的职责，但在法律缺乏详细规定的前提下，如果过于突出行政化倾向，可能会引发以下实践难题。
难题之一，民政部门设定对遗产的自行处置权、限制当事人权利的依据不明，容易引发质疑。在常规的行政管理中，行政部门可行使的权利、相对人需要履行的义务以及违反后的责任，都在行政法领域中具有规范基础。但在遗产管理人领域，如果民政部门赋予自己处理程序异议和财产的决定权，或者对当事人权利进行限制的权利，则会引发很多质疑。比如，民政部门要求债权人在确定期限内申报债权的法律依据是什么？如果债权人未如期申报，民政部门为何能够限制债权人获得清偿的权利？民政部门在债权人之间确定清偿顺序的权力来源是什么？更进一步分析，在都是《民法典》赋予的相同角色的前提下，民政部门为何会比其他遗产管理人拥有更多限制当事人权利的“管理权”？在同条法律规范中同样因为“兜底”而担任遗产管理人时，村民委员会是否也享有与民政部门同样的权力？类似的质疑都会导致民政部门的履职规则陷入尴尬的境地。
难题之二，当事人对民政部门的“管理行为”有异议时的救济途径不明，容易导致诉讼发生。常规的行政管理中，若相对人对民政部门实体、程序方面的行为存在异议，自然可依据《行政诉讼法》提起行政诉讼需求救济。但是在遗产管理人领域，若当事人对于民政部门作出的行为不服，是应当提起行政诉讼还是民事诉讼将会成为一个很大的问题。比如，民政部门担任遗产管理人之后催告债权人在三个月内申报债权，债权人甲未申报就直接要求民政部门清偿，民政部门以尚在公告期内、部门有规定为由不予清偿，甲若对此不服寻求法院救济，应当提起民事诉讼还是行政诉讼？再比如，利害关系人认为民政部门没有按照自己设定的程序“履职”，起诉民政部门的行为“违法”，是提起民事诉讼还是行政诉讼？若是民事诉讼，将可能面临的质疑是：民政部门依照自己制定的规则对债权人进行“管理”，是否已经突破了民事主体之间的平等性，与民事诉讼的本质不相符。若是行政诉讼，将可能面临的质疑是：同样是遗产管理人，为何民政部门担任时与其他自然人担任时，会引发性质截然不同的诉讼类型。
（三）界定：民政部门之遗产管理人职责属性
民政部门履职遗产管理人时表现出的行政化倾向，由此带来的各种争议，成为了司法实践过程中的一大难题。若要解决，必须厘清一个基本前提，即民政部门履职遗产管理人时的职责属性应当如何界定。
1. 从权力来源的角度分析
立法上，遗产管理人制度的来源是《民法典》，《民法典》第1147条从六个方面明确了遗产管理人的职责，也构成了遗产管理人的“权力”来源。作为私法领域的基本法，《民法典》所调整的是“平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系、财产关系”，行政机关虽然也出现在该部法典当中，但其角色已是民事主体，如该法第97条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”由此可见，对于民政部门而言，其在履行遗产管理人职责时，所要参与是民事法律关系，而非行政法律关系，对外展示的角色也不是行政部门，而是作为民事主体的遗产管理人。民政部门在履行遗产管理人职责时，所要遵循的也是民事规则，而非行政法域规则。比如，民政部门与其他担任遗产管理人的自然人一样，负有制作遗产清单、处理被继承人的债权债务等职责，未尽职时也要承担相应的民事责任。
2. 从角色对比的角度分析
在自身角色层面，民政部门在《民法典》中承担的多个角色性质应当是统一的。《民法典》视野下，除了遗产管理人之外，民政部门还承担了多项“任务”。比如，负责担任特定自然人的监护人，《民法典》第32条规定：“没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。”第34条第4款规定：“因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。”从上述法条中可以看出，无论是“监护人”“照料人”还是“遗产管理人”，民政部门都是作为替代角色出现，职责性质自然也应一致。有鉴于此，如果在履职遗产管理人时突出了行政化趋势，是否也意味着在担任监护人、照料人时，民政部门也要发挥“行政管理”的功能？但这显然与《民法典》的规定相悖。在同类主体角色层面，民政部门与村委会的权限范围应当是一致的。从上述《民法典》的规定可以看出，在担任遗产管理人时，民政部门和村委会的“出场”时机、履职内容均是相同，此时，如果将民政部门之遗产管理人履职界定为“行政权”的话，那么是否意味着村委会应该拥有同类的“权力”，进而推断出村委会也可以自行为债权人、遗产处置设计出一套实体和程序规则。但显然，作此结论与村委会的自治组织角色及其法律定位相违背。
综上，我们认为，遗产管理人角色，是民政部门承担社会救助、养老抚幼的行政职能在民事领域的一种延伸，《民法典》虽赋予了民政部门一种职责，但该职责并非以“行政管理”机关的角色出现，而是以替代或兜底性的“民事义务”主体出现，故其“履职”的规则是民事规则，未尽义务时所引发的诉讼、责任也应当限定在民事领域。
关于遗产管理人的具体职责，《民法典》第1147条规定了六项具体职责。在司法实践中，民政部门成为遗产管理人之后，面临的最多的问题是清偿被继承人的债务，且时常需要面临多个债权人。民政部门在对外清偿中，承担的是类似公司法领域的清算责任还是普通清偿责任，《民法典》中并未明确。
（一）法定清算与普通清偿责任的区别
所谓法定清算，一般是指公司等企业解散时，对企业的财产和债权债务关系进行清理、处分和分配，以了结债权债务关系，从而消灭主体资格的行为。所谓普通清偿，就是债务人履行义务、偿还债务的行为。关于二者的区别，概括来说，清算需要履行严格的法定程序、法定规则，债务清偿坚持等比例原则；普通清偿不需要经历法定程序，债务人全额、全面满足债权人合法的请求即可。具体来说，结合我国现行法律规定，法定清算和普通清偿在以下四个方面存在明显差异。
其一，程序方面的法定要求不同。针对公司等企业的清算，《公司法》《企业破产法》等规定了详细的法定程序。比如，公司解散时，要遵循成立清算组、发出公告要求申报债权、制定清算方案并报股东会（股东大会）或者人民法院确认等规则；企业破产时，需要遵循公告要求申报债权、债权人会议核查等规则。普通清偿当中，并无如此严格的法定程序，债务人按时满足债权人的合理请求即可。
其二，财产所有人或管理人的自主性不同。进入法定清算程序后，无论企业财产的所有者还是管理者，一般都无权自主决定对债权人进行清偿，比如《公司法》第185条规定：“在申报债权期间，清算组不得对债权人进行清偿。”《企业破产法》第16条规定：“人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。”普通清偿中，在面对所有普通债权人时，债务人可自主决定清偿的先后顺序，并无法律为其设定限制规则。
其三，债权的偿还原则不同。法定清算中依规定对债权坚持的是等比例偿还规则，比如《企业破产法》第113条规定：“破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”反观普通的清偿责任中，并没有偿还比例的要求，也没有顺序要求，这些主要取决于债务人的偿还意愿。
其四，对司法裁决执行程序的制约性不同。破产清算中，即便已有法院的生效裁定、判决，也难以继续发生强制执行的效力，需要统一接受破产清算规则的约束，清算程序可产生中止法院强制执行的法律效果，比如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第22条规定：“破产申请受理前，债权人就债务人财产向人民法院提起本规定第二十一条第一款所列诉讼，人民法院已经作出生效民事判决书或者调解书但尚未执行完毕的，破产申请受理后，相关执行行为应当依据企业破产法第十九条的规定中止，债权人应当依法向管理人申报相关债权。”普通清偿中，如果债权人持有法院的胜诉文书，自然可以申请法院强制执行，执行过程中也不会因为存在其他债权人而停止执行或影响清偿数额。除非多个持有执行依据的债权人进入执行分配程序，但此时影响的也只是数额分配问题，并不会导致执行中止。
综上，可以发现，法定清算和普通清偿在多个方面存在很大差异，故此，民政部门在处理被继承人的债务时，将其责任界定为法定清算还是普通清偿，将会在后果层面出现明显不同。例如，民政部门依据自己制定的规则要求债权人在三个月内申报债权，该期间内当事人甲不申报但持有法院胜诉判决要求民政部门清偿，民政部门是否应当清偿？再如，债权人甲持有法院胜诉判决要求民政部门清偿遭受拒绝后，甲向法院申请强制执行，民政部门能否以自己设定的清偿顺序或清偿比例为由而对抗法院的执行，法院是否应该因民政局设定的程序而主动中止执行？若依照法定清算规则，债权申报期间民政部门自然不能清偿债务，法院也应当依法中止执行；若依照普通清偿规则，民政部门自然无权拒绝履行法院判决或强制执行要求。
目前的实践中，因为对此问题认识模糊，部分民政部门、司法机关已体现出按照法定清算规则处理被继承人财产的倾向。
（二）民政部门处理被继承人债务的责任属性
我们认为，从《民法典》的规定和实践情况来看，作为遗产管理人的民政部门在处理被继承人债务时，采取的并不是《公司法》《企业破产法》中的“法定清算”方式，承担的也并非法定清算责任。
第一，被继承人债务的处理与公司解散、破产清算不完全相同。公司解散、破产程序与公司的组织结构、财产构成、经营模式等具有紧密关系，这与自然人去世后的债务清偿存在很多差异。清算程序适用于公司、其他组织等非自然人领域，是多数经济组织的主体资格消灭的前提条件；自然人领域一般不适用清算，自然人去世即民事主体资格消灭，继承人只需要以遗产为限对债务进行普通清偿，不涉及清算。
第二，对于债权人各项权利的限制需要有法定依据。清算责任的依据来自《公司法》《企业破产法》，其中对于清算流程、权利行使、失权期间都有明确规则。遗产管理人的权利来源是《民法典》第1147条，该条规定了管理人六项权利，其中涉及财产处分主要有两项，即“处理被继承人的债权债务”“依照遗嘱或者依照法律规定分割遗产”，并没有赋予遗产管理人清算责任，也没有等比例清偿、清偿顺序等具体要求，故此，民政部门在对外清偿过程中，如果通过公告、申报时间等方式限制普通债权人的清偿权利或顺序，将会导致债权人的利益受到影响，在缺乏法定依据的前提下，极容易引发诉讼。
第三，民政部门担任遗产管理人是“次生权利”。处理被继承人的财产、债务等事宜，本属于继承人或遗嘱执行人的“原始权利”，只有在无继承人或继承人放弃继承时，民政部门、村委会才拥有了替代性的“次生权利”。依照法律规定，享有“原始权利”的继承人尚不具有清算的权利，那么作为“次生权利”的民政部门自然也缺乏行使清算权力的基础。换言之，民政部门担任遗产管理人是“次生权利”，不应与“原始权利”在债务处理规则上出现冲突。
第四，民政部门对被继承人债务的处理方式应当与其他遗产管理人保持一致。在无人继承或继承人放弃继承时，《民法典》第1145条规定了担任遗产管理人的主体是“民政部门或者村民委员会”，两者在产生条件上完全相同。此时，如果强行赋予民政部门履行公司领域的清算规则，那么村委会履职时是否也要设立清算的程序、规则？如前文所述，这显然与村委会的自治定位不符。还有，在自然人特别是继承人担任遗产管理人时，更多是自发的“谁主张、清偿谁”，或者是通过法院诉讼直接清偿，实践中也没有要求自然人履行公告、债权申报、明确清偿顺序等程序。因此，在《民法典》第1147条规定的职责适用所有遗产管理人的前提下，所有遗产管理人对于被继承人债务的处理方式也应当保持一致性。反之，在自然人、村委会都不存在清算责任时，如果民政部门单独履行公司领域的清算规则，势必会造成遗产管理人内部的履职规则出现差异。
有鉴于此，在未有法律依据之前，我们倾向于将民政部门处理被继承人债务的方式与继承人的对外清偿保持一致性。如果经历诉讼程序，如某债权人持有与遗产相关胜诉判决或直接起诉民政局并获得胜诉判决，民政局自然应在遗产价值范围内清偿；如果数个债权人均获得执行依据，可依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第508条的规定，进入到执行分配程序，但无法完全适用类似公司解散或破产清算过程中的规则。如果未经历诉讼程序，民政局依照职权或者依照申请确定为管理人，参照上述司法解释确定债权分配方案，对分配方案不服的债权人，可提起民事诉讼，要求确定债权后再进入执行分配程序。
当然，客观而言，《民法典》当中对于遗产管理人的履职、被继承人的债务清偿，尚缺乏更细化的规则。理论界对于该问题探讨已久，多数观点倾向于从债权申报公告、清偿顺序、分配方案异议等方面进行完善。笔者也认为亟待后续的司法解释明确遗产管理人处理遗产、清偿债务的具体规则，这样更有利于保护债权人利益，也便于民政部门主动履职。
（一）民政部门之遗产管理人的确定方式
民政部门虽然负有担任遗产管理人的职责，但是通过何种程序确定该项身份，目前也缺乏操作细则。实践中，主要有“非诉讼方式”和“诉讼方式”两种情况。
所谓非诉讼方式，是指部分地方的民政部门主动承担或者依照利害关系人的申请承担了遗产管理人角色，具体表现如下。
其一，自然人去世后无继承人或继承人均放弃继承，当地居委会主动通知民政部门，建议其担任遗产管理人。如北京市民政局制定的《民政部门担任遗产管理人工作指引》明确：“被继承人生前所在单位、居委会或村委会等认为符合民政部门担任遗产管理人条件的，可以通知有管辖权的区民政局，并依照区民政局的要求提供包括死亡证明、有继承人情况下的放弃遗产继承声明书等文件”。
其二，自然人去世后无继承人或继承人均放弃继承，相关利害关系人如受遗赠人、债权人向民政部门提出申请，要求其担任遗产管理人。部分地方民政部门受理后，一般会发出“遗产管理人受理公告”，确定一定时间的异议期限，异议期限届满，无人提出异议，民政部门再发出“遗产管理人担任公告”，确定担任遗产管理人。
所谓诉讼方式，是指自然人去世后无继承人或继承人均放弃继承时，利害关系人特别是债权人提起民事诉讼，将民政局诉至法院，要求将其指定为遗产管理人，随后以此为基础提起清偿债务的相关诉讼。
综上可知，实践中，民政部门担任遗产管理人的确定方式，主要有民政部门主动履职、利害关系人向民政部门申请、利害关系人向法院申请指定三种方式，但是这三种方式之前是什么关系，是可同时并行还是存在前置程序，目前尚缺乏统一的规则，就此问题将在下文论及。
（二）民政局之遗产管理人的确定程序
1. 遗产管理人确定的非诉讼程序与诉讼程序的关系。当下的实践中，利害关系人可以向法院申请指定遗产管理人，也可以直接向民政部门申请担任遗产管理人。那么，上述非诉讼程序与诉讼程序之间是何种关系？目前，尚缺乏明确规定，笔者认为该问题需要着重从两个方面考虑。
第一，遗产管理人的制度目的。《民法典》引入遗产管理人的目的，是为了在保护被继承人遗产同时，更高效、妥当地处理被继承人的债权债务。故此，在诸多程序的选择关系中，更方便、更利于利害关系人应是基本原则。
第二，《民法典》相类似制度的处理方式。《民法典》当中关于监护人的制度，也涉及到了法院指定程序与其他程序之间的关系，依照该法第31条，对监护人的确定有争议的，可以由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定，也可以直接向法院申请指定。可见，对于监护人的确定存在“争议”，是向法院申请指定的前提。鉴于监护人的确定与遗产管理人的确定颇有相似性，故在程序选择层面，也可互相借鉴。
综上，笔者认为，利害关系人申请法院指定民政部门担任遗产管理人的前提，是存在争议的。换言之，如果民政部门对此没有异议，则无申请法院指定的必要。故此，在确定民政部门担任遗产管理人过程中，非诉讼程序与诉讼程序当是如下关系：利害关系人应首先申请民政部门担任遗产管理人，被拒绝后凭借拒绝的证明材料向法院起诉，申请法院指定。若未向民政部门申请，直接向法院起诉申请指定民政部门担任遗产管理人的，一般应以无法证明争议存在为由裁定不予受理或驳回起诉。
2. 遗产管理人的确定程序是否为民政部门承担债务清偿责任的前置程序。遗产管理人的确定有时并非当事人的最终目的，其后续还将以遗产管理人为被告起诉债务清偿。由此，也产生了另一个问题，即遗产管理人的确定程序与遗产管理人履职之间是什么关系？如果债权人要求民政部门清偿债务时，是否需要以指定或确定遗产管理人程序为前提，先提起遗产管理纠纷，还是可以直接提起被继承人债务清偿之诉。司法实践中，存在一定分歧。
第一种观点认为，如果债权人提起被继承人债务清偿之诉，需要先经过指定民政部门为遗产管理人的程序，未经指定程序，直接以被继承人债务清偿纠纷为由起诉民政局承担责任的，判决驳回相关诉讼请求。第二种观点认为，如认定债权人须先行向法院申请指定遗产管理人，势必影响债权实现的效率，由原告先行申请法院指定遗产管理人并无必要。遗产管理人的指定并非提起债务清偿的必经程序，债权人可以直接起诉并要求民政部门履行遗产管理人职责。笔者认为，针对这一问题，需要从当下实践和未来完善两个角度考虑。
从当下实践来看，需要区分民政部门的具体态度。债权人直接起诉民政部门要求债务清偿时，民政部门的意见大致分为两种，一种是对遗产管理人身份无异议，仅对债权数额、真实性等实体问题发表意见；另一种是对遗产管理人身份提出异议，要求法院审查。前一种情形表明，当事人对于遗产管理人身份并无异议，其诉讼结构与继承人担任遗产管理人的情形也无本质区别，此时再要求债权人另行单独提起遗产管理人确定或指定程序，确无必要，直接审理债务清偿纠纷即可。后一种情形中，民政部门的异议意味着遗产管理人的确定存在争议，依照《民法典》第1146条的规定，自然应当另行启动申请法院指定管理人的诉讼，债务清偿纠纷之诉可中止审理。
从未来完善的角度，需要系统考察遗产管理人履职的具体规则。如前文所述，对于遗产管理人如何履职、如何清偿债务，理论界已从债权申报公告、清偿顺序、分配方案异议等方面进行了很多探讨，域外也存在诸多的立法例，都可为我国现有遗产管理人制度的完善提供借鉴。在未来的制度完善中，如若可以细化遗产管理人的公示催告义务、债权申报程序等内容，则意味着遗产管理人履职将同公司解散、破产清算一样，自成一套独特、完整的程序。此时，民政部门的履职行为自然也会纳入到该制度体系当中，且依照详细的法定程序对外清偿债务。同时债权人的起诉要件也会发生很大的变化，即，司法解释明确遗产管理人必须在特定媒体发出债权人申报债权公告，债权人应当在法定期限内向民政部门申报债权，而不是直接起诉民政部门要求清偿。