上海金融法院课题组：地方金融组织的风险处置与破产退出——以上海金融法院首例地方金融组织破产案件为例
课题组成员：肖凯上海市虹口区人民法院二级高级法官，法学博士
课题组成员：葛翔
摘要
地方金融组织跨区经营风险，地方金融组织与金融机构之间的风险传递，以及市场化退出中行政程序与司法程序衔接缺失等因素都影响到地方金融组织的风险处置效果。十八大以来，确立了金融监管和风险处置分属中央和地方的二元结构。但在二元结构下，仍须进一步明确地方金融风险处置过程中，中央监管和地方处置、行政程序和司法程序、刑事程序和民事程序这三方面关系。在《金融稳定法》《地方金融监督管理条例》制定过程中，应当明确地方金融组织风险处置的牵头机制，完善行政处置与司法程序的衔接，并建立符合地方金融组织特征的破产财产处置方式。
地方金融组织 破产 风险 监管
引言
自2017年第五次全国金融工作会议召开以来，各省市通过制定地方性法规，基本确立了对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等7类金融机构和辖区内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等4类组织作为“地方金融组织”，由地方金融监管部门实施监管。第五次全国金融工作会议上也再次强调，“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。”而值得关注的是，自四川融资担保案、泛亚案、e租宝案，到2017年后互联网金融整治、2020年温州金融资产交易中心案等，伴随对地方金融组织加强监管的同时，相关风险事件仍然时有发生。上海金融法院于2021年受理了上海市首例地方金融组织破产案件——卡得万利商业保理有限公司破产案（以下简称“卡得万利案”），其中也反映出地方金融组织在风险处置和破产退出过程中值得进一步研究的问题。因此，本文拟从地方金融组织监管职能定位出发，对地方金融风险处置和市场化退出作一些初步讨论，以求在《金融稳定法（草案）》《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》制定过程中为相关规范的完善提供有益的解决进路。
一、地方金融组织风险处置与破产退出中的困境
2023年《党和国家机构改革方案》对金融监管体制进行了重大调整，在党中央设立中央金融委员会、中央金融工作委员会，强化金融工作中党的全局性统一领导的同时，确立了以国家金融监管总局及其派出机构为主体的，集“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置”为一体的相对统一的监管体系。当然在国家金融监管总局建立后，“7+4”地方金融组织的行为监管、机构监管等职能可能仍然由地方金融监管部门来承担，而中央层面更多聚焦于地方金融组织的准入标准等规范设定和监管业务指导。在现行国家金融总体监管框架下，地方金融组织的风险处置和退出，仍然面临一些问题：
一是地方金融组织的跨区域经营活动可能带来的风险，难以依靠单一地方进行处置。虽然《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》第11条规定了，地方金融组织原则上不得跨省级区域经营。但是资本本身具有集聚性，比如以小额贷款公司为例，根据中国人民银行2023年一季度统计数据，当季全国共有5801家小贷公司，平均实收资本1.30亿元，平均贷款余额1.50亿元，但是按照所在地区来看，31个省、自治区、直辖市小贷公司平均实收资本高于全国平均数的只有重庆、福建、广东、四川、浙江、上海、山东、海南等8个省市，而平均贷款余额高于全国平均数的只有7个省市。资本集聚端和资本需求端分离使得地方金融组织存在客观的跨区域经营需求，目前处于资本集聚省市的保理、融资租赁、小贷公司等相当一部分地方金融组织存在普遍的跨区域经营情况。而这些地方金融组织发生风险时，地方监管属于一地，而风险处置可能分布于多区域，虽然依靠协调和信息沟通机制可以解决部分问题，但在处置效率和市场预期性等方面仍存在不足。2015年《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》中明确，对跨省案件“坚持统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置、分别侦查诉讼、分别落实维稳的工作原则”（以下简称“三统两分原则”）。2021年《防范和处置非法集资条例》第20条规定，对跨行政区域的涉嫌非法集资行为，单位登记地或自然人住所地有关部门调查认定，非法集资行为发生地、集资资产所在地以及集资参与人所在地处置非法集资牵头部门应当配合调查认定工作。在E租宝案中，案件虽然由北京市相关司法机关处理，但考虑到涉众面广，公安部首次专门开通线上登记平台，试图通过技术手段解决金融风险跨地域与集中管辖之间的矛盾。然而对于非法集资财产，如果分布于不同区域且相应资产结构复杂的情况下，如何进行统一处置，尤其在不同司法机关管辖、保全等情况下，如何进行统一，仍然存在不确定性。
二是由于资本的流动，风险在地方金融组织和金融机构之间具有传递性。比如一些银行低利率信贷资金通过地方金融组织进入非法金融领域，而在非法金融活动中，类金融控股集团通过地方金融组织和金融机构之间的金融产品嵌套，最终达到套取资金的违法目的。如近期发生的雪松控股集团有限公司所涉非法集资案件，以及河南村镇银行事件中也存在资金在金融机构和地方金融组织之间违规流动的影子。此外，同一地区由于同类地方金融组织的集聚，单个机构的风险通过交叉业务传染给其他机构，从而产生系统性风险，比如四川汇通信用融资担保有限公司发生风险后，由于与其他担保公司存在关联业务，造成四川整个担保行业受到系统性影响。从中反映出，区域性金融风险的形成很多情况下都源于预防性监管的不足，中小银行、信托公司等金融机构与地方投资公司等地方金融组织之间往往存在着比较密切的金融联系，地方金融监管机构在缺乏监管手段的情况下，可能无法及时防控金融风险，而只能采取事后处置措施。
三是在地方金融组织的市场化退出过程中，行政前置程序与司法程序之间缺乏有机衔接关系。《保险法》《证券法》等法律中规定了金融机构破产须由监管部门批准，同时《企业破产法》第134条规定了国务院金融监管机构在金融机构存在破产情形时也可以向法院提出破产申请。其缘由即在于区分金融机构自有财产和客户财产，保护金融投资者和消费者权益，并防范群体性风险。但是地方金融组织破产并没有类似上位法规定。由此造成地方金融组织破产过程中可能存在群体性风险无法在破产受理时及时进行识别的问题。比如卡得万利案中，破产人作为保理公司，在破产申请时，其已到期的对外保理债权涉及商户达22584户，已进入诉讼追收程序的914户，未进入诉讼追收程序的达5800户。显然，如果群体性风险在破产受理前未能得到及时识别，可能对破产程序的有效推进带来障碍，也不利于地方金融组织的市场化退出。
四是地方金融组织金融债权债务关系可能十分复杂，由此造成破产清算难度大。卡得万利案中，破产人所负主要债务系其与债权人签订的《保理资产及权益转让与回购协议》，由此同一笔保理资产既构成了企业债权，又成为了企业债务。实际上小贷公司、融资租赁公司等地方金融组织将应收账款债权进行转让回购融资，或者通过其他金融交易设计达到融资目的，在运营中十分常见。部分金融交易设计复杂，存在跨区域、跨机构的情形，既增加了金融风险，也增加了债权债务清理的难度。同时，在破产过程中，这类金融资产的处置变现率也较低，不利于破产债权的保护。
二、地方金融组织监管与风险防控处置的逻辑分析
（一）十八大以来相关政策文件中形成的央地协同金融监管格局
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”2014年，国务院向全国人大所作专项报告中又提出“进一步明确地方政府金融监管职责，落实对小额贷款公司、融资性担保机构和新型农村合作金融组织等领域的监管责任，切实发挥地方政府在防范化解区域性金融风险和打击非法金融活动中的重要作用。”2017年，全国金融工作会议召开后，在强调金融监管属于中央事权的同时，相关文件明确了地方金融监管部门的监管范围，即前述“4+7”地方金融组织，并再次强调金融风险的属地处置责任。其实，早在2015年《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》中，就提出“省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人”，同时对非法集资的央地协同机制作了明确，即“中央层面，充分发挥部际联席会议作用，银监会作为牵头单位要进一步强化部门联动，加强顶层推动，加大督促指导力度，增强工作合力。地方各级人民政府要建立健全防范和处置非法集资工作领导小组工作机制，由政府分管领导担任组长，明确专门机构和专职人员”。这一意见也改变了2011年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中规定的，由中国人民银行作为取缔决定的主体，地方政府辅助清理债权债务的基本职能格局。2020年《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中则又再次重申了，“依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。”
因此，有的学者认为目前地方金融监管模式是一种分层监管格局，也有学者认为地方金融监管存在央地分权。如果结合2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，对央地分工作了一般性的表述——“属于中央事权、由中央负责的事项，中央设立垂直机构实行规范管理，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，实行分级管理，中央加强指导、协调、监督。”——再结合前述政策文件表述来看，实际上在金融监管权的分配上，地方是配合中央进行监管，这一点在2023年《党和国家机构改革方案》也有明显体现，即“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备”，地方政府对地方金融组织的监管要服从中央的统一规范，同时，地方监管机构也不参与持牌金融机构的监管。另一方面，在金融风险处置职责上，则明显突出地方负责，中央承担的是指导、协调、监督职责。也就是说，在监管职能上央地之间不存在权力的分配关系，而是地方对中央监管职能的补充；而在风险处置上，明确属于地方职责。因此，在现有金融监管架构下前述政策文件中形成的是监管与风险处置的二元结构。
（二）二元结构下地方金融组织风险处置和市场退出需要处理的几对关系
问题机构的金融风险处置，一是订立“生前遗嘱”，制定详实可行的恢复和处置计划；二是“自救安排”，落实机构及其股东、实控人等主体责任；三是“注入基金”，必要时通过存款保险等行业保障基金和金融稳定保障基金予以救助；四是“及时止损”，及时让难以存续的机构退出市场；五是“快速启动”，当金融机构突然爆发风险时，启动处置机制必须有特殊授权安排。从地方金融组织风险处置与普通企业破产程序的差异来看，问题机构的风险处置是在地方金融组织等机构财务陷入困境、非平稳安全运营的状态下，监管当局采取一系列旨在盘活或者帮助问题机构有序清算，使其核心业务和功能保持稳定，阻断金融风险扩散蔓延的制度。因此，地方金融组织的风险处置和一般金融机构的处置一样，具有比较强的行政属性和监管目的，且风险处置过程中既包含了救助托管、重组等司法外程序，也包含了破产重整、清算等司法程序。而一般企业的破产申请主要基于民商事主体的意思自治，并不以行政处置为前提，也一般无须监管部门介入破产程序。从资产处置角度来看，一般企业破产过程中的资产处置主要体现为债权人自治原则和集体清偿原则。但是在问题地方金融组织处置过程中，其资产处置的首要目的是化解金融风险，并尽可能减少普通金融消费者权益损失，因此在相应资产处置过程中并不完全系于债权人意思，也不能严格拘泥于平等清偿原则。
基于这些区别，地方金融组织风险处置和市场退出需要理顺这样几对关系：
1.中央统一监管协调与地方风险处置的关系。目前的监管体制下，金融机构由中央监管，地方金融组织由地方监管，而金融风险处置交由地方负主责。但是对于地方金融组织发生跨区域性风险时，协调机制如何运行，目前尚不明确。《金融稳定法（草案）》第27条规定，“金融风险外溢性强、涉及范围广、影响程度深，严重危及金融稳定的，处置方案应当由统筹协调机制议定，按照程序报国务院批准后实施。情况特别紧急、必须临机处置的，统筹协调机制应当快速议定，按照程序请示报告后依法采取必要措施。”其中也并未对跨区域地方金融风险是否仍贯彻三统二分原则作出明确规定。地方金融组织产生的风险与一般金融机构产生的风险在统一处置过程中最大的区别在于，一般金融机构可以依托中央监管机制来作为统一协调的抓手，而地方金融组织所产生的跨区域风险，不同区域之间需要协调配合，但是所有协调事项都交由中央统筹协调机制，在处置效率上可能受到较大影响。
2.行政监管处置与司法程序的关系。就此问题涉及两个方面：一方面是行政处置与地方金融组织涉诉司法程序的协调；另一方面是行政监管处置与破产程序的衔接。前者体现为《企业破产法》第134条以及《金融稳定法（草案）》第37条（集中管辖）、第38条（中止诉讼、执行和仲裁）。实践中，集中管辖和“三中止”作为风险处置的常见方式，为问题机构的资产统一处理和统一分配、盘活处置资源提供了有力的司法支持。但是客观而言，集中管辖作为统一处理问题机构资产的方式，也面临一些问题。由于集中管辖本身是以当事人作为唯一识别因素的程序性机制，因此相关案件并不一定与财产处置存在必然联系，与此同时当大量非风险处置关联案件进入同一法院受理时，还可能占用法院有限的审判资源，反而影响了财产统一处置效果。虽然金融案件集中管辖在处理风险，确保监管统一性上有专业性优势，但是集中管辖案件并非皆属于金融案件的范畴，且金融审判专门法院以及专门审判庭也并不广泛设立，故在集中管辖的决策过程中需要在审判资源分配和统一处置需求之间进行必要的平衡。而中止诉讼、执行、仲裁虽然也是为了确保问题机构财产处置的统一，但是在实践中存在期限不确定等问题。
其次，目前法律规范中对行政处置与破产程序之间的衔接并没有作出明确规定。《企业破产法》第134条规定了金融监管机构可以就银行、保险、证券等机构向法院提出破产申请。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第18条、第19条则对指定清算组作为破产管理人作了规定。上述内容构成了行政处置与破产司法程序衔接的原则内容。但是，实践中金融机构的行政处置过程较长，行政处置的结果为破产程序继受并没有法律明确规定。《金融稳定法（草案）》第39条规定，金融风险处置程序中，已经完成的资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等措施，人民法院经过审查后依法认定其效力。但是具体何种程序中进行审查，其实并不明确。同时需要指出的是，《保险公司管理规定》《证券公司监督管理条例》《信托公司管理办法》等对一般金融机构的退出作了详尽规定，但是地方金融组织的风险退出缺乏统一规定，目前仅上海、内蒙古、江西、湖北、贵州、福建等六省市在地方金融法规中规定了地方金融组织的风险接管、托管。由此可能造成在地方金融组织风险退出过程中无法依照《企业破产法》等相关规定形成风险处置和破产司法程序之间有效地衔接。
3.刑事程序和民事程序之间的关系。地方金融风险中相当一部分源于非法金融活动，由此牵涉到刑事犯罪和民事争议并行的问题。2023年全国金融审判工作会议召开后，对金融案件中刑民交叉问题从司法政策角度作了统一。即“刑事案件与民事案件涉及‘同一事实’的，原则上应通过刑事诉讼方式解决，刑事程序吸收民事程序；不属‘同一事实’的，刑事和民事案件分别审理，‘刑民并行’；在‘刑民并行’的案件中，如民事案件必须以相关刑事案件的审理结果为依据，民事案件中止审理，‘先刑后民’。”但在金融风险处置过程中比较难以“同一事实”作为判定民事程序、刑事程序先后的主要标准，因地方金融风险处置中主要立足于稳定金融秩序，保障资产统一处置，故刑事程序具有一定优先性，也有利于民事程序在证据认定、事实查明等方面更为接近客观真相，以充分保障投资者、金融消费者的权益。
三、地方金融组织风险处置和破产退出机制的完善
（一）进一步明确地方金融组织风险处置的牵头机制
2014年金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）发布《金融机构有效处置机制的关键要素》（Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions，以下简称《处置要素》），其中提出：每个管辖区都应指定一个或多个行政机构，负责在决议制度范围内对公司行使处置权。如果一个司法管辖区内有多个处置机构，则应明确界定和协调各自的任务、作用和责任。如果不同的处置机构负责解决同一管辖区内同一集团的实体，则该管辖区的处置制度应确定一个牵头机构，协调该管辖区内法律实体的处置。《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号）明确“省级人民政府承担补充金融监管和风险处置的责任”“省级人民政府承担的金融监管职责，不能层层下放到市、县两级政府”。地方金融组织虽然局限于一定区域经营，但基于风险的跨区域属性以及风险在金融机构和地方金融组织之间传递的可能性，应当由省级部门牵头风险处置，而具体处置方案的落实则可以省级地方金融监管局来具体实施。就此，《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》第4条第2款规定，“省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，督促各类股东履行补充资本的义务，对省级行政区域内防范和处置非法集资工作负总责。”
其次，目前《金融稳定法（草案）》中对于跨省级区域的风险处置牵头机制并没有作出明确规定，而是在第27条中规定：“金融风险处置职责存在重大争议的，由统筹协调机制确定牵头处置部门。金融风险外溢性强、涉及范围广、影响程度深，严重危及金融稳定的，处置方案应当由统筹协调机制议定，按照程序报国务院批准后实施。”《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》第6条规定：“省级人民政府应当加强跨区域监督管理协作和信息共享，共同打击跨区域违法违规金融活动，金融委办公室对涉及跨区域监督管理协作的事项进行统筹协调，国务院金融管理部门及其派出机构给予支持配合。”对于一般金融机构而言，可以依托条线监管机制来解决风险处置问题。但是对于单一地方金融组织的风险发生跨省市传播时，需要解决的不是处置职责争议问题，或者单纯的信息共享问题，而是处置职责分配问题。且跨区域金融风险的传播快，对社会面影响程度大，应当原则性明确牵头机构，加快风险处置的进程。因此在这种情况下，笔者认为在对地方金融组织经营方式、经营地域等分类的基础上，应当从有利于风险统一处置角度，以资产所在地或主要经营所在地省市作为主要牵头处置机构，同时联合中央金融监管部门派出机构共同负责。
根据《处置要素》的要求，对于地方金融组织风险处置的牵头机构，其职责首要是实现金融稳定，并通过适当方式保护金融消费者、普通投资者利益，尽可能减少处置成本以及债权人的损失；还应当考虑其处置行动对其他区域金融稳定的潜在影响。因此，对跨省级区域地方金融组织的风险处置牵头机构进行明确规定同时，也应当规定相应风险处置方案应当经上一级金融统筹协调机构的批准，在贯彻“三统二分原则”的基础上，通过统一牵头机构，统一处置方案，各区域分别落实的方式完善风险处置机制。
第三，进一步明确非法金融活动，尤其是非法金融中介活动的监管分工。无论是《金融稳定法（草案）》，还是《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，虽然规定了非法集资等非法金融活动由地方监管部门进行取缔、处罚，但同时也规定“国务院金融管理部门建立所监督管理行业、机构、业务、市场的金融风险监测预警机制，依法实施监督管理，按照实质重于形式原则及时发现和处置无证经营等非法活动”。显然在非法金融活动监管中央地之间存在明显的职权交叉，而在涉及金融中介服务活动中，职能分工则更为模糊，诸如金融服务推介、贷款信息撮合等活动中往往存在非法金融风险，金融中介服务和金融活动本身也可能界限不明。而自2016年互联网金融整治以来，越来越反映互联网等新业态中的非法金融中介服务活动存在监管缺位，且存在风险扩散的情形。因此，建议在相关法律法规制定过程中对金融活动和金融中介活动进行相对统一的定义和界定，并就央地监管部门对非法金融活动的监管职责分工作出明确，将非法金融活动的监管和风险处置进行必要的统一，完善相应治理体系。
（二）完善地方金融组织退出中行政处置与司法程序的衔接
首先，需要进一步提高地方金融组织风险处置过程中的行政、司法效能和可预期性。对于风险处置过程中的“三中止”以及集中管辖，为了提高司法程序的透明度和可预期性，可以设定必要的条件和期限。比如美国联邦存款保险公司（The Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）在成为问题银行的财务管理人之后，可以向法院申请最长期限为90天的未决诉讼中止命令。从金融机构的风险处置来看，根据《保险法》第145条、《证券公司风险处置条例》第11条等规定，行政接管的期限一般为一年，必要时可以延长意见。参照该规定，实施中止诉讼、中止执行的期间也可以原则规定在一年内。而集中管辖对当事人的诉讼权利影响较大，涉及关联企业和关联诉讼众多，针对地方金融组织不同程度的风险特征，可以分别采取不同的司法措施：对于风险等级较低、范围较可控、可以适用《企业破产法》加以解决的地方金融风险，一方面可以通过破产重整简化处置程序，将行政处置和破产重整并行，提高处置效率，同时对于风险范围可控的问题机构案件，必要时也可由受理破产案件的法院依法集中管辖；对于涉及地方金融组织的跨区域风险，可以参照金融机构风险处置模式，通过托管、行政接管等方式，进行先行处置，并依托“三中止”和集中管辖等司法措施，及时化解风险。从目前实践来看，集中管辖虽然有利于统一处置金融资产，确保问题机构的债权债务关系得到统一解决，但将大量案件集中在部分法院势必影响到审理效率。因此，应当考虑建立风险处置过程中的“快轨机制”。从域外比较来看，在涉及系统性金融风险时必须快速进行处置，以避免风险蔓延。2023年初，美国硅谷银行（SVB）倒闭就充分体现了这一特征。2023年3月8日，SVB即因流动性危机遭遇挤兑，随后在3月10日就被FDIC接管，FDIC在3月13日就成立了硅谷过桥银行（Silicon Valley Bridge Bank, N.A.）承接SVB资产和相关业务，并承诺为原储户提供保险资金托底，确保金融秩序的稳定。所以在快轨机制中首要的是行政处置快速进行，而在“集中管辖”模式中司法程序也应当进行配套性的改造来符合风险处置的要求。一方面，对集中管辖案件审理方式进行必要统一和简化，如强化集中管辖相关案件的举证责任分配机制，并从提高效率的角度对该类案件处理赋予法官更多的裁量空间，即在质的判断上保持关联案件的统一，在量的判断上由法官酌处；另一方面，可以考虑引入示范判决机制，简化关联案件的处理方式。在示范判决作出后，其他关联案件既可以简化裁判，也可以通过行政处置等其他方式进行一并解决。由此，在处置地方金融组织引发的跨区域性风险时，能够更为有效地实现三统二分原则。
其次，行政处置结果在事后的必要审查。《处置要素》中设定了处置机构广泛的风险处置手段，包括转让合同、购买或出售资产、减记债务以及采取任何其他必要行动重组或结束公司运营的权力；或将资产和负债、法定权利和义务转让或出售给有偿付能力的第三方；或建立一个临时过渡机构（bridge institution）来接管并继续运营问题机构的某些关键职能。同时《处置要素》第5.5条明确，建立处置机制的立法不应规定可能限制处置机构在其合法权力范围内善意行使的措施的实施或导致其所采取措施的逆转。除非有相反情况的，可以通过给予赔偿来提供补救。因此金融风险的处置权力虽然是广泛的，但是并非毫无限制，同时这种限制是一种事后限制——即通过赔偿或者补偿的方式，而不至于延宕风险处置进程，影响金融稳定。实践中，金融风险处置过程中大量存在资产转让、业务转移等活动，或者由新设主体承接相关债权债务，这类基于行政指令或者行政决定所进行的民事权益转移，应当受到一定的合法性约束。《金融稳定法（草案）》第39条规定对于风险处置行政措施，法院“经过审查后依法认定其效力”。这只解决了处置措施效力在其他司法程序中的效力问题，并不是对处置措施本身的合法性审查。因此，建议增加规定利害关系人如果认为处置措施不合法的，可以在处置措施实施完成后，提出赔偿请求，由法院审理后判决是否准予赔偿。这样既解决了风险处置措施的合法性规制，又确保处置进程不至于受到影响。
最后，地方金融组织的破产退出应当参照金融机构，由监管部门批准或备案后申请破产。金融机构破产的批准制度是为了确保金融稳定性以及金融供给的连续性，不致因部分金融机构破产而发生系统性风险。地方金融组织虽然与一般金融机构有区别，但是诸如小贷公司、投资公司、区域性交易所等存在涉众业务的机构，如果在破产过程中不能识别风险的，可能在破产司法程序中产生一定风险。另一方面，地方金融组织容易与非法金融活动存在关联，如果贸然允许其直接进入破产程序，也可能引发逃避违法责任的问题。因此，考虑上述因素，可以对地方金融组织的破产退出与风险处置关系设置两种路径：①对于跨区域经营的地方金融组织，其破产应当经过监管部门的批准或者备案，方能进入破产程序。因为根据《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》中的规定，跨区域经营本身属于需要批准的事项，其退出市场应当经过监管部门的相应监管过程，有助于降低破产本身引发风险。②对于其他地方金融组织如果在破产过程中可能存在区域性或群体性风险应诉的，法院可以要求地方金融监管部门介入破产程序，在破产程序中衔接行政风险处置，或者指定地方金融监管部门牵头的处置机构作为破产管理人，将破产程序与风险处置程序相互结合，化解地方金融组织在破产中可能产生的金融风险。
（三）建立符合金融资产特征的地方金融组织破产财产处置方式
从相关案例来看，一般金融机构破产中大多数都通过业务转移的方式，由承接主体继受金融业务，在剥离主要业务资产后金融机构自然触及破产条件，此时金融机构在破产中的债权债务关系往往相对简单。但是地方金融组织破产过程中并不一定存在承接业务的桥梁机构。而此时在破产中厘清金融债权债务关系往往存在一定的困难，比如投资公司，需要甄别自有资产和募集资产所形成的债权债务关系；又如不少地方金融组织将应收账款债权通过质押回购等作为融资渠道，形成融资债务，如果单纯通过拍卖、变价等方式处置应收账款债权，获偿率较低。而且从统计来看，杠杆率越高的企业，其破产资产处置的效率也越低。目前实践中对破产人财产的定位更多倾向于作为权利客体，但是将金融债权债务单纯作为权利客体进行处置，可能很难发挥金融资产的独特属性。因此，可以考虑在地方金融组织破产过程中将部分不易变现的或者通过传统方式变现易价值贬损的金融资产转化为信托，进一步发挥其融资功能。实际上通过债务重组、破产重组中通过设立信托方式剥离有价值资产，提高企业重组以及破产效率，已经有一些成功案例。比如北大方正破产重整案中，方正集团本身资产结构复杂，关联多家企业，导致持股交叉、部分权益无法厘清。在严重资不抵债的情况下，选择“出售式重整+他益财产权信托”的模式进行了重整，即以方正集团下属优质保留资产出资设立新方正集团，投资者整体收购新方正集团股权，以此隔绝方正集团主体业务与历史遗留问题。在此过程中，他益财产权信托为保护债权人利益起到了决定性作用。对于重整部分的资产能够轻装上阵，摆脱不良资产及其他非主业资产的影响，同时也有利于各方抓住重点、搁置争议，有效推动重整进程有序开展。对于设立信托部分资产，因其处于独立地位，重整计划其余部分成功与否都不影响信托正常运营，如果重整企业因重整失败导致破产清算，信托则可以避免让债权人再次遭受债权清偿受损风险。在地方金融组织风险处置和破产程序中，对于债权债务关系以及资产关系复杂的主体，应当有条件地运用信托方式来承接部分有价值资产，提供金融资产的运行价值，在风险处置和破产过程中尽可能实现债权人、投资者的利益。实际上《处置要素》第3.2条、第3.4条中都明确了，在处置过程中可以建立临时过渡机构（a temporary bridge institution）或者是建立单独的资产管理工具（separate asset management vehicle），前者是为了接管并继续经营破产公司的某些关键职能，确保重要经营活动的连续性，而后者作为陷入困境的主体的子公司，是单独的实体，或作为信托或资产管理公司，将不良资产或难以估价的资产移交给管理工具，以达到其他资产有效处置或者顺利重整的目的。显然，这一机制地方金融组织破产过程中也值得加以借鉴。
结语
地方金融组织作为金融机构的有益补充，也是国家整体金融体系的重要组成部分。如何在拓宽融资渠道，盘活金融资产的同时，防范区域性金融风险，是《金融稳定法》《地方金融监督管理条例》制定过程中亟须考虑的问题。因此，建议在相关法律、法规制定过程中进一步明确中央地方的监管职能，完善地方监管机构在地方金融风险处置过程中的处置机制、处置程序，促进金融监管、风险处置、破产退出之间的有效衔接，使金融法治环境得到系统性提升。
责任编辑：李国慧文章来源：《法律适用》2023年第11期
排 版：王翼妍韩利楠执行编辑：李春雨