编者按
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《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出,要“建立风险早期纠正硬约束制度,筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系”。当前,金融风险防范化解处置的法治体系进一步完善:在立法层面,金融稳定法已经写入《全国人大常委会2024年度立法工作计划》;在司法层面,司法程序防范化解金融风险的作用也进一步发挥。本期邀请专家,就完善我国金融风险防范化解处置法律机制问题展开分析,以期将相关研讨推向深入。
贺丹
北京师范大学法学院教授
本文系2023年度国家社会科学基金重大项目“防范系统性风险与健全金融稳定长效法律机制研究”(项目批准号:23&ZD157)的阶段性成果。
文章发表于《法律适用》2024年第12期“专题研究:金融风险防范化解处置的法律机制”栏目,第25-38页。因文章篇幅较长,为方便电子阅读,已略去原文注释。
金融稳定法的立法应围绕金融稳定监管权力的界定与有效配置展开。金融稳定监管权在权力内容上包含三大权力:信息权、决策权与处置权。金融稳定监管权力配置的四个支点分别是宏观审慎监管、微观审慎监管、金融消费者保护与货币政策。法律应完成金融稳定监管权力在不同部门机构之间以及在中央与地方之间的配置,并关注金融风险处置工具与金融风险处置资金两项特别的金融稳定监管权力配置。关键词
习近平总书记指明了中国特色金融发展之路,即“坚持党中央对金融工作的集中统一领导,坚持以人民为中心的价值取向,坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨,坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题,坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展,坚持深化金融供给侧结构性改革,坚持统筹金融开放和安全,坚持稳中求进工作总基调。”当前,我国金融稳定法正在制定过程中。2024年6月,《中华人民共和国金融稳定法(草案二次审议稿)》(以下简称《二次审议稿》)经十四届全国人大常委会第十次会议进行二次审议后再次向社会公开征求意见。这一立法是我国构建金融稳定长效机制的必然要求,也是对近期金融治理与金融监管政策制度变革的回应。我国近年来完成了包商银行、“明天系”、海航集团等金融机构与大型企业集团的风险处置,并正在有序化解地方政府债务、房地产、中小银行三个重点领域的金融风险。2023年3月,中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》也对金融监管体制作出了较大改革。在这一背景下,如何在既有经验下完成金融稳定的制度机制构建,还需要更清晰的法治路线图。学术界对金融稳定立法给予了较多关注,已有多篇成果对立法逻辑、立法模式、路径选择以及具体规则设计予以研究。明晰的立法逻辑对于科学立法至关重要。《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》起草说明从健全我国金融法治体系、防范化解重大金融风险提供制度保障、总结重大风险攻坚战经验从而提升系统性金融风险防控能力等三个方面论证了立法必要性。在具体立法中,上述必要性将集中表现为对以下两个重要问题的解决:一是以金融稳定法为核心的金融稳定法律体系的构建。当前我国关于金融稳定维护的相关法律规定分散于《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》等法律中。“分散式”的立法模式形成于20年前,与当时的“分业经营、分业监管”理念一脉相承。在这一立法模式下,证券业、保险业和银行业的风险处置都由其行业监管部门负责。中国人民银行作为中央银行的主要职能是执行货币政策,尽管在中国人民银行法中也存在“防范和化解金融风险,维护金融稳定”的表述,但在法律中并未为中国人民银行履行这一职能提供必要的制度工具。金融稳定法的制定将从整体上设计防范金融风险的机制,特别是对跨行业跨部门的金融稳定维护作出统筹安排。从防范化解金融风险、维护金融稳定的角度,金融稳定法将成为统筹其他单行金融立法的基础性法律。二是金融风险防范、化解和处置机制的构建。金融稳定法需要构建起金融风险防范、化解与处置的完整机制。这一机制构建需要从三个方面入手:首先,需要对不同部门、单位在金融风险防范、化解与处置中的职责分工作出界定;其次,这种机制的构建需要总结我国近年来金融风险化解的经验;最后,机制构建也需要总结其他国家与地区金融风险处置的经验与教训。2023年,世界一些主要国家经历了新一轮的金融机构风险,美国硅谷银行、签名银行以及瑞士信贷银行先后陷入危机并完成了风险处置。这些国家和地区在风险处置过程中所暴露出来的制度短板,在我国法律制定过程中应引为警示。金融稳定法是金融稳定法治体系的基本法,其制度功能不能简单理解为金融风险防范与处置的“操作手册”。该法意在解决当前金融法律体系中关于金融稳定维护方面的规则较分散、不系统、有欠缺的问题,是对金融稳定法律制度、体制机制的整体设计与统筹安排。因此,对其立法逻辑的理论分析,需要解决基础问题、“元问题”。本文将从金融稳定监管权力配置的角度,对金融稳定法立法逻辑展开讨论。具体将试图回答以下问题:金融稳定监管权力的内涵是什么?其由哪些权力内容构成?这些权力应遵循怎样的原则在不同部门与机构之间,以及中央与地方之间配置?对上述问题的理论回答,是金融稳定法制度构建的重要基础。
二、金融稳定监管权力的法律内涵
金融稳定法的制度规则均围绕金融稳定监管的权力配置展开,金融稳定监管权力的界定与有效配置应是金融稳定法的核心。维护金融稳定的权力是重要的国家权力,包含立法权、行政权与司法权在内。其中,立法权既包含通过国家立法建构金融稳定监管机制的权力,也包含金融稳定监管机构在法律授权范围内制定政策、规则、规范性文件的权力。行政权包含监管机构对金融主体、金融市场的审慎监管权力,以及对金融风险的识别、预测、纠正与处置的权力。司法权包含两个向度,既指在金融风险处置过程中的司法程序,也包括对行政机关不当行使权力的司法审查。其产生的原因在于:其一,金融系统风险的外部性。当单个金融机构出现风险时,受损的不仅仅是金融机构自身或者其股东,与金融机构无关的第三方也会受到损害。具有系统重要性的金融机构出现风险时更是如此。二是个体理性的局限。当一个金融机构出现风险时,其他市场主体为避免自身风险而作出的理性决策反而会导致更大的系统风险。例如,当一家银行出现风险时,存款人争相提款的行为形成了“挤兑”,反而造成了更大的风险发生。这种外部性与个体理性的局限是国家权力行使的原因。
本文将经立法确定的维护金融稳定的国家权力称为“金融稳定监管权力”。这一词语,在广义上使用“监管”一词,在含义上,更为倾向“管制”“规制”“治理”的含义。明确识别与界定这种国家权力,可以更好地完成金融稳定法对金融稳定监管权力的权力内容与范围的法律界定。
对金融稳定监管权力的内涵和基本权能进行分析,可以从其要达成的金融稳定目标入手。尽管作为政策目标的“金融稳定”概念仍然存在多种解读,但不同的“金融稳定”定义在以下角度对金融稳定监管权力的划定具有启发意义,既有分析可以用于划定金融稳定监管权力的应有范围。我国《二次审议稿》第2条是对金融稳定目标的表述,强调了风险防范和对金融体系基本功能的维护。审议稿将维护金融稳定的目标界定为:“保障金融机构、金融市场和金融基础设施基本功能和服务的连续性,不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力,遏制金融风险形成和扩大,防范系统性金融风险。”在世界范围内,不同国家的监管部门也对“金融稳定”从不同角度作出界定。新西兰储备银行副行长阿德里安·奥尔(ADRIAN ORR)强调关注金融稳定实现的先决条件:“金融稳定的先决条件是金融体系中的风险能够被充分识别、分配、评估和管理。”另外的金融稳定界定方式既强调金融体系的平稳运行,也强调金融体系在面对风险冲击时的韧性。德意志联邦银行将金融稳定定义为一种稳定状态,在这种状态下,金融体系即使在面对冲击、压力和结构调整时,也能够有效地履行其关键的经济职能,如资源配置、风险分散以及结算支付。英格兰银行认为,金融稳定的目标是确保金融体系的韧性,以维持稳定的金融服务供应——支付服务、信贷供应、风险保险。上述对金融稳定目标的描述划定了金融稳定监管权力的内涵要求。首先,金融稳定监管权力应能实现对金融风险的识别与评估。其次,金融稳定监管权能够通过权力行使作出风险管理,并将风险在不同主体之间进行分配。再次,金融稳定监管权力在作出风险处置时,应确保维护金融体系功能的持续。
从金融风险防范与金融体系功能维护的角度,金融稳定监管权应具备三项重要权能:信息权、决策权与处置权。金融稳定监管信息权是金融风险防范的前提,是指金融稳定监管部门能够取得与系统性金融风险识别与防范相关的信息,并在取得信息的基础上能够作出分析判断的权力。作出判断所需要的信息包括单个金融机构偿付能力的信息,但更多的是要对不同金融机构、金融机构与金融市场、金融机构与整个金融系统之间的相互关系作出分析。这些信息的可能来源包括单独的金融机构、金融监管机构以及结算机构等部门。这种重要信息的取得有两种方式,一种情况下金融稳定监管部门自身便能够获得与拥有这些信息,这时更为重要的是对信息分析与识别机制的构建。另一种情况下,不同的信息分散在不同的监管机构手中,此时需要监管机构之间签订信息共享协议,或者建立有效的信息共享机制来实现金融稳定所需信息的取得。当前我国地方金融监管中已经出现这种信息共享机制。2017年,宁夏保监局与宁夏人民银行、宁夏银监局、宁夏证监局共同研究制定了《宁夏金融信息交流与共享实施办法(试行)》,规定共享信息包括宁夏金融运行情况、利率执行情况、反洗钱工作情况、银行证券保险市场运行情况等内容。
决策权是指对系统性金融风险的识别以及决定处置的权力。决策权可以包括两个层面:日常金融稳定监管的决策权以及系统性风险处置的决策权。前者包括系统重要性金融机构的确定、重要的金融风险防范制度的决策等。系统风险处置的决策权则要求金融稳定监管机构对是否存在系统性金融风险的可能作出判断,并决定是否需要动用紧急处置权力,以及动用何种风险处置措施。在决策权方面,有时会出现超越现有制度框架的处置措施的决策。如为尽快结束银行挤兑状态,可能需要提升原有的存款保险限额,甚至决定是否对未保险存款提供保障。法律在规定决策权行使时的重要问题包括:这种金融稳定风险处置的决策由何种机构作出,并通过何种程序作出。
处置权是指具体实施有效措施解决金融风险的权力。在出现金融风险时,这种权力行使最为显性与重要。在处置权行使时,需要明确处置权力行使的机构与部门、能够使用的处置工具与权限、风险处置的基金保障等方面内容。金融风险处置权力的行使往往需要实现多维度目标:从金融系统整体而言,处置权力需要保证金融系统服务的稳定,使金融系统的功能能够持续发挥,确保经济发展与效率。从具体机构的风险处置而言,处置措施应当避免可能引发的道德风险,并在这一基础上保护金融机构的无辜债权人权益。风险处置也要尊重金融机构投资者对风险的预期,并对境内境外利益相关者予以平等保护。
至此,本文论证金融稳定监管权在权力内容上应包含三大权力:信息权、决策权与处置权。相应地,金融稳定法对金融稳定监管权力的配置也将集中于对这三类权力在不同主体之间的分配。在讨论金融稳定监管权力的配置问题时,“四个支点”的分析框架应是有帮助的。金融稳定监管权力配置的四个支点分别是宏观审慎监管、微观审慎监管、金融消费者保护与货币政策。“四个支点”是在2008年金融危机之后,世界范围内金融稳定维护政策与实践关注的重点。籍由“四个支点”的概括,可以明确金融稳定监管权力配置的重心,在金融监管领域,这种分析思路较为常见。有学者提出金融法以金融安全、金融效率和消费者保护作为“三足定理”,以指导金融法的立法、金融监管目标的设定与金融体制改革。“四个支点”即金融消费者保护、微观审慎监管、宏观审慎监管与货币政策可以大致对应四类金融风险——金融消费者欺诈、金融机构倒闭、金融危机(系统性风险)和经济危机,以及由此确定的四个金融监管目标——金融消费者保护、金融机构稳健、金融体系稳定和经济价格稳定。四个支点的形成经历了一个发展过程。在“双峰监管”理论中,金融监管的目标包括两个方面:审慎监管与行为监管。审慎监管以防范风险、维护金融稳定为目标;行为监管以规范市场行为、保护金融消费者权益为目标。之后,依据对系统性风险的关注程度,审慎监管又分为宏观审慎监管和微观审慎监管。宏观审慎监管是与微观审慎监管相对应的,宏观审慎监管以整个金融体系稳定作为其监管目标,而微观审慎监管以单个金融机构的风险控制作为其监管目标。在2008年金融危机之后,宏观审慎监管逐渐成为金融稳定监管的中心。金融消费者保护也是2008年金融危机之后广受关注的金融监管理念。这一理念的产生与金融稳定紧密相关。这一概念提出的背景是2008年金融危机前疯狂的金融衍生品发行。提出这一概念的伊丽莎白·沃伦认为,当时的人们有极大的可能性买到一个使自己倾家荡产的金融产品,而这种致人于风险境地的金融产品却无人监管。抵押产品与其他金融产品应当受到与可能致人损害的工业产品同样的监管,并建议成立专门的政府部门对金融消费者进行保护。传统上,货币政策一直被认为以维护币值稳定、经济增长为核心目标,似乎与金融稳定无涉。在2008年金融危机以及近期的风险处置过程中,货币政策在金融稳定维护中逐渐发挥作用。主要表现在以下三方面:一是通过传统的公开市场操作、再贴现、存款准备金等货币政策工具向市场注入流动性;二是创设新的贷款便利,为金融机构提供贷款;三是通过中央银行的最后贷款人身份向有系统重要性地位的金融机构提供流动性支持。在金融稳定的四个支点中,宏观审慎监管居于核心地位。宏观审慎监管更关注那些会引发风险在金融系统间传导的环节,防止系统性金融风险的产生。其余三个支点从不同角度围绕风险防范与处置发挥作用。其一,金融消费者保护通过避免金融产品欺诈与维护金融市场秩序来保护投资者利益,避免因欺诈而导致的风险。在存在对金融消费者欺诈的情况下,金融无法发挥其资源配置的作用,资金会流向欺诈者而不是真正的资金需求方。当欺诈被揭露时,欺诈方也无法兑现其承诺,这时会出现不能偿付的风险。其二,微观审慎监管关注单个金融机构的风险,防止风险从单个金融机构扩展到整个金融体系,引发系统性金融风险,此时微观审慎监管便与宏观审慎监管建立了关系。其三,货币政策通过对风险金融机构和金融市场流动性的注入,在金融风险处置中发挥作用。“四个支点”分析框架对于讨论金融稳定监管权力在不同主体之间配置问题具有意义。在不同主体之间配置金融稳定监管权力时,要保证这四种机制作用的充分发挥,并在此基础上完成信息权、决策权与处置权的配置安排。在2008年金融危机之后,世界范围内金融监管体制的改革与调整已经成为一个趋势。金融监管机构的调整,其本质是围绕金融稳定监管权力的配置展开。金融危机之后逐渐被认识到的金融稳定“四个支点”需要被纳入金融监管体制,这涉及新机构的创设与原有机构功能的重新定位。金融稳定维护中的三重权力也需要在新的权力框架中完成分配。这一轮金融稳定监管权力的配置涉及三个关键问题:其一,是否要建立一个独立的宏观审慎监管机构;其二,中央银行在金融稳定监管中的作用;其三,是否要设立一个独立的风险处置机构。对于目前世界范围内的一些改革趋势的考察,可以对这三个问题的回答提供一定比照。关于独立机构的设置,世界范围内的一种做法是建立一个独立议事机构。美国在金融危机后建立了美国金融稳定监督委员会,美国财政部长担任委员会主席,委员会其他组成人员包括联邦储备系统理事会主席、货币监理署署长、金融消费者保护局局长、美国证券交易委员会主席、联邦存款保险公司负责人、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信用合作社管理局局长以及由总统任命并经参议院确认的具有保险专业知识的独立成员,委员会任期6年。德国则依据2008年10月颁布的《德国金融市场稳定法》成立了金融稳定委员会。委员会由三名来自德国联邦财政部、三名来自德国中央银行、三名来自德国联邦金融监管局和一名来自联邦金融市场稳定机构的代表构成,其中来自财政部的一名代表担任主席。主要职责是审议与金融稳定有关的政策和协调各代表机构之间的合作。中央银行在金融稳定中的作用是另一个受到关注的问题。金融危机后,中央银行在金融稳定维护中的作用得到强调。国际清算银行在其《央行治理与金融稳定》报告中讨论了央行应在金融稳定权力配置中发挥核心作用的原因。央行发挥核心作用的原因来自于以下方面:一是央行具备履行宏观审慎职能的关键能力。其在执行货币政策职能时,已经具备了宏观经济视角和对金融市场、机构和基础设施的深入了解。二是央行是经济的最终流动性提供者,适当的流动性供给对金融稳定至关重要。三是在当前的金融稳定维护中,央行已经通过履行最后贷款人职能等方式发挥作用。因此,中央银行应该被赋予明确的金融稳定职责,以确保其能够有效履行这一职责。央行在金融稳定中具有重要地位的另一个表现是:有些国家将金融稳定决策机构设置在央行内部。英国《2009年银行法案》明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位。在英格兰银行理事会下成立金融稳定委员会,与英格兰银行已有的货币政策委员会平级。该委员会由英格兰银行行长(担任主席)、两位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。在瑞典央行内设的执行委员会是金融稳定问题的决策机构,其从瑞典央行的金融稳定部和瑞典金融服务管理局获得建议,如关于银行陷入困境的偿付能力等问题的建议。有些国家考虑到由央行内设机构作出金融稳定决策可能权力过大,于是在独立内设机构外增加了部分决策层级。如波兰国家银行设置了“金融危机管理小组”作为金融稳定内设机构,由副行长担任主席,并包括直接参与这些事项的四个部门的负责人。该小组负责对波兰国家银行管理委员会在金融系统稳定受到威胁时应采取的紧急措施提出建议,但该小组没有决策权,是否提供财政援助的最终决定仍由波兰国家银行管理委员会作出。日本的决策安排依赖于政策委员会作为讨论和决策的主要内部机构,但当涉及到超越传统最后贷款人的支持时,政府可能会参与决策过程。例如,当由首相担任主席,由央行行长、财务大臣、金融服务大臣、金融服务管理局局长和内阁官房长官组成的高级别委员会认为有必要实施特殊措施,如针对系统性风险的注资时,央行独立判断是否提供此类贷款。这种做法的重点是,由央行建立内部机构行使宏观审慎监管职能,但在需要动用特别政策工具维护金融稳定时,则引入其他决策机制,如由政府其他部门共同参与的协商决策机制。是否要设立一个独立的风险处置机构也是讨论的重点。2014年,国际金融稳定委员会(The Financial Stability Board)发布的《金融机构风险有效处置机制核心要素》提出:每个司法管辖区都应明确一个或多个负责风险处置的机构。当一个司法管辖区内有多个处置机构,则应明确界定和协调各自的任务、作用和责任。独立的风险处置机构存在两个方面的意义:一是风险处置机构权责明确,能够避免在风险处置时的推诿。为此,美国在金融危机后,将存款保险公司设为专业的风险处置机构。二是独立的风险处置机构能够在风险处置上更为专业,可以探索更有效的风险处置机制。金融监管权力的机构间配置无法单纯限于抽象层面的讨论。由于金融稳定监管权力实际上是国家权力的配置,因而与一国的体制机制联系颇为密切。因而,本部分主要在我国现有体制下讨论金融稳定监管权力在不同主体之间的配置。首先,中央金融委员会可以承担金融稳定决策机构的作用。2023年3月,中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》,组建中央金融委员会,这是我国金融稳定监管体制的重大改革。根据《党和国家机构改革方案》,组建中央金融委员会,加强党中央对金融工作的集中统一领导,负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实,研究审议金融领域重大政策、重大问题等,作为党中央决策议事协调机构。设立中央金融委员会办公室,作为中央金融委员会的办事机构,列入党中央机构序列,不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构,将国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室。中央金融委员会的顶层规格表明其应在金融稳定监管权力行使中发挥顶层作用,应就金融稳定监管的重大决策问题行使权力。其次,中国人民银行可以在金融稳定机制中发挥核心作用。中国人民银行可以考虑在现有金融稳定局基础上设置金融稳定委员会,与货币政策委员会并列,金融稳定委员会履行宏观审慎监管职责,货币政策委员会履行货币政策职责。同时,金融稳定监管的信息权可在现有基础上由中国人民银行行使。当前中国人民银行着力健全金融风险监测、评估、预警体系,加强系统性金融风险监测和评估。自2017年起按季对约4400家机构开展央行金融机构评级工作(分为1-10级和D级),在持续化解高风险机构(评级为8-10级和D级)风险的同时,自2020年底以来按季度对央行金融机构评级1-7级的银行开展风险监测预警。自2012年起连续11年对银行业开展压力测试,并运用压力测试工具,监测资本市场、保险业风险及跨市场风险状况。微观审慎监管与市场行为监管则由金融监管部门负责实施,具体为我国目前的国家金融监督管理总局与中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)。可以考虑在未来将证监会并入国家金融监督管理总局,将微观审慎监管与市场行为监管权力统一行使。再次,在风险处置权行使方面,可设立独立的风险处置机构。独立的风险处置机构不仅有利于风险处置的市场化,也有利于金融机构风险处置的专业化和独立性。在风险处置机构选择方面,现有的证券、保险、信托等行业保障基金管理机构以及存款保险基金管理机构可以考虑作为未来风险处置机构的基础。保险业根据《保险法》和《保险保障基金管理办法》的规定设有保险保障基金,中国保险保障基金有限责任公司负责保障基金的筹集、管理和使用。在证券行业,根据《证券投资者保护基金管理办法》设有证券投资者保护基金,根据《期货交易者保障基金管理办法》设有期货交易者保障基金。中国证券投资者保护基金有限责任公司负责管理证券投资者保护基金,中国期货市场监控中心有限责任公司代管期货交易者保障基金。信托业行业保障基金根据《信托业保障基金管理办法》设立,由中国信托业保障基金有限责任公司管理。我国存款保险制度根据存款保险条例建立,存款保险基金由人民银行开立专门账户,分账管理,单独核算。前述行业保障基金在行业风险处置中均发挥过重要作用,部分基金管理机构在风险处置中发挥了实质的风险处置功能。如存款保险基金公司对包商银行等金融机构风险处置的参与、中国保险保障基金对安邦保险集团风险处置的参与等。在未来,可以考虑以这些基金管理机构中有处置经验的机构为主体,整合专业力量,设立统一的风险处置专业机构。风险处置专业机构在处置过程中类似于破产程序中的管理人,可以在风险处置决策作出后,负责风险金融机构的接管、托管、并通过风险处置工具的使用,化解金融机构风险。除以上三方面外,我国金融稳定监管权力配置还存在两个需要进一步讨论的问题,分别是中央与地方的金融稳定监管权力分配问题以及法院的作用问题。中央与地方的金融稳定监管权力分配与中央与地方金融监管体制密切相关。中央与地方的金融监管权力分配问题是近年来金融监管体制改革的重要方面。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。2014年,国务院出台《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(国发〔2014〕30号)对中央与地方监管职责作出划分。2017年第五次全国金融工作会议后,国务院设立金融稳定发展委员会,地方成立金融监督管理局,初步形成了以中央为主、地方为辅的双层金融监管体制。近年来中央明确了地方政府的监管事权,地方政府对小额贷款公司、融资担保公司、四板市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司及地方AMC这7类机构以及区域性投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所这4类机构的监管。中央金融监管部门制定规则、地方金融监管部门具体实施。2023年,中央金融工作会议提出“金融管理是中央事权”。在现有金融监管体制下,金融稳定监管权力主要是中央事权,其原因在于:其一,不同地方政府的金融处置能力有所不同,如果地方政府不能作出有效监管,所形成的风险会“地区外溢”,形成系统性风险,对金融系统产生影响。其二,金融机构可能在不同地区均设有分支机构,并可能通过控股公司在其他地区设有子公司,从而对集团化运营的金融机构的风险预防与处置需要不同地方政府的配合。其三,地方政府缺乏系统性金融风险处置的工具。综上,金融稳定监管应以中央政府为主。因此,在中央与地方的金融稳定监管权力配置方面,中央政府负责宏观审慎监管,地方政府对其监管范围内的金融机构行使微观审慎监管与金融消费者保护的监管职责。在金融稳定监管层面,地方也需要设立相应协调机构,在中央授权基础上履行金融稳定监管职责。当前,31个省份及深圳市已经成立省级领导牵头的金融风险化解委员会,各地也正在逐步建立地方金融工作协调会商机制。地方政府可以基于中央授权行使金融稳定监管权力,法律未作出明确分工的剩余事项,其金融稳定监管权属于中央政府。法院在金融风险处置中的作用是另外一个值得讨论的问题。在我国当前的金融风险处置中,法院被置于处置后端。金融监督管理部门认为,金融风险处置框架应为“行政机关主导、央地协同配合、行业保障基金参与、司法部门托底”的处置机制。包商银行风险处置过程确实体现为这一过程。2019年5月,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会(以下简称“原银保监会”)联合对包商银行实施接管。之后,中国人民银行会同原银保监会、内蒙古自治区政府,研究具体风险处置方案。存款保险公司通过参与发起设立蒙商银行,参与认购徽商银行内资股等方式提供资金支持,促成收购承接包商银行资产和负债。2020年11月23日,北京市第一中级人民法院裁定受理包商银行破产清算案件,并指定包商银行清算组担任包商银行管理人,完成破产清算程序。实际上在金融机构风险处置过程中,将法院作为清算“托底”机制,对法院作用略显低估。目前的预重整与重整机制也完全可能在金融机构风险处置中发挥作用,但由于目前的企业破产法律框架没有充分考虑金融机构的特殊性,因此司法作用的充分发挥,还需要在法律框架中对金融机构破产作出专门规定,并做好行政处置与破产程序之间的衔接。在金融稳定监管权力中,存在与一般行政监管权不同的权力内容,主要表现为金融风险处置工具与金融风险处置基金的安排。近年来其他国家的风险处置实践表明,在法律缺乏足够的金融稳定监管权力授权时,风险处置的效率会大打折扣。在我国金融稳定立法中,需要增强法律的预见性,对这些特别权力作出预先安排。金融风险处置工具需要在法律中有充分授权,这可使得金融稳定监管机构在风险处置时能够有充分的权限与空间来适用这些工具。从阶段上看,金融稳定工具箱包括两个阶段的稳定工具:早期纠正工具与风险处置工具。自救债券是早期纠正工具的一种。自救债券是金融机构发行的次级债务或无担保债务,其级别低于其他债务,目的是用于金融机构进行资本重组(通过转换为股权)或者吸收风险处置中的损失。风险处置工具主要包括以下四方面内容:一是营业转让工具,是指金融稳定监管主体在风险处置过程中能够将风险金融机构的股份等权益证券或者全部营业转让给第三方的权力。二是过桥机构工具。金融稳定监管主体在风险处置过程中设立过桥机构,并应具有将风险金融机构的股份等权益证券或者全部营业转让给过桥机构的权力。三是资产剥离工具。资产剥离工具是指在处置过程中,风险处置机构设置资产管理机构,承接风险金融机构或者过桥机构资产与负债的权力。四是自救工具。自救工具意在使风险金融机构的利益相关方承担自救义务,具体是指金融稳定监管机构有权取消风险金融机构股东的股份、债券、衍生品或者将这些权益转换为承担自救义务的债券。在早期纠正中使用的自救债券在风险处置阶段也可以发挥作用,专门用于风险处置的自救债券将允许处置机构在金融机构风险处置中将这些无担保债券置于劣后清偿顺位,并将这些负债转换为金融机构或权益承接实体的股权或其他所有权权益。除前述分阶段的风险处置工具外,还需要有专用于处理特定金融机构风险的专用技术工具。在金融机构风险处置过程中,金融集团处置是一个难题。很多大型金融集团结构复杂,在不同国家或地区均设有运营实体,而且运营实体之间会共享资金以及支持服务。这些“一体化”运营的金融集团很难在不中断整个集团业务的情况下处置一个或多个运营实体的风险。对此,美国联邦存款保险公司近年来探索了一种新的风险处置技术——单点介入。单点介入是指当大型金融集团破产时,只有控股母公司进入风险处置计划,其所有子公司均继续保持运营,在处置过程中,将控股母公司持有的重要子公司的股权从破产的母公司转移到新设的过桥公司。这种做法可以保持金融集团中重要的业务实体持续运营,尽可能减少其影响。近年来,在系统性风险防范方面,除传统上以银行为主的系统重要性金融机构外,国际上开始关注金融基础设施的系统性风险防范问题,其中重要的一类金融基础设施是中央对手方。在处理中央对手方风险时,除一般风险处置工具外,还有两类需要注意的风险处置工具。一是在自救工具中的结算参与人缴资工具。当中央对手方进入风险处置程序时,结算参与人有义务一次或分期向中央对手方提供约定数额的资金。这些资金可以根据约定或风险处置计划安排转换为中央对手方的股权。结算参与人缴资可以在中央对手方与结算参与人的结算规则中约定,也可以由法律作出规定。二是保证金折减工具。风险处置机构有权准许结算参与人延期支付根据法律或者业务规则要求的保证金,或者减少或免除保证金支付。这一工具是为了避免正常交易时的保证金规则在风险处置过程中引发被称为“保证金螺旋”的系统风险。当中央对手方根据结算业务规则要求结算参与人追加保证金时,投资者可能会抛售资产,这会使资产价格下降,从而引发新的追加保证金要求。这样追加保证金规则就会因为这种“螺旋”效应引发更大风险,此时通过保证金折减工具可以避免这种情况的发生。金融风险的本质是偿付不能。在金融风险处置过程中,资金支持对于防止挤兑、恢复市场信心以及完成风险处置都至关重要。因此,金融风险处置对资金有极大的需求。在2023年瑞士信贷风险处置中,瑞士央行共为瑞士信贷提供了1680亿瑞士法郎的流动性支持,这是世界范围内迄今为止对一家银行提供的最大规模的援助。金融风险处置资金可以分为三个层次:第一个层次是针对同类金融机构的风险处置基金,如存款保险基金。第二个层次是处置系统性金融风险的基金。在2008年金融危机之后,世界范围内较多设立了此类基金。美国设立了有序清算机制及相应的有序清算基金,用于对涉及系统重要性金融机构风险处置过程中的各项费用提供流动性支持;欧盟在跨国监管层级建立了单一处置机制,由单一处置委员会实施有序的风险处置程序,并配套设立了单一处置基金;德国设立了金融市场稳定基金;英国建立了特别处置机制。第三个层次是央行或财政部门提供的特别流动性支持。自2023年以来,在世界范围内的风险处置中较多地使用了此类基金。在原有的风险处置基金范围外使用“预期外”的特别流动性支持是2023年以来的一个新情况。在2023年美国两银行破产事件中出现了未保险存款引发“挤兑”的新问题。未保险存款是指超过存款保险保障限额的存款。美国全部被保险存款大约占所有银行存款的40%,大约有60%的银行存款未受到存款保险制度保护,在银行风险发生时,这些未保险存款的存款人争相提款,引发了挤兑。2023年3月,未保险存款储户挤兑导致硅谷银行和签名银行倒闭。2023年3月12日,美国财政部长根据联邦存款保险公司和美联储的建议,援引法定系统性风险例外条款,对两破产银行的全部存款人的存款均予以保护。这一事件后,美国开始考虑调整其存款保险覆盖范围。这一事件表明,未受到存款保险制度保护的未保险存款也会引发系统性风险,此时依赖原有的存款保险基金作出风险处置是不够的,还需要额外的资金来源。存款保险在传统上是采用限额覆盖制度,即只对限额范围内的存款予以全额保护,但未保险存款出现的挤兑事件也会引发系统性风险。因此,存款保险的覆盖范围需要重新考量。在原有基金不足的情况下,法律需要预留补充基金的批准权限。在瑞士银行风险处置过程中,由于瑞士央行只能在有担保的基础上向银行提供贷款,此时是否发放无担保贷款,以及是否可以动用财政资金支持系统重要性银行,都需要政府和议会作出决定。因此,在我国金融稳定法中,应当设置在紧急情况下,为解决系统性金融风险,授权央行再贷款或动用财政资金的程序。金融是国之重器。金融法律规范的完善已经成为当前和今后一段时期内的立法重点。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出要“制定金融法”。金融法与金融稳定法应存在不同的目标定位。金融法应确定金融主体、金融市场、金融监管部门的行为准则,而金融稳定法则重在对重大金融风险和系统性金融风险的防范、化解与处置。金融法律体系将形成基本法、行业法、专门法的多层次法律系统。由此,界定金融稳定监管权力的内涵,并基于此分析金融稳定法的立法逻辑,可以更好达成不同法律的立法目标。金融稳定法应将金融稳定监管权力的界定与有效配置作为核心。权力配置要考虑金融稳定监管权力行使要达成的目标,也需要从动态发展角度预设权力范围。金融监管权力配置要基于现有的金融监管体制,做好不同机构之间决策权、信息权与处置权的划分,并在中央与地方之间、行政权与司法权之间作出配置。在金融稳定法立法中,应重视对防范风险传导的风险处置工具的设置,特别要防止出现因处置个别金融机构风险的措施扩大系统性金融风险的可能。此外,由于金融风险处置的紧急性,在金融稳定监管权力的设置中,需要为可能的金融风险处置权行使留有自由裁量的空间,但这种自由裁量的程序与范围应由法律授权。在金融稳定法建立风险处置权限框架、设定必备的金融处置决策程序与工具的基础上,该法也需要与其他法律相协调。首先,该法需要与《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《期货和衍生品法》等法律协调,主要是金融稳定法确定的金融稳定监管机构,如决策机构、人民银行、风险处置机构等的作用需要在前述法律中作出相应规定。其次,需要考虑建立金融机构的有序清算机制,可以考虑在企业破产法中以设立专章的方式,对金融机构风险处置与破产程序的衔接、金融机构破产管理人设置、适用金融机构破产的特别规则等作出规定。责任编辑:李国慧见习编辑:杜泽宇文章来源:《法律适用》2024年第12期
排 版:姜 丹
王翼妍执行编辑:刘凌梅
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