中国共产党领导体育法治进程的立法展现与主要特点探析

作者简介

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    简介    

于善旭，天津体育学院教授、博士生导师，原副校长，享受国务院特殊津贴专家。现任中国法学会体育法学研究会常务理事、天津市法学会体育法学分会会长、天津市人大立法咨询专家和市政府法制智库专家等。长期从事体育法学和全民健身的教学与研究，先后参加《中华人民共和国体育法》《全民健身计划》《全民健身条例》等立法修法和体育法治建设有关工作。

摘要

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义法治最根本的保证。党领导立法，已成为重要的政治原则、执政制度和法治实践。在全面总结党的百年奋斗成就和经验中，需要将党领导体育立法作为党领导中国体育发展的一个重要问题进行探讨。就党领导体育立法如何不断实现由政策向立法的转化， 对革命根据地时期、社会主义建设探索时期、改革开放新时期和新时代以来各历史阶段的基本脉络和总体情况，进行了概要的梳理和阐述；进而从三个方面，即对体育的战略定位促成党领导体育立法的显著成效，党在各阶段节点的政治决策对体育立法的积极推动，以人民为中心是党领导体育立法坚持的根本宗旨，概括出党领导体育立法进程中所呈现出来的主要特点。

关键词

中国共产党领导；法治建设；党的政策；依法治体；体育立法；体育法

正文

2020年11月中央全面依法治国工作会议在京召开，习近平同志在会上对新时代中国特色社会主义法治思想进行了系统阐述，提出了坚持党的领导等“十一个坚持”的核心要义。体育法治是中国特色社会主义法治建设的重要构成， 全面依法治体是全面依法治国在体育领域的必然要求和具体体现。坚持党的领导，同样是中国特色社会主义体育法治建设的根本保证，是新时代全面依法治体必须坚持的首要原则。本文仅就中国共产党领导体育法治进程中的中央立法概况做一梳理，期待能够引发更多关注和研究，促进新征程全面依法治体理论与实践的深入。

1 党的领导是中国体育法治发展的根本保证

“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，已是载入我国宪法的明确规定。“中国人民和中华民族之所以能够扭转近代以后的历史命运、取得今天的伟大成就，最根本的是有中国共产党的坚强领导” 。中国共产党领导，也必然是中国特色社会主义法治最本质的特征。从新民主主义革命时期根据地民主政权的法治探索，到新中国成立初期制定《共同纲领》和首部宪法，从改革开放初期明确加强法制方针和党的十五大确立依法治国方略，再到党的十八大以来不断强化法治是治国理政的基本方式、作出全面依法治国重大决定和不断推出深入推进全面依法治国的一系列重大举措，无不闪耀着党领导法治发展的熠熠光辉。正是在中国共产党的坚强领导下，中国社会主义法治建设发生了历史性的深刻变革，取得历史性的重大成就。坚持党对全面依法治国的领导，成为习近平法治思想中具有统领地位的开篇之论。习近平同志多次指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求”“是社会主义法治最根本的保证”“坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导” “党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别”。

把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验 。体育是中国共产党领导的中国特色社会主义事业的重要组成部分，党对中国特色社会主义法治建设、对全面依法治国的领导，也必然体现在体育法治建设、全面依法治体上面。这并非形式上简单的逻辑推演，而是有着丰富实践内涵的历史进程和生动事实。坚持以为人民谋幸福和为民族谋复兴为初心使命的中国共产党，在对旧中国彻底改造、新中国全面建设和奔向现代化的进程中，带领中国人民不断创造和发展革命文化和社会主义先进文化，将体育作为救国、兴国和强国的重要推动力量，作为关系亿万人民身心健康生活幸福的重要民生工程，在革命、建设、改革的不同历史阶段都予以高度的重视。由此，体育作为一项重要的社会事业和工作，也同样被置于民主与法治的政权和制度建设之中，在逐步构建和强化的法治轨道上规范前行。

党对法治建设的领导，具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的各个方面。建设中国特色社会主义法治体系，必须立法先行，发挥立法的引领、推动和保障作用。党中央 1991和2016年先后专门印发《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》和《关于加强党领导立法工作的意见》，党的十八届四中全会和《法治中国建设规划（2020-2025 年）》等重要文件中对党领导立法有着明确规定，领导立法成为中国共产党的重要执政制度。 

在党对立法工作的领导中，除了要从组织、制度和机制上予以保证外，一个重要的方式就是经由法定程序将政策法律化，实现党的政策和国家法律的规范转化及价值融合。国家法律要依据和体现党的政策，党的政策要转化和上升为体现国家意志的法律。党领导立法的这一方式，在各时期的体育立法中得到体现。中国共产党在团结和领导全国人民进行革命、建设和改革的征程中十分重视体育的发展，或在宏观方针政策中提及体育，或专门对体育事务制定政策文件，并形成了党的体育相关政策向国家机关体育立法的不断转化，构建起不同时期我国体育法规的相应体系。这些通过体育立法所创设的体育制度规范，既保证了党的体育政策的贯彻落实，又为体育法治奠定了立法基础，实现了党对体育立法的有效领导，彰显出党对依法治体的积极推进。

２ 新民主主义革命时期党领导体育立法的重要展现

2.1 建党先驱为党制定体育政策奠定思想基础

中国共产党创建前夕，许多心怀救国救民思想的共产主义先行者和建党先驱们，在寻求救国救民之路时，都把强健国民体质和振兴国民体育作为富国强兵之途。建党之后，党的创建者们亦将体育作为团结广大民众的重要手段，在理念和实践上成为推动新式体育发展的先行者，为新民主主义革命体育发展奠定了重要基础。创建之初，党在集中力量确立革命方向和政治纲领的同时，也在一些政策文件中含有相关体育的内容。比如，年党领导主持召开的共青团一大，通过的文件之一《青年工人农民生活状况改良的决议案》中，就将工人健康和体育作为重要内容。1924年，《中国共产党扩大执行委员会文件》在强调共青团开展青年工作时，特别指出了开展体育娱乐的必要性和重要性。这些，为党的体育政策向立法转化奠定了基础。

2.2 大革命和土地革命时期党领导体育立法的政策转化

在大革命和土地革命时期，党领导工农运动和武装斗争并创建工农红军，逐步开辟革命根据地、建立工农民主政权，开始将党的领导和纲领体现到民主政权制定的法律之中，成为新民主主义革命法制的初创和奠基。1931年11月，在中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会上诞生了我国首部人民民主宪法性文件——《中华苏维埃共和国宪法大纲》。该文件中明确要保证工农劳苦民众有受教育的权利，保障青年劳动群众的一切权利，积极引导他们参加政治和文化的革命生活，以发展新的社会力量，贯彻了党创建以来蕴涵发展体育的新民主主义文化教育纲领，并形成对苏区文化教育和体育发展的引领与保障。党和苏维埃政府提出了“以共产主义精神来教育广大劳苦民众，使文化教育为革命战争服务，使广大民众成为享受文明幸福的人”的文化教育总方针，并进一步确立了“锻炼工农阶级铁的筋骨，战胜一切敌人”的苏区体育工作方针，并制定了有关法规文件。如，为建设好俱乐部这一开展群众政治文化学习和文娱体育活动的基层组织，1934年，苏维埃教育部门制定了俱乐部纲要以及红军中俱乐部、儿童俱乐部等工作法规，其中包括着一些体育工作规范；在小学制度暂行条例、小学教学和管理大纲等规定中，也对体育教育作出了规定。

2.3 抗日战争时期党领导体育立法的政策转化

党在带领人民进行的全面抗战中，建立了陕甘宁边区等多个抗日根据地，民主政权和革命法制建设更为健全。1937年8月，中共中央政治局在历史转折关头召开了洛川会议，通过了《中国共产党抗日救国十大纲领》等重要文件，依据十大纲领确定的抗日救国斗争策略，很多根据地制定了以施政纲领为名的宪法性文件。1939年陕甘宁边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》；1941年边区中央局又制定了《陕甘宁边区施政纲领》，报经党中央政治局批准后由边区二届参议会通过。在边区施政纲领21条内容中，就有发展文化教育的有关内容，体现了党的十大纲领关于抗日教育政策的基本精神。在党中央和边区政府领导下和相关政策法规的引领下，陕甘宁边区在进行文化教育建设的同时，体育也比苏区时期有了较大发展。同时，边区不断健全体委、体育会等组织机构，广泛开展从地方到军队的各种体育和竞赛活动，还制定了一些包括体育内容的法规。比如，1939年和1940教育厅先后公布了民众教育馆的简则和组织规程，对办理公共体育卫生有关事宜作出了规定。

2.4 解放战争时期党领导体育立法的政策转化

抗日战争即将取得最后胜利之际，1945年4月，党的七大胜利召开，确定了解放全国人民、建立新民主主义中国的政治路线，制定了新民主主义国家在政治、经济、文化方面的纲领。8月，党中央进一步申明建立民主联合政府、制定民主的施政纲领的政治主张，促使解放区在巩固和发展中不断推进法制建设，各解放区政府纷纷制定宪法性文件。1946年4月，作为模范解放区的陕甘宁边区的第三届参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，明文规定“人民有免于愚昧及不健康的权利”，形成对解放区文化教育和体育发展的有力推动。其后，边区教育厅制定的陕甘边区中等学校的方针与学制及课程、少年先锋队组织条例，边区政府颁布的战时教育方案等，都包括有开展体育活动和体育课的规定。1949年，党领导的华北人民政府召开华北小学教育会议，在制定的小学教育实施办法和小学教师服务规程中也有着体育方面的要求。1949年3月，党的七届二中全会提出了全国革命胜利后的建国纲领和发展蓝图，确立了党在政治、经济、外交、文化等各方面的基本政策。以此为基础，在党中央的领导下，新中国成立前夕举行的第一届全国政协会议通过了临时宪法《共同纲领》，作出了“提倡国民体育”的专门规定，首次使体育明确载入共和国的根本大法。

３ 社会主义革命和建设时期党领导体育立法的重要展现

3.1 新中国成立之初党领导体育立法的政策转化

新中国成立伊始，党和政府就将体育事业作为国家建设发展的重要内容。根据1950年党的七届三中全会确定的国民经济恢复时期的路线纲领和进行旧有教育与文化事业改革的要求，落实《共同纲领》关于发展文化教育政策包括体育的规定，积极推动“新体育”建设并颁发了相关的规范文件。1951年，中央人民政府政务院作出《关于改善各级学校学生健康状况的决定》，有关部委联合出台推行广播体操活动等文件，并指导着中华全国体育总会在其筹备和成立过程中，先后确立了发展民族的科学的大众的新民主主义体育和使体育运动普及经常化，为加强生产建设与国防服务的体育方针。在毛泽东同志“发展体育运动，增强人民体质”号召指引下，1954年《中共中央批转中央体委党组关于加强人民体育运动工作的报告的指示》中，明确提出“改善人民的健康状况，增强人民体质，是党的一项重要政治任务”，强调人民的体育运动是国家一项新的事业，各级党委必须充分重视，加强领导。1955年《中共中央批发中央体委党组关于召开全国体育工作会议的报告》中，对贯彻党中央指示、积极开展群众性体育活动、逐步建立群众体育协会等工作措施予以肯定。

1954年9月，在党中央领导下，经毛泽东同志亲自主持起草、中央政治局反复修改的新中国首部宪法在第一届全国人民代表大会诞生，其中包括有“国家特别关怀青年的体力和智力的发展”等与体育相关的规定。按照党中央对体育工作的指示并结合对宪法规定的贯彻实施，中央政府和体育等部门为开展好各项体育工作，先后制定了一系列相关法规和规范性文件。如，为推动群众性体育活动开展，1954年，中央人民政府政务院下发了《关于在政府机关中开展工间操和其他体育运动的通知》；中央体委发布了《准备劳动与卫国体育制度暂行条例》；中央体委和有关部委分别就推广少年和儿童广播体操、在中等以上学校开展群众性体育运动发布文件。为加强体育机构和组织的规范建设，1956年，国务院常务会议批准了《体育运动委员会组织简则》，由中央体委改称的国家体委发布了基层体育协会以及青年、少年业余体校的示范章程。

3.2 社会主义建设探索时期党领导体育立法的政策转化

1956年9月，党的八大召开，宣告社会主义革命的基本完成和社会主义制度的基本确立。随着国家开始全面大规模的社会主义建设，迎来了新中国成立后第一个体育发展高潮。周恩来同志代表党中央在八大会议作的《发展国民经济第二个五年计划的建议报告》中指出：“我们应该在广大群众中进一步开展体育运动，有效地增强人民的体质，并且提高我国体育运动的水平”，首次将提高体育运动水平与增强人民体质相并列。1959年，周恩来同志在《政府工作报告》中更加完整地提出了在体育工作中应当贯彻执行“普及和提高相结合”的新体育方针。1958年和1959年党中央批转国家体委党组体育工作报告的指示中，都强调要大力开展群众性体育运动、提高运动技术水平，把提高和普及密切结合起来。之后，党中央又在1964至1966年批转国家体委党组（党委）年度全国体工会议报告的指示中，继续强调开展群众体育运动、提高运动技术水平，并对加强训练工作和体育队伍建设、加强青少年体育等提出要求。

党中央这些关于体育的指示和部署，使这一时期的体育法规文件也有了新的发展。在群众体育制度建设方面，1958年，国务院批准《劳动卫国体育制度条例》全面施行；1960年，国家体委下发了贯彻中央卫生工作指示精神，大力开展群众体育活动的意见。在运动训练竞赛和运动队伍管理方面，相关文件较为集中地出台，经1956年关于运动竞赛、运动员和裁判员等制度草案的试行，1958年，国家体委正式发布了体育运动竞赛制度文件；1963年，国务院批准了运动纪录审查及奖励制度，国家体委发布了运动员和裁判员等级制度以及竞赛纪律的规定；1963和1964年，国家体委分别下发试行运动队伍工作和运动队思想政治工作的条例。

1996年“文化大革命”开始，体育事业和体育法制同样遭到严重破坏。但在“文革”后期，周恩来同志、邓小平同志先后在毛泽东同志支持下主持中央日常工作，体育工作在有所恢复的同时，也产生了少量立法成果。如1975年《国家体育锻炼标准条例》经国务院批准正式施行。

４ 改革开放新时期党领导体育立法的重要展现

4.1 伟大历史转折后党领导体育立法的政策转化

1978年底，党的十一届三中全会召开，实现了具有深远意义的伟大转折，由此我国进入改革开放新时期。1979年4月，党中央召开工作会议，确立了实行“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，积极探索适合中国国情的社会主义现代化道路。1982年12月，在党中央提议领导下并以党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和党的十二大精神为重要依据而重新修订的新宪法颁布实施，其中明确提出“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”，并对青少年儿童德智体等全面发展、政府领导管理体育事业等多个方面作出规定。国家体委连续在改革开放初期各年度全国体育工作会议（全国省、市、区体委主任会议）上，研究部署贯彻党的十一届三中全会、十二大精神和新宪法的规定，确定了20世纪的体育奋斗目标，并根据党中央加强法制的有关精神，积极推动适应体育改革发展需要的制度建设。

从1979至1984年，国务院批准了再次修订的国家体育锻炼标准，下发了重申机关开展工间操等体育活动的通知，分别批转了体育教练员技术职称、全国农村体育工作会议纪要、国家体委开创体育新局面请示等文件；国家体委单独或与相关部委就开展群众体育和学校体育工作、体育院校工作以及运动员、裁判员、运动队管理等，制定了诸多规范文件。

1984年，新中国首次大规模组团参加第二十三届奥运会并取得优异成绩，提高了体育的社会地位和影响，党中央随即发出《关于进一步发展体育运动的通知》，对体育改革发展提出全面要求，确立了建成体育强国、强国强民的奋斗目标。1987年，党的十三大确定了社会主义初级阶段基本路线和“三步走”的现代化发展战略，进一步为体育改革发展指明了方向，也对至20世纪90年代初期的体育立法工作形成有力的推动，各种体育改革发展的规范文件相继出台。

在改革方面，1986年国家体委专门制定了《关于体育体制改革的决定》。在国家层次的规范化体育立法方面，1989至1991年，国务院批准了《国家体育锻炼标准施行办法》《学校体育工作条例》和《外国人来华登山管理办法》颁布实施。1989年之前，国家体委还就开展全国体育先进县评选、综合运动会和体育赛区管理、体育科技成果与科技奖励、体育采访和广告管理、运动员教练员奖励以及各种体育相关保障方面，制定了很多规范文件。1989年之后，国家体委开始以令的形式发布部门规章，至党的十四大前，先后有体育单项竞赛、广告赞助资金物品、受聘国境外参赛、体育设备审定、体育荣誉和贡献奖励、航空体育管理、运动枪弹管理、体育科技成果鉴定、体育学院竞赛、体委系统审计等多件规章出台，并制定了数量更多的规范性文件。

同时，根据党的十一届三中全会加强法制的部署，国家体委在1980年全国体育工作会议上提出制定《体育法》的意见，后全国人大领导和国务院又进一步明确。在体育工作落实党中央1984年通知以来有关精神的加快发展中，1988年，国家体委成立了领导和工作班子，《体育法》正式进入起草阶段。

4.2 确立社会主义市场经济体制后党领导体育立法的政策转化

1992年10月，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的重大决策，将我国改革开放和经济社会发展推向新的进程。建立社会主义市场经济体制是一项艰巨复杂的社会系统工程，需要一系列相应的体制改革和政策调整，体育发展也必须与之相适应。1993年4月，国家体委以《关于深化体育改革的意见》这一规范性文件，对体育改革进行了全面系统的设计部署，同时将1992年提交国务院审议的《体育法（草案）》根据十四大精神做了进一步修改并重新呈报。

1995年8月29日，《体育法》经八届全国人大常委会十五次会议通过后颁布实施，我国体育发展进入有专门法律可依的新里程。这一年，先后颁布的还有国务院制定的《全民健身计划纲要》和国家体委制定的《奥运争光计划纲要》《体育产业发展纲要》，形成了以“一法三纲”为标志的体育法治建设全方位展开的新格局。之后，为推进《体育法》实施，国家体委颁布《关于加强体育法制建设的决定》，提出建立健全体育法规体系等一系列法治工作任务。1997年9月，党的十五大明确了“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略，指导体育工作确立和坚持依法治体的方针，推动体育事业在法治轨道上迈出新的步伐。

除了上述有关立法成果外，从党的十四大至20世纪初这一阶段，国务院还制定了加快发展县级体育、加强健身气功管理等法规性文件；国家体委（1998年3月后为国家体育总局）制定了关于社会体育指导员、体育彩票发行、审计工作、体质测定、运动员教练员奖励、捐赠赞助奖金奖品管理、体育活动安全保卫、禁止兴奋剂、体育法规制定、大型运动会档案、体育竞赛财务、体育竞赛管理、健身气功管理、体育民办非企业单位等方面的部门规章，以及包括各方面内容的大量规范性文件。2000年底，国家体育总局下发的《2001－2010年中国体育改革与发展纲要》，是体育战线贯彻党的十五大精神，结合体育工作实际制定跨世纪体育事业改革发展宏伟目标的重大举措，对加快我国体育发展具有重要的作用。

4.3 北京奥运会前后党领导体育立法的政策转化

2001年7月，北京获得2008年奥运会主办权，为我国体育发展增添了新的契机和动力。2002年7月，党中央国务院下发《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，强调要充分认识体育在经济社会发展中重要地位和作用，对新时期体育改革发展作出全面部署；提出办成最出色的一届奥运会，加快我国体育事业的全面发展，满足广大人民群众日益增长的体育文化需求，并借此推动我国物质文明建设和精神文明建设的发展，是全党、各级政府和全国各族人民的一项共同任务。《意见》还明确提出要加强法制建设，强调要参照国际经验，结合我国国情，做好体育相关的立法工作。

2002年11月，党的十六大报告明确将形成完善的全民健身体系作为全面建设小康社会的目标之一，要求积极推进体育事业的改革发展，开展全民健身运动，办好2008年奥运会。根据党中央的这些要求部署和开展全民健身、举办奥运与国际接轨的体育发展需要，行政法规层面的体育立法出现了改革开放以来的第二个高峰。2002年至2004年间，国务院颁布了《奥林匹克标志保护条例》《公共文化体育设施条例》和《反兴奋剂条例》，2006年，国务院颁布了《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》。国家体育总局也在筹备北京奥运会时期，制定了国内登山管理、规章制定程序、健身气功管理等方面部门规章和体育事业“十一五”规划、普通人群锻炼标准、国民体质测定、农民健身工程、运动员注册交流和聘用管理及社会保障、体育后备人才基地和高校高水平运动队、体育服务认证等多方面的规范性文件。

同时，为解决青少年健康成长中存在的现实问题，2007年5月，党中央国务院下发了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，明确青少年体育工作的系列要求和任务；10月，党的十七大报告也对广泛开展全民健身运动、为青少年健康成长创造良好社会环境提出要求。其后，为贯彻党中央国务院关于青少年体育工作的精神，国务院办公厅转发了进一步加强学校体育工作的文件，国家体育总局和教育部分别下发了实施意见或通知，教育部等制定了阳光体育奖章制度、校园伤害风险管理、学校体育卫生标准、体育督导评估、保证每天一小时校园体育等多个规范性文件。

2008年，北京奥运会获得圆满成功，党和国家对发扬奥运宝贵经验和体育事业全面发展提出新的要求，发出了“进一步推动我国由体育大国向体育强国迈进”的号召。建设体育强国，需要解决有关薄弱短板问题，推动全民健身的突破性发展，这在相关立法上凸显出来。国务院在2009年年初作出设立全民健身日的决定，8月份颁布了《全民健身条例》，2011年初颁布了新五年周期的《全民健身计划（2011－2015年）》。国务院还在2009年颁布了《彩票管理条例》，规范包括体育彩票的彩票市场管理，对促进体育产业发展和为全民健身等体育事业提供彩票公益金支持有着重要意义。此外，国务院办公厅还印发了加快发展体育产业、转发了加强运动员文化教育和保障工作等法规性文件。国家体育总局也发布了中等体校管理、少儿体校管理、社会体育指导员管理、彩票条例实施等部门规章，以及一些规范性文件。

5 新时代以来党领导体育立法的重要展现

5.1 党领导体育立法愈益在国家法治全局中增重施策

2012年11月，党的十八大胜利召开，开启了中国特色社会主义新时代。十八大确立了“五位一体”的总体布局，提出了“广泛开展全民健身运动，促进群众体育和竞技体育全面发展”的要求。随着“五位一体”总体布局的统筹推进，体育在国家经济社会发展中的地位空前提升，党和国家不断将体育事业融入中国特色社会主义现代化和中华民族伟大复兴的大格局中进行谋划。在党领导体育立法方面，突出地表现为国家层面有关体育的法律法规政策文件，较前更多地接连颁布，依法治体越来越多地纳入到国家的法治全局进行统一部署，以国家的力量对体育改革发展进行制度之治的综合施策。在2013至2022年初，国务院及其办公厅就有14部专门对体育进行部署的规范性文件密集出台，同时还有将体育工作嵌入国家综合性或其他领域制度规范之中的文件达60余部。特别是在原只有一部体育法律和少量法律有个别体育条款的基础上，近年新颁的《公共文化服务保障法》和《基本医疗卫生与健康促进法》中，均有10条左右是直接关于体育的条款；最新的国家重大立法《民法典》和《刑法修正案（十一）》，也分别新增了自甘风险和惩治兴奋剂犯罪等体育相关内容，大幅度拓展了直接关于体育的法律条文支撑。

5.2 党领导推进体育改革和体育产业立法中的政策转化

根据党的十八大的全面部署，2013年11月和2014年10月相继召开的党的十八届三中全会和四中全会，分别以改革和法治为主题，作出了全面深化改革和全面推进依法治国两个重大问题的决定，从协调推进中国特色社会主义事业战略布局的高度，对深化改革和法治建设进行了顶层设计和总体规划，既对全面深化体育改革提出任务和挑战，也对推进全面依法治体形成有力的促进。

针对体育领域的特点和需要，国家确定以足球改革为体育改革突破口和试验田。2015年，中央全面深化改革领导小组专题研究足球改革，审议通过后由国务院办公厅印发了《中国足球改革发展总体方案》，后又推出中国足协改革调整、足球发展中长期规划、足球场地建设规划以及职业足球俱乐部劳动保障等多个规范性文件。体育赛事审批和监管是社会关注的热点问题，也是深化体育改革的重点切入。根据国务院文件的要求，国家体育总局自2014年底开始，先后就体育赛事审批制度改革、国际赛事审批改革、运动员教练员和裁判员选派监管、加强赛事活动以及武术等项目赛事监管、规范赛场行为、进一步加强赛事监管服务等，发布了一系列规范性文件。

2014年10月，国务院下发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，其后，国务院办公厅连续印发加快发展健身休闲产业、加快发展体育竞赛表演产业、促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展，以及扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的多个文件，对发展体育产业进行专门部署和推动，并在进一步激发社会领域投资活力、加快发展流通促进商业消费、促进特色小镇规范健康发展、建设高标准市场体系等多个关于经济发展的规范性文件中，包括有体育产业和消费的一些内容。国家体育总局也出台了关于高危险性体育项目经营、体育产业基地建设、体育赞助捐赠物资管理、体育标准化管理、体育市场黑名单管理以及一些体育项目产业发展规划等方面的文件。

5.3 党领导在推动健康中国建设中体育立法中的政策转化

2015年10月，党的十八届五中全会明确提出推进健康中国建设，对坚持共享发展、更好保障人民健康作出制度性安排。2016年3月，全国人大通过的“十三五”规划对健康中国建设作出具体安排，其中设有广泛开展全民健身运动的专节规定。８月，党中央国务院召开以建设健康中国为主题的全国卫生与健康大会后，《“健康中国2030”规划纲要》经中共中央政治局审议通过，由党中央国务院颁发实施。该纲要将体育行业作为承担建设健康中国重任的主要行业之一，不仅在战略目标中明确了体育方面的要求，并设置了“提高全民身体素质”和“积极发展健身休闲运动产业”两个体育专章。党中央关于建设健康中国的部署和习近平同志关于“推动全民健身和全民健康深度融合”的指示，在国务院有关体育的规范性文件中得到了贯彻和体现。

2016年，国务院印发的《全民健身计划（2016-2020年）中，特别强调要面对健康中国建设的机遇挑战，使全民健身成为健康中国建设的有力支撑。同年国务院办公厅印发的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》中，也从强化对建设健康中国重要意义的高度，对进一步推动学校体育改革发展进行了全面工作安排。2019年，国务院发布《关于实施健康中国行动的意见》，将实施全民健身行动作为15项疾病预防和健康促进的中长期行动之一。同时，党中央国务院在建设健康中国的规划部署中，明确要推动健康领域基本公共服务均等化，提出了完善全民健身公共服务体系的工作要求。国务院办公厅在其前后相继制定的关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作、推进基层综合性文化服务中心建设以及建立健全基本公共服务标准体系等多个规范性文件中，都有着公共体育服务或全民健身公共服务的内容，形成了与其配套的工作规范。根据建设健康中国的中央部署，国家体育总局还与有关部委联合制定了加强健康促进与教育、推进全民健身进家庭等规范性文件予以落实。

5.4 党领导在加快体育强国建设立法中的政策转化

2017年10月召开党的十九大，对决胜全面建成小康社会、开启社会主义现代化国家新征程作出战略部署，在体育方面提出“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会”的要求。2020年11月，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，作出了到2035年建成体育强国的部署。由此，体育强国建设成为近年来制定各种体育政策法规所突出的核心主题。2019年8月，国务院办公厅印发《体育强国建设纲要》，对体育强国建设作出全面系统的安排。在此前后，从国务院到体育等部门出台的大量规范性文件，形成了系统化推进体育强国建设的制度格局。

在作为建设体育强国基础的全民健身方面，有关综合性推动发展，主要有2020年国务院办公厅印发的《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》、2021年国务院印发的《全民健身计划（2021-2025年）》和2022年初中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》等文件；有关促进各类群体参与全民健身，主要有国务院2021年相继印发的《“十四五”残疾人保障和发展规划》《中国妇女发展纲要（2021－2030年）》《中国儿童发展纲要（2021－2030年）》和党中央国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》中的相关内容，以及国家体育总局等先后出台的关于老年人体育、农民体育、少数民族体育、青少年体育等各种文件；有关全民健身活动项目，主要有中共中央办公厅国务院办公厅《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》，以及国家体育总局等出台的开展锻炼标准达标测验、广播体操、广场舞等多种活动管理的文件；其他有关的支持保障，主要有社会体育俱乐部发展、体育场馆运营、足球场地开放运营、全民健身设施补短板工程等一些文件。

在社会关注需重点发力的学校体育方面，近两年党中央国务院印发的《中国教育现代化2035》《深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》和《深化新时代教育评价改革总体方案》以及中共中央办公厅国务院办公厅印发关于“双减”的文件中，都有关于体育方面的内容；特别是2020年，中共中央办公厅国务院办公厅再次印发了专门性文件《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》，还经中央深改委审议通过、国务院同意，国家体育总局和教育部联合印发了深化体教融合促进青少年健康发展的文件。

在继续推动和完善竞技体育方面，国家体育总局又出台了许多新规。有关人员管理与培养，主要有经常更新的运动员、教练员、裁判员管理文件，以及高水平体育后备人才基地和人才培养等文件；有关体育赛事的管理，主要有多次更新的体育赛事活动管理办法，以及综合性运动会管理等文件；有关反兴奋剂，主要有新修的反兴奋剂管理办法，以及反兴奋剂规则、兴奋剂违规追责等文件。

在为举办北京冬奥会提供法治保障方面，2018年6月，国务院颁布了重新修订的《奥林匹克标志保护条例》，使我国奥林匹克知识产权保护迈上了一个新台阶。同时，国务院有关部门就各类奥林匹克标志保护以及与赛会相关的税收、通关、无线电管理等事项，出台了一系列具体规范。

此外，还有关于体育科技、教育、宣传、外事、服务保障等方面的文件。

5.5 党领导在推进依法治体工作立法中的政策转化

从党的十八大提出法治是治国理政的基本方式等新论断，到十八届四中全会作出全面依法治国的重要决定，经过党的十九大和十九届四中全会治理现代化决定对法治建设的进一步强化，再到2020年召开的中央全面依法治国工作会议等，法治作为时代主题的战略地位不断提升，中国社会主义法治理论和法治建设取得了前所未有的重大突破。党领导全面依法治国的不断推进，同样也直接在关于体育法治建设的有关立法中体现出来。

一方面，国家体育总局关于法治工作方面的规范性文件逐步增多和完善，在不断加强立法计划、文件清理和立改废工作的同时，先后制定了关于落实法治政府建设、行政审批体制机制、行政审批服务管理、普法工作责任制、规章文件制定程序、合同管理、事中事后监管、发挥法律顾问作用、加强地方执法等多件部门规章和规范性文件。

另一方面，修改《体育法》取得了重大进展。党领导立法工作是有立法权的机构党组织的政治工作和组织行为，包括着党组织审定立法规划和计划、研究决策重大立法事项等基本途径。修改《体育法》经国家体育总局提出和列入工作规划并不断推进研究与工作进程，无疑是总局党组工作决策的重要成果。2018年以来，修法工作驶入快车道，先后进入全国人大常委会五年立法规划和2021年度立法计划，蕴涵着在修改《体育法》工作上党中央的关心重视和全国人大常委会党组的工作决策。在《体育法》的修订中，按照党中央关于科学立法、民主立法、依法立法的要求，努力实现对党的战略部署和方针政策的贯彻落实与融通转化，内容上进行了诸多方面的调整、更新和充实，《体育法（修订草案）》已进入全国人大常委会的审议程序，成为党领导体育立法最新成就的生动彰显。

6 党领导体育立法进程中呈现的主要特点

6.1 对体育的战略定位促成党领导体育立法的显著成效

体育立法是根据一定时期的社会发展需要，对体育这一社会文化活动进行国家意志上升的制度化规则化过程。建党百年来，正是出于对体育本质功能的深刻认识以及对其社会地位与所涉关系的全面把握，党根据不同历史阶段的实际需要在领导体育立法上持续建构、愈益发力，取得了如前所述的丰富内容和实际成效。在新民主主义革命各时期，党都将开展体育活动与救国救民的革命斗争结合起来，并形成了相关的政策导向而进入根据地政权的法律法规。新中国成立之后，党将普遍经常地开展体育运动，改善民众健康，增强人民体质，为生产与国防建设服务，作为一项政治任务和重要政策，并开始在根本大法中载入体育条款和进行一系列体育专门制度规则的逐步创设。在改革开放以来中国特色社会主义建设的发展中，党通过各种政治文件和政策部署，不断指出体育发展关系到人民健康、民族强盛和国家荣誉，要求全党全社会要重视加强体育工作，发挥体育在经济社会发展和社会主义现代化建设中的重要作用，提出了从跻身于世界体育强国之林到向体育强国迈进的奋斗目标，使体育立法获得了相对独立的重要地位，越来越体系化地发展。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央进一步谋划和推动体育事业的改革发展，加快体育强国的建设步伐，将体育事业发展与实现“两个一百年”的奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家和中华民族伟大复兴更加紧密地结合起来，体育立法在治理现代化的良法善治新诉求中得到进一步加强。正是党对体育意义作用的深刻洞察和全局把控，对体育战略定位的愈益强化和逐步提升，才能在党领导法治建设发展和全面依法治国的日益推进中，不断形成将党的体育政策转化为立法的法治需求与法治作为，取得我国体育立法的显著成效。

在我国社会主义法律体系的建成和完善中，我国制定了数量可观的体育法律规范文件，体育法规体系正在逐步地建立起来。我国体育法规体系在宪法体育相关规定的统领下，以《体育法》为核心，以20多部国务院体育行政法规和规范性文件以及其他相关法律、行政法规中的体育规定为核心，还有200多件部门规章、规范性文件以及300多件地方性体育法规、规章和规范性文件，包括从中央到地方的多个立法层次，内容覆盖了体育工作的各个方面。特别是近些年来，国务院制定了为数较多的体育规范性文件，在其他规范性文件中也多有涉及体育的内容，更有一些新颁新修的相关法律，增多了相关体育的各种规范，而且新修《体育法》的通过颁行将指日可待。这些，都为建设体育强国和全面依法治体在新征程的新发展，扩充了法律依据，夯实了立法基础。

6.2 党在各阶段节点的政治决策对体育立法的积极推动

1991年，党中央印发《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，2016年又印发《关于加强党领导立法工作的意见》，进一步丰富和深化了党领导立法的内涵，明确党要领导制定修改解释宪法、确定立法方针、研究立法规划、提出立改废建议，领导重大经济社会立法等，但仍有与前类似的“坚持主要实行政治领导，即方针政策领导”的规定。可见，按照中央的一贯意见，党对立法工作的领导，在性质上主要是政治领导，即方针政策的领导。中央层面的体育立法不比宪法由党中央直接发起和提出内容建议，一般也不属于重大经济社会立法要由中央组织领导，除了体育法律的制定修改在全国人大常委会立法规划计划和报告立法工作上，会直接体现出党中央的领导外，就体育立法整体而言，党的方针政策发挥了最主要的领导作用。无论是在各个历史阶段还是体育发展的重要节点，党中央的重大政治决策及其所形成的重要文件精神，为体育立法提供了明确方向和不竭动力。

在党领导中国人民反帝反封建的革命斗争中，以毛泽东同志为代表的中国共产党人在领导新民主主义革命不断走向胜利的进程中，创建了革命根据地的文化教育事业，提出了民族的、科学的、大众的文化教育纲领。在这一纲领指引下，党领导建立了以服务于革命战争的体育救国为核心主题的体育形态，并在革命根据地的法律创制中，涵括了体育的有关内容。新中国成立后，在社会主义改造和全面建设社会主义的探索中，在党的过渡时期总路线和为集中力量发展生产力一系列相关方针政策的指引下，体育在党和国家高度重视下得到迅速发展，并相继确立了坚持发展体育运动、增强人民体质和普及与提高相结合等工作方针，建立各方面体育制度的相关立法逐步展开。党的十一届三中全会以来以及各次党的代表大会和重要会议，为新时期和新时代确立了改革开放、发展社会主义市场经济、社会主义初级阶段基本纲领、依法治国基本方略、全面建设小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程等一系列战略决策和方针政策，促进了《体育法》的颁行、修订以及与体育改革开放和现代化发展相适应配套的各种体育法规的不断出台。改革开放以来，从参加23届奥运会取得突破，到北京申奥成功，又到2008年奥运会成功举办，再到体育融入健康中国建设和进一步加快建设体育强国，这些体育发展的重要节点，都有党中央对体育作出的新部署，都对加快相关体育立法形成重要指引和重大影响，不断构筑和完备全面依法治体的法律保障。

6.3 以人民为中心是党领导体育立法坚持的根本宗旨

以人民为中心，是对马克思主义人民观的历史传承，是对党的初心使命和根本宗旨的坚持发展。坚持以人民为中心，贯穿于新时代以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的全部理论与实践之中，成为党的十九大阐明习近平新时代中国特色社会主义思想的一项重要内容，是在中央全面治国工作会议上确立的习近平法治思想的核心要义之一。同样，这也是党领导体育立法进程中所共同呈现的一个鲜明特点。

新民主主义革命时期，在党确立的面向劳苦大众的文化教育纲领的指引下，革命根据地政权创建的法规文件在有关体育的内容中，无不将广大工农群众和普通战士作为动员参加体育活动的主体对象，显现出为使“广大民众成为享受文明幸福的人”而发展体育、强健体魄的深切关怀。新中国成立之初，在党的领导下，即在根本大法中提倡国民体育和关注青年体力，确立起“发展体育运动，增强人民体质”的方针指引，并力推劳卫制、广播操等体育法规制度，都清晰地显现出面向大众的普及化特征。改革开放后，党领导制定的新宪法中，作出“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”的规定，凸现了一切权力属于人民的宪法宗旨，宣示了我国社会主义体育为了人民的目的和方向。在颁布实施的《体育法》中，除了落实宪法的为民目的性规定，还特别强调“体育工作坚持以开展全民健身活动为基础”，并在当年以其领衔的“一法三纲”立法中，将《全民健身计划纲要》提升为国务院颁布，彰显出体育全民性的重心地位。在不断深化的体育改革发展进程中，发展全民健身事业、加强青少年和学校体育工作、加强运动员文化教育和权益保障等有关法规不断制定出台，发展竞技体育法规内容要同时着眼于满足人民群众的精神文化需要，体育执法和改革的规定不断突出有关的便民要求，体育立法的人民性特征越来越多地展现出来。新时代以来在加快推进体育强国建设中，随着以人民为中心理念的明确和强化，使其在发展促进大众体育消费、提供公共体育服务和支撑健康中国建设的各种制度设计与规范文件的制定中，获得了更多的重视和更加充分的体现。而且，以人民为中心亦为《体育法》修改工作的指导思想并进入修改内容和成为法治原则。此外，有关体育立法和修法工作也在不断进行民主化改革，公开征求意见的法规草案越来越多，充分体现着以人民为中心的体育立法程序与氛围。

7 结语

党的十九届五中全会以来，党中央连续召开全面依法治国工作会议和发布一系列法治建设的重磅文件，对全面建设社会主义现代化国家新征程的中国特色社会主义法治建设，进行了新的全面部署，彰显了中国共产党加强对法治建设领导的政治原则和战略格局。新征程的体育立法，必须坚决贯彻和全面体现党中央的这些部署与精神，更好地加强党对体育立法的领导，补齐体育立法中的短板弱项，努力实现以良法善治为目标的立法质量攀升，为加快体育强国建设提供更为坚实的制度支撑和保障。

于善旭. 中国共产党领导体育法治进程的立法展现与主要特点探析[J]. 成都体育学院学报, 2022, 48(3): 1-9.

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本期编辑丨亢常弘

责任校对｜张千里

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